一、十一五規劃的性質以及與經濟法的區別

十一五規劃是根據中共中央建議編制,由全國人民代表大會審議批準的一個重要文件,因此,它在我國社會政治和經濟生活中有著特殊的意義。為了正確厘定規劃與經濟法的關系,特別是在經濟法中是否應當終結計劃法,則需了解十一五規劃的性質。關于規劃的性質,有學者根據規劃的程序,將它與法律等同,認為規劃是一部有中國特色的宏觀調控法和經濟法的來源;〔1〕也有學者認為,規劃就是計劃,“是指人們為了實現某種目的而對未來的行動所作的設想和部署”〔2〕。但是,由于規劃是根據中共中央的建議編制,并由全國人大表決通過,所以,許多學者從規劃產生的特殊程序而將其視為法律或具有法律性質的文件,甚至認為它比普通法律應當具有更高的效力,意圖使法律服從規劃,并將法律當作實施規劃的手段。顯而易見,這種觀點僅僅是根據產生程序而不是內容來界定規劃的性質,屬于形式意義的規劃觀。筆者認為,界定規劃的性質應當依據其內容而不是產生形式,因為只有內容才反映了其基本屬性以及與法律等社會現象之間的區別和聯系。

法律是關于人的行為規范,它為人們指定了行動的方向以及違背后的不利后果,此即法律的規則性,也是構成法律的基本要素。規劃是否屬于法律,取決于其是否具有規則性。在法律規則中,權利和義務是最基本的內容,離開具體的權利和義務規范也就無所謂法律。從這一角度判斷,如果規劃屬于法律,就應當具有明確的權利和義務內容。但是,從內容看,十一五規劃只是明確了我國未來五年經濟和社會發展的目標、戰略以及政府的行動方向,并不是在社會主體之間配置權利和義務,不能成為社會成員的行為規范。正如規劃所言:“主要是引導市場主體行為,是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖,是全國各族人民共同的行動綱領,是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據?！保▍⒁姟吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》,人民出版社,2006年,6頁。）此外,規劃如果具有法律性質,還應當具有與權利和義務相一致的法律責任,以制裁那些違背規劃或不執行規劃的行為。但是,規劃中沒有也不可能存在法律責任或類似的責任,所以,無論是以何種形式通過,規劃都不具有規范性。

由中共中央建議編制,并由全國人大通過,這是因為規劃涉及到我國經濟和社會發展戰略問題,是憲法規定的須由全國人大批準的重大事項。雖然規劃制定和通過的程序與法律具有形似性,但最高權力機關并非在行使立法權,而是重大事項的決定權,不能就此認為它具有法律的性質。從十一五規劃的內容、目的、實施和階段性等特征分析,它應當屬于未來五年內我國經濟和社會發展的基本政策而非法律范疇,因此,我們應當從政策的角度來審視其與經濟法的關系。規劃的政策性決定了它與經濟法屬于兩種不同的社會現象,存在如下諸多區別。

其一,各自追求的價值目標不同。規劃屬于政策范疇,它追求的是經濟和社會的持續、穩定和協調發展,包括宏觀經濟平穩運行、產業結構優化升級、資源利用效率目標、城鄉區域協調發展、基本公共服務明顯加強、可持續發展能力增強、人民生活水平繼續提高和民主法制建設以及精神文明建設進展目標等。而經濟法屬于法律范疇,追求的是“實質正義、社會效益、經濟自由和經濟秩序”〔3〕,在立法中表現為維護社會經濟秩序、保護公平競爭、維護消費者和勞動者權益以及維護社會公共利益等具體價值目標。顯然,盡管規劃中不乏公平的因素,但其主要是在發展的目標指導下形成的。經濟法雖也重視發展,但其理論基礎仍然是長期而穩定的法律固有價值。經濟法穩定的價值目標和理念,決定了我們應當以此為坐標觀察和分析規劃的合法性和合理性問題,而不是以規劃決定經濟法的取舍。

其二,就其內容來看,規劃是一個以產業政策以及相關政策為主的綱領性文件;而經濟法則是一系列行為規范的總稱,這些規范以權利和義務為基本內容,并附之以相應的法律責任。所以,規劃不直接涉及人們的權利和義務,僅具有指導性;而經濟法則是由一系列法律規范構成,諸如競爭法、消費者保護法、勞動者保護法和宏觀調控法等,其中包括諸多權利和義務,是市場主體從事經濟活動和政府進行監管以及宏觀調控活動時必須遵守的規范。

一、十一五規劃的性質以及與經濟法的區別

十一五規劃是根據中共中央建議編制,由全國人民代表大會審議批準的一個重要文件,因此,它在我國社會政治和經濟生活中有著特殊的意義。為了正確厘定規劃與經濟法的關系,特別是在經濟法中是否應當終結計劃法,則需了解十一五規劃的性質。關于規劃的性質,有學者根據規劃的程序,將它與法律等同,認為規劃是一部有中國特色的宏觀調控法和經濟法的來源;〔1〕也有學者認為,規劃就是計劃,“是指人們為了實現某種目的而對未來的行動所作的設想和部署”〔2〕。但是,由于規劃是根據中共中央的建議編制,并由全國人大表決通過,所以,許多學者從規劃產生的特殊程序而將其視為法律或具有法律性質的文件,甚至認為它比普通法律應當具有更高的效力,意圖使法律服從規劃,并將法律當作實施規劃的手段。顯而易見,這種觀點僅僅是根據產生程序而不是內容來界定規劃的性質,屬于形式意義的規劃觀。筆者認為,界定規劃的性質應當依據其內容而不是產生形式,因為只有內容才反映了其基本屬性以及與法律等社會現象之間的區別和聯系。

法律是關于人的行為規范,它為人們指定了行動的方向以及違背后的不利后果,此即法律的規則性,也是構成法律的基本要素。規劃是否屬于法律,取決于其是否具有規則性。在法律規則中,權利和義務是最基本的內容,離開具體的權利和義務規范也就無所謂法律。從這一角度判斷,如果規劃屬于法律,就應當具有明確的權利和義務內容。但是,從內容看,十一五規劃只是明確了我國未來五年經濟和社會發展的目標、戰略以及政府的行動方向,并不是在社會主體之間配置權利和義務,不能成為社會成員的行為規范。正如規劃所言:“主要是引導市場主體行為,是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖,是全國各族人民共同的行動綱領,是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據?！保▍⒁姟吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》,人民出版社,2006年,6頁。）此外,規劃如果具有法律性質,還應當具有與權利和義務相一致的法律責任,以制裁那些違背規劃或不執行規劃的行為。但是,規劃中沒有也不可能存在法律責任或類似的責任,所以,無論是以何種形式通過,規劃都不具有規范性。

由中共中央建議編制,并由全國人大通過,這是因為規劃涉及到我國經濟和社會發展戰略問題,是憲法規定的須由全國人大批準的重大事項。雖然規劃制定和通過的程序與法律具有形似性,但最高權力機關并非在行使立法權,而是重大事項的決定權,不能就此認為它具有法律的性質。從十一五規劃的內容、目的、實施和階段性等特征分析,它應當屬于未來五年內我國經濟和社會發展的基本政策而非法律范疇,因此,我們應當從政策的角度來審視其與經濟法的關系。規劃的政策性決定了它與經濟法屬于兩種不同的社會現象,存在如下諸多區別。

其一,各自追求的價值目標不同。規劃屬于政策范疇,它追求的是經濟和社會的持續、穩定和協調發展,包括宏觀經濟平穩運行、產業結構優化升級、資源利用效率目標、城鄉區域協調發展、基本公共服務明顯加強、可持續發展能力增強、人民生活水平繼續提高和民主法制建設以及精神文明建設進展目標等。而經濟法屬于法律范疇,追求的是“實質正義、社會效益、經濟自由和經濟秩序”〔3〕,在立法中表現為維護社會經濟秩序、保護公平競爭、維護消費者和勞動者權益以及維護社會公共利益等具體價值目標。顯然,盡管規劃中不乏公平的因素,但其主要是在發展的目標指導下形成的。經濟法雖也重視發展,但其理論基礎仍然是長期而穩定的法律固有價值。經濟法穩定的價值目標和理念,決定了我們應當以此為坐標觀察和分析規劃的合法性和合理性問題,而不是以規劃決定經濟法的取舍。

其二,就其內容來看,規劃是一個以產業政策以及相關政策為主的綱領性文件;而經濟法則是一系列行為規范的總稱,這些規范以權利和義務為基本內容,并附之以相應的法律責任。所以,規劃不直接涉及人們的權利和義務,僅具有指導性;而經濟法則是由一系列法律規范構成,諸如競爭法、消費者保護法、勞動者保護法和宏觀調控法等,其中包括諸多權利和義務,是市場主體從事經濟活動和政府進行監管以及宏觀調控活動時必須遵守的規范。

近年來，在縣委、縣政府的正確領導下，在各有關部門的關心支持配合下，為做好《城鄉規劃法》的貫徹實施，我局做了大量認真細致的工作。根據縣人大常委會《縣人大常委會關于開展〈中華人民共和國城鄉規劃法〉執法檢查工作方案》文件要求，我局認真開展了自查工作，現將自查情況匯報如下：

一、組織保障情況

我局領導十分重視該項工作，及時成立了工作領導小組，由局長親自擔任組長，分管副局長擔任副組長，配備了兼職工作人員，切實加強《城鄉規劃法》的貫徹實施。

二、貫徹實施《城鄉規劃法》的情況

1、積極學習、宣傳《城鄉規劃法》。2008年1月1日《中華人民共和國城鄉規劃法》頒布實施以來，我局精心制訂了學習和宣傳計劃，多次組織干部職工召開專題會議，要求相關工作人員逐條熟悉具體內容，認真學習深刻領會《城鄉規劃法》內涵并在工作中嚴格落實。

2、積極做好房產執法監察工作。近年來，針對房地產行業存在的違規開發、變相經營房地產等違法違規行為，我局多次開展拉網式的排查。一是對每一個開發企業進行檢查，通過開發企業自查及下小區走訪調查等方式，查出問題要求立即整改處理；二是采取分片分路段進行暗訪、取證的方式，對我縣縣城私人建房進行全面調查。2008年以來我局共查處8起房地產行業違法違規案件，其中開發企業5起，私人3起。

為貫徹落實《城鄉規劃法》，切實抓好我鎮規劃建設管理工作，現結合實際，制定如下實施方案。

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想。

認真貫徹落實黨的十七大精神，以《城鄉規劃法》為指導，發揮城鄉規劃對城鎮化道路的引導和調控作用，促進城鄉統籌和人口、資源、環境相協調，為全面建設小康社會打好基礎。

（二）基本原則。

城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展、先規劃后建設。

為貫徹落實《城鄉鎮規劃法》，切實抓好我鄉規劃建設管理工作，現結合實際，制定如下實施方案。

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想。

認真貫徹落實黨的十七大精神，以《城鄉規劃法》為指導，發揮城鄉規劃對城鎮化道路的引導和調控作用，促進城鄉統籌和人口、資源、環境相協調，為全面建設小康社會打好基礎。

（二）基本原則。

城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展、先規劃后建設。

建設行政執法工作在市委、市政府的領導下。市法制辦的具體指導下，深入貫徹落實《國務院全面推進依法行政實施綱要》國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》省《關于推行行政執法責任制的實施方案》和《市人民政府關于推行行政執法責任制的實施意見》等一系列文件精神要求，按照市政府的統一安排部署，結合我局工作的實際情況，建設局黨組把建設行政執法工作列入重要的議事日程，認真開展法制宣傳教育，端正行政執法指導思想，落實行政執法目標責任，堅持建設行政執法公開、公正、公平，努力提高行政效率，嚴格依法行政。做到依法決策、依法規劃、建設與管理，提高依法辦事，依法行政水平，用法律規范建設行政執法人員的執法行為，依法保護公民、法人和其他組織的合法權益，推行建設行政執法責任制工作上進行了新的探索。現將行政執法工作匯報如下：

一、充實完善領導機構，強化對行政執法工作的領導

我局把行政執法工作作為事關社會穩定、經濟發展的一把手工程來抓。針對我局人員變動的實際情況，及時調整充實了行政執法領導小組，完善了普法組織機構，成立了《推行行政執法責任制領導小組》、《建設系統“五五”普法領導組》；制定出臺了《市建設系統法制宣傳教育和依法治建工作的第五個五年規劃》；編印了《建設法律法規匯編》，為建設工作者提供了一套比較全面的工作手冊和知識讀本。此項工作受到了建設廳領導的充分肯定和高度重視，省建設廳已將此書作為目前建設行業最好最全的專業法律工具書。開展了多形式多層次的法制宣傳教育活動，具體日常事務落實了專人負責。根據《市行政執法評議考核標準及細則》要求的各項內容，明確了建設行政執法工作年度計劃及目標任務。領導小組定時不定時地專題研究建設行政執法工作，督促檢查到位，形成了主要領導親自抓，分管領導具體抓，干部職工配合抓的齊抓共管的工作格局，確保建設依法行政工作有組織、有計劃、有步驟地穩步推進。

二、加強建設法律法規學習，強化行政執法隊伍建設

進一步加強對干部職工的法律、法規和政治理論學習，把學法、用法與依法行政，廉政勤政、精神文明建設有機結合起來，組織干部職工深入學習宣傳民主法制理論和建設社會主義法治國家的基本方略，學習宣傳憲法和國家基本法律，學習《城鄉規劃法》、《建筑法》、《招投標法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政訴訟法》等與建設工作、生活密切相關的法律法規知識。在“五五”普法學習中，我局購了《住宅與房地產業法規知識讀本》、《行政處罰與行政救濟法規知識讀本》、《城鄉規劃與建設法規知識讀本》、《工程建設與建筑業法規知識讀本》等“五五”普法教材81套，1600本，基本做到了科級以上干部人手一套，一般執法人員人手一本。3月14-16日舉辦建設行政執法人員培訓班，建筑系統各相關執法單位政執法人員460余人參加了培訓。培訓內容以《國務院全面推進依法行政實施綱要》、《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》、《中華人民共和國城鄉規劃法》為主的建設相關法律法規和條例。邀請了省建設廳劉玉坤處長、楊璇副處長，檢察、紀檢部門領導講授了城市規劃法、預防職務犯罪和黨風廉政建設有關知識，進一步提高了建設行政執法人員和領導干部的理論水平和法律素養，提高了依法決策、依法行政和依法管理的能力。

三、建全完善行政執法制度，落實行政執法責任制

經濟法體系是指由經濟法律規定所構成的一個有機系統。研究經濟法體系，對于深化經濟法自身的認識，概覽經濟法的外在全貌，明了經濟法的內在構成要素，理清經濟法與相關法律部門的關系，確立經濟法的獨立法律部門地位，完善整個法律體系，都具有重要意義。

一、傳統經濟法體系的缺陷

1.指導思想不正確。傳統經濟法體系建立在計劃經濟基礎之上，認為計劃法在經濟法中占據重要地位，是經濟法的“龍頭法”，其他經濟法都以計劃法為軸心而展開，并認為這是社會主義經濟法體系的本質特征，也是與資本主義經濟法體系的區別所在。這是傳統高度集權的計劃經濟體制在經濟法體系中的反映，自然，高度集權的計劃經濟體制的弊端也為經濟法體系所分享。隨著經濟體制向市場經濟體制轉變，傳統經濟法體系賴以建立的基礎已逐漸喪失，內在構成要素在不斷重組，正日益喪失其存在的合理性。尤其要指出的是，傳統經濟法體系盡管把計劃和計劃法奉為至上至尊，但對計劃本身缺乏科學的理解，視計劃為指令、集權、數字，把計劃當作是可以不受市場規律制約的包攬一切的東西，這種經濟法體系是注定難以建立的。而實質上，我國從來也沒有制定過真正意義上的計劃法，所謂的計劃法只不過是各種行政命令，因此，以計劃法為“龍頭”建立經濟法體系事實上只能是主觀空想罷了。

2.按“身分”立法。如按所有制進行企業立法，有全民所有制工業企業法、集體企業法、私營企業法；等等。不同所有制的企業，地位不同，權義有別，稅負不一，保護各異，區別對待，這樣必然導致經濟法體系的內在不和諧、不統一。從計劃經濟體制到市場經濟體制就是從“身分”到“契約”，從不平等到平等，在市場經濟體制下，經濟法立法不應根據“身分”而應根據“行為”統一進行，因此，按“身分”立法所構建的經濟法體系是與市場經濟要求背道而馳的。

3.缺乏科學的標準。到底哪些法律法規屬于經濟法體系的內在構成要素，缺乏科學的標準，構建經濟法體系具有極大的任意性。有的不屬于經濟法體系的被納入其中，如合同法等，有的屬于經濟法體系的卻被拒之于外，如產業政策法等。這必然導致經濟法體系與相鄰法律部門如民法、行政法體系的瓜葛難解，引發法律部門之爭，甚至擾亂現有的整個法律體系，進而也影響到經濟法作為一個獨立的法律部門存在的根據。這從根本上違背了建立經濟法體系的初衷。

4.具有嚴重的封閉性。傳統經濟法體系刻意強調姓“社”姓“資”（但并不清楚什么是“社”什么是“資”），過分注重“中國特色”（但有時是誤解它濫用它），著力區分涉內法與涉外法，國內法與國際法，借鑒國外先進經濟法經驗制度文化技術不夠，缺乏國際通約性，難以與國際接軌，甚至有時我們所建立的經濟法體系與國際上公認的經濟法體系相去甚遠?，F代社會是開放的國際性的大社會，立足于這種社會的經濟法體系必須是開放的、面向世界的，那么封閉的經濟法體系必然會與世隔絕、窒息生機。

引言

新中國的城鄉規劃法律制度建設，經歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規章到行政法規再上升到法律的逐步完善過程。過去五十多年的城鄉規劃實踐，既取得了多方面的成績，但也有許多經驗教訓值得認真總結。當前，我國的城市化已經發展到了一個新的水平，城市數量明顯增加，小城鎮的發展加速推進。據統計，2000年全國轉移就業的1.1億多農村勞動力中，在鄉和建制鎮就業的占58.8%，進入縣級市、地級市和省會城市就業的分別占13.5%、14.5%和13.2%1。新農村建設持續推進，城鄉建設發展上升到一個新的水平。但是，從我國的城鄉規劃法律制度來看，還存在著很多困難和矛盾，特別是對城鄉二元化問題的解決力度不夠，措施不到位，已經影響到我國的新一輪的城鄉建設發展進程。如何進一步完善我國的城鄉規劃法律制度，尤其是新的《城鄉規劃法》實施以后，如何通過規劃法律制度的完善，促進城鄉建設的和諧可持續發展，需要我們進一步研究解決。

一、我國現行的城鄉規劃法律制度基本情況

改革開放以來，我國城市規劃法律體系的變革基本上是以漸進的方式推進的。在總結建國以來城鄉規劃和建設正反兩方面經驗教訓、借鑒吸收國外經驗的基礎上，全國人大常委會于1989年頒布《中華人民共和國城市規劃法》，標志著我國城市規劃法律制度建設邁上了一個新臺階。1993年，國務院頒布施行了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。我國的城鄉規劃制定和實施管理依據這“一法一條例”，形成我國近20年的城鄉規劃基本運作制度。2008年1月起，我國實施新的《城鄉規劃法》。

（一）我國基本法律制度概況

我國近年的城鄉規劃基本法律制度主要包括《城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》和現行《城鄉規劃法》中規定的各種運作制度。主要是：

摘要：結合作者工作實際，對動態規劃在建筑材料管理中的應用進行簡要分析，首先探究建筑施工材料管理內容，其次分析動態規劃方法，最后對該方法的應用機理和實踐進行討論，僅供參考。

關鍵詞：建筑材料；管理；動態規劃；分析

要想全面提升城市建筑工程的質量、提升城市居民的生活質量，就必須要加強城市施工管理，所以在施工的過程中就應該加強施工管理，而建筑材料的管理又是其非常重要的一個組成部分。在施工的過程中，加強各個關鍵環節的質量控制，不能存在任何有損工程質量的因素存在，這樣才能切實提高建筑工程質量，為城市的發展貢獻一份力量。

1建筑施工材料管理

為了全面的提升建筑工程質量，在施工開始前應該設計出多個建筑材料應用方案，然后選擇最優的方案進行施工，設計方案應該充分的考慮到成本問題，還要保證建筑與周邊的環境和諧統一，形成了配套設施。城市中建設施工，必須要確保整個招標過程都是公開透明的，不存在任何形式的暗箱操作。同時還還應該打破大企業材料的壟斷現象，采用嚴格的保障制度來確保工程的順利進行，杜絕存在質量不合格的情況。這樣才能最終保證工程的質量符合要求，在招標結束之后、施工開始之前，施工企業需要根據工程的具體情況建立一套完善的保障體系，明確每個職位的具體責任，切實保證建筑工程項目可以順利實施。

2動態規劃法

［摘要］我國現行規劃體系在中華人民共和國成立后特別是改革開放40年來的發展取得了巨大成就，但是“多規并立”的弊端也逐漸暴露出來。為了化解矛盾、規避風險，從中央到地方紛紛探索將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等進行整合，力爭形成“一個縣(市)、一本規劃、一張藍圖”。為了確保“多規合一”的順利實現，必須完善“多規合一”的法律機制。

［關鍵詞］“多規并立”;“多規合一”;法律規制

1引言

1949年新中國成立以后，仿照蘇聯模式建立起了高度集中的計劃經濟體制，政府管理領域采取“大政府、小社會”的模式，各部門從履行自身管理職能的角度入手組織編制了不同類型的規劃，我國規劃領域呈現出“多規并立”的局面。不可否認，經過中華人民共和國成立后特別是改革開放40年來的探索實踐，我國各項規劃工作取得了巨大成就，在國家治理體系和治理能力現代化進程中譜寫了光輝的篇章。但是，必須清醒地認識到，在“多規并立”的格局下，現行規劃體系的弊端日益顯現，已經出現了從“量變”引起“質變”的危險趨勢。如何防范“多規”之利向“多規”之弊逆轉已成為擺在我國規劃決策者面前的一道亟待解決的難題。

2我國現行規劃體系存在的主要問題

目前我國由政府出臺的規劃類型有80余種，其中法定規劃有20余種，［1］較為重要的有國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃等。為了研究方便，文章將以上述四種規劃作為研究對象。通過研究發現，我國現行規劃體系主要存在以下問題。2.1規劃法制化建設滯后，規劃實施缺乏法制保障。首先，我國規劃法規體系尚不完善。不同類型的規劃編制所依據的法規體系存在較大差異。國民經濟和社會發展規劃依據《憲法》編制，但是在該領域缺少基本法為其提供法律依據，配套法和相關法也處于缺位狀態，法規體系尚未健全。［2］城鄉規劃依據《城鄉規劃法》編制，此外在該領域我國還頒布了一系列法規規章與之相配套。相對而言，城鄉規劃法規體系較為完善。土地利用總體規劃依據《土地管理法》編制，在該領域同樣有相關的法規規章與之相配套。整體而言，土地利用總體規劃法規體系也較為完善。環境保護規劃依據《環境保護法》編制，除此之外，直接涉及環境保護規劃的法規規章數量很少，環境保護規劃缺乏完善的法規體系。綜上所述，我國目前尚未形成統一、完善的規劃法規體系。就具體規劃而言，除了城鄉規劃和土地利用總體規劃以外，國民經濟和社會發展規劃、環境保護規劃的法制建設進程仍較為落后。其次，我國規劃法律關系模糊不清。根據有關法律的規定，城鄉規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃應當依據國民經濟和社會發展規劃編制。由此可知，國民經濟和社會發展規劃在我國現行規劃體系中居于核心地位，具有最高的權威性和政策性。然而就城鄉規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃而言，三類規劃的法律地位相同，這也就造成了當不同規劃之間出現沖突時無法從法律層面解決誰服從誰的問題。上述法律對于不同規劃之間的關系多采用“相銜接”這樣的詞匯描述，然而具體該如何銜接卻未做說明，導致在很多情況下有關部門往往空有銜接的意愿但無銜接的具體措施，使得規劃矛盾難以協調。2.2現行規劃體系結構復雜，縱向、橫向問題突出。我國現行規劃體系可以描述為一個由縱向規劃層級和橫向規劃類型交織而成的“條塊分割”的規劃網絡，導致實踐中大量問題的產生，可以用“上下不銜接，左右有沖突”來概括。［3］從縱向上看，一方面，我國規劃層級間關系不盡合理。理論上講，不同層級規劃之間應當體現出明顯的差異性，上級規劃側重于戰略性、政策性而下級規劃側重于可操作性、適應性。但是目前卻存在著上級規劃戰略性、政策性不足而下級規劃簡單模仿上級規劃導致操作性、適應性不強的問題。［4］另一方面，不同層級政府之間的利益沖突會影響到規劃的實施。當自身利益達到一定程度足以沖破政府行為規范約束的時候，下級政府就會不顧上級政府規劃而追求自身利益進而出現“政策執行失真”的現象。［5］所謂“政策執行失真”是指公共政策在執行過程中出現與政策內容不符、偏離政策目標、違背政策精神的現象。［6］從橫向上看，長期以來各部門圍繞各自職責和管理權限從事規劃的編制和實施。雖然部門分工是專業化的客觀要求，但是各部門從自身利益出發爭相編制“自己部門的規劃”容易因為缺乏溝通協調而誘發“孤島現象”。所謂“孤島現象”是指政府機構間在職能、資源、信息、利益等方面因為不能滿足多元組織主體充分整合、及時交流、高效利用的一種狀態。［6］2.3規劃決策缺少公眾參與，規劃科學性、民主性不足首先，我國公眾參與限制性因素較多。從主觀方面看，由于我國由傳統的計劃經濟模式向新興的市場經濟體制過渡的時間較短，公眾的民主意識普遍不高，導致參與規劃主要是出于個人興趣而非社會責任感。除非某一規劃涉及公民的切身利益，否則很難想象一個人會為了與自己毫無利害關系的規劃而“發聲”。從客觀方面看，各項規劃的專業色彩濃厚而公眾由于缺乏專業知識難以參與到規劃的編制過程中。若要提高公眾的參與程度，當務之急是向公眾普及相關專業知識使其具備參與規劃編制的能力。這項工作需要政府部門提供充足的資金支持，對于經濟欠發達地區而言無疑是一筆不小的開支。其次，我國公眾參與缺乏法律保障。目前我國尚無明確的法律規定保障公民參與規劃的權利。法律規定上的缺失使得公眾參與成為各項規劃編制過程中的“備選項”而非“必選項”，不僅造成公眾的合法權益得不到法律保障，一定程度上也影響了規劃的科學性與民主性。反觀國外，以英國為例，1990年頒布的《城鄉規劃法案》規定每一種類型的開發規劃從編制、公布、審批到訴訟的程序都有法定的公眾參與內容，公眾參與因此被視作英國規劃法規體系的“骨架”。［7］2.4權責不對等造成規劃權力濫用與規劃責任缺失。首先，現有法律法規內容不完善。我國相關法律法規對政府部門權力的規定常常采用高度概括的方式，造成了政府部門權力內容模糊不清、權力邊界相互交叉，進而為政府部門隨意擴張權力提供了可乘之機。由于實踐中政府部門掌握了權力就等同于獲得了利益，因而各部門爭權現象屢見不鮮，不僅造成了部門之間關系的緊張，更影響了日常工作的開展。相較于高度概括的政府部門權力的規定，相關法律法規對政府部門責任的規定不僅更為模糊，很多情況下甚至是缺失的，這就造成了現實中“有權無責”的現象經常發生，導致規劃權力成為各部門競相爭奪的焦點。其次，規劃權力缺乏有效監督。規劃權力的行使需要來自上級、同級部門以及公眾的監督。而就目前情況來看，我國規劃領域存在著上級監督虛化、同級監督弱化、公眾監督缺失等問題。第一，我國上下級行政機關之間是領導和被領導的關系，上級行政機關對下級行政機關的領導主要集中在宏觀方面，對于規劃編制這樣的具體事務則關注較少，這也就造成了上級監督虛化，往往流于形式而無法發揮應有的作用。第二，長期以來各部門將編制規劃的權力看成自己的“一畝三分地”，往往不允許其他部門“指手畫腳”。而由于各個部門之間并不存在隸屬關系，“互不買賬”造成同級監督弱化，無法避免各自為政的現象發生。第三，由于現行法律未就規劃編制過程中的公眾參與做出明確規定，導致各個部門編制規劃時缺乏透明度以及公眾缺少參與規劃的途徑和機會。再加上公眾專業知識匱乏，無法對規劃編制發揮監督作用造成了規劃領域公眾監督的缺失。