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│人民檢察院│

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│民事行政檢察卷宗(卷)│

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│年度宇第號│

[摘要]我國正處于政治經濟改革的關鍵時期，社會形勢不斷發生變化。這一時期的法制建設，既要學習西方一些先進的經驗，保證改革能夠快速進行，又要契合中國的實際情況，尊重中國的歷史傳統意識，還要使社會和國家利益的損失降低到最小限度，促使社會能夠順利轉型。在此過程中民事行政檢察工作大有可為。本文就是想通過對我國民事行政檢察制度的歷史、現狀以及世界各國民事行政檢察制度的經驗并結合我國特有的社會實際，分析我國現階段民事行政檢察制度的存在的合理性，并對我國民事行政檢察制度下一步的完善做出自己的展望，以期對我國的民事行政檢察制度的發展有所裨益

[關鍵詞]民事行政檢察合理性分析現狀完善

我國的民事行政檢察制度同世界上其他國家相比有其比較有特色的地方，另外，自新中國建立以來，我國的民事行政檢察制度也經歷了曲折的發展過程。這使得現行的民事行政檢察制度在理論上存在很大爭議，在現實中存在諸多困難。我們應該看到不管從歷史上還是現實社會的需要上看，我國的民事行政檢察制度都有其存在的必要性，而且就現行的制度設計來說，民事行政檢察還遠沒有發揮其應有作用，應該進一步發展民事行政檢察的內容，使其在對我國的現代社會的建設做出自己更大的貢獻。

一、我國現階段民事行政檢察制度存在的合理性

近年來，隨著我國民事行政抗訴案件的大幅增加，加之世界上的法治先進國家并沒有民事行政抗訴制度。一些學者對我國現行的民事行政檢察制度提出了質疑。“因為強化檢察院對法院民事審判活動的監督權，其結果必然是弱化法院審判權行使的獨立性，從而損害法院審判權的權威性，危及司法公正及社會正義。”

那么我國的民事行政檢察制度到底還有沒有存在的價值呢？答案是肯定的，不管是從我國建國以后民事行政檢察制度發展的歷史，還是從民事行政檢察制度的現實合理性上，都可以看出該制度不應該弱化，更不應該取消，而應該進一步的豐富發展，才能發揮其應有的作用。

本文作者：韓成軍工作單位：中國政法大學

近年來，從司法界所披露的形形色色的錯案來看，導致錯案的原因很多，大致可以從以下幾個方面加以分析:審判人員的職業素養。除卻司法人員故意違法和犯罪導致的錯案，也有個別法官業務水平低于“一般法官水準”而產生的錯案。中國的法官不像英美法系的法官已經有多年的律師從業經驗。一名法官經過司法考試、崗前業務培訓以及一定時期的審判實務鍛煉，最多只能算是一名符合形式要件的法官，其尚缺乏多年司法實踐錘煉和積淀形成的“一般法官”的司法水準。這種只符合形式要件的法官從嚴格意義上說，并不具備處理復雜疑難案件的資格和能力，正如美國大法官卡多佐所說，“在無數的訴訟中，法律都是非常清楚的，法官也沒有什么裁量。”〔10〕然而，由于我國處于社會主義市場經濟體制的初級階段，隨著社會經濟的快速發展和變遷，立法的滯后性也越來越突顯。〔11〕司法立法顯然不同于先前適用形式邏輯的簡單案件，它要求法官具有相當的水準，而如果沒有長期的司法實踐，法官根本不可能具備“司法立法”和處理復雜疑難案件的能力。〔12〕目前法官遴選中偏愛形式要件、忽視實質要件的做法使得上述問題更加凸顯。法院內部的行政管理體制。眾所周知，我國法院系統內部一直推行庭長負責制、院長負責制以及由審判委員會研究重大、復雜和疑難案件的制度和慣例。盡管上述行政化機制確實在提高辦案質量，正確適用法律方面產生了一定的實效，但我們要辯證地看待這個問題。這些行政性設置在司法實踐中也的確“制造”了一個又一個駭人聽聞的錯案。行政性機制不僅容易引入司法外來干預，更容易成為個別人，特別是有關領導和責任人推卸錯案責任的“擋箭牌”。總之，隨著司法官整體水準的提升，我國法院內在的行政性機制應當逐步剔除，但這些行政性司法管理機制可能要在相當長的歷史時期內存在，由此作為一種監督與約束機制，民事行政訴訟監督也具有長期存在的合理性。司法外的非法干預。從我國當前的司法實踐來看，那些所謂重大的、疑難的、有影響的以及爭議標的比較大的案件更容易受到司法機關外的“過問”和“關注”，這些干預下所形成的判決結果必然是具有“具體人格化”的判決，與馬克思•韋伯所說的形式理性法的“非人格化”形成兩級反差。因此如何消除法院外部強大的公權力的非法介入一直是擺在我國實務界和理論界面前的重大課題。正如有學者所說，“在一定意義上，司法權并不屬于國家權力的范疇，而屬于社會權力的范疇;退一步說，即使說它屬于國家權力的范疇，但與其他兩種國家權力比較，也是非常弱小的國家權力。司法權及行使司法權的司法機關的存在根據在于它的社會公信力，司法機關的權威性更在于它要比其他國家機關具有更強大、更令人信服的社會公信力。”〔13〕由于法治主義和司法最終權威是來自西方社會的舶來品，在“移植”這一先進制度和機制時，必然會存在相當長的培育和生長階段。在此期間，必然存在“依據事實、運用法律、摻雜人情”的歷史“陣痛”。為此，順應時代潮流，構建具有中國特色的法制化的訴訟監督制度也許是培育司法最終權威的無奈之舉。我國審判機關當前的社會公信力較差，社會對其公正審判都存在一定質疑，即使賦予審判機關絕對的審判獨立也未必就能保證民事行政錯案的絕對減少，這是賦予檢察機關行使民事行政訴訟監督權的強大社會基礎，這說明在今后相當長的法治演變過程中，檢察機關民事行政訴訟監督的存在確有必要。

民事行政檢察監督權與審判權目的具有一致性。民事行政訴訟監督權的目的與國家審判權行使的目的具有一致性，即二者的目的都是為了保障當事人的合法權益。國家設立審判機關的目的就是為了保障當事人的公平審判權;民事行政訴訟監督權是對公平審判權可能遭到嚴重侵害的當事人的事后救濟機制。它的事后監督性質決定其不會直接侵害人民法院的獨立審判權。再者，檢察機關在行使民事行政訴訟監督權時，并不代表任何一方當事人利益，它只是為了維護國家利益、社會公共利益和當事人的公平審判權益，不存在所謂的“當事人+檢察院”的訴訟主體，也不存在破壞民事訴訟中當事人訴訟地位平等的問題。也許從客觀現實來看，檢察機關的主張可能只與一方當事人的利益相符而與另一方當事人的利益相悖，但這往往是案件的具體事實和法律適用的結果，很難說就是檢察機關的偏袒行為。更何況，檢察機關行使民事行政訴訟監督權時并非不受限制，檢察機關僅行使程序性權力，只有人民法院才有權對當事人的實體權利義務作出實質和最終的裁判。民事行政檢察權效力的程序性。檢察權是一種程序性的權力，而不是實體性的權力，檢察權的行使只會對當事人產生程序性權利義務的影響。〔14〕具體來說，檢察權的程序效力又可分為程序啟動效力和程序終止效力，其中程序啟動效力是指檢察權的行使能夠啟動某個法律程序的開始和運行，比如檢察機關提起刑事公訴可以啟動對一個被告人的刑事審判;程序終止效力則是指檢察權的行使能夠使某個法律程序終止，比如檢察機關的民事行政抗訴可以導致一個生效民事行政判決、裁定的暫停執行。在這里，檢察機關的程序性效力體現在兩點:一是終止原裁判的執行;二是強制審判機關啟動再審程序。檢察機關的這種程序性法律效力僅能構成對審判權某種程度的制約和牽制，而不能從根本上抗衡審判權。民事行政訴訟監督權與既判力理論并不矛盾。因為判決具有既判力是有重要前提基礎的，即當事人的公平審判權在法院的審判活動中已然得到了充分保障。如果法院在作出判決的過程中沒有充分保障當事人的公平審判權，當事人就可以對其提出再審的請求。〔15〕依據上述理論，在民事行政審判活動中，如果當事人的公平審判權受到嚴重侵害，該裁判的既判力也就失去了正當性基礎。對于這種失去既判力基礎的裁判，檢察機關作為對審判活動進行監督的機關，當然可以強制地督促審判機關啟動再審程序，以救濟當事人在原來的審判活動中受到侵害的公平審判權，因此民事行政檢察抗訴權的實質其實就是強制再審決定權。〔16〕當然，為了稱謂的方便，也可以繼續稱之為抗訴權。民事行政檢察監督的組織和人員保障。我國上下級審判機關是監督關系，上下級檢察機關是領導關系;同級審判機關和檢察機關共同產生于同級人大并對其負責。這種審判機關與檢察機關同級平等的權力構造與上下級檢察機關的領導關系能夠在一定程度上削減地方政府對地方審判權的干預。而我國司法不公的重要原因之一就是來自審判機關之外的各種“外力”干預，由我國檢察機關上下級之間的領導關系決定，檢察機關可以通過行使民事行政訴訟監督職權對地方政府的非法干預實施一定的“反干預”。在司法知識培養和訓練方面，檢察官與律師、法官一樣，都要實現通過司法考試，并接受一定時期的法律適用技能培養和司法訓練。由于法律職業共同體的長期歷練，使得檢察官與法官、律師一樣，都能夠成為理性和公正的化身和縮影。并且，社會公眾一般也都把檢察機關與審判機關共同作為司法機關來對待，檢察機關與檢察官的司法屬性為我國確立民事行政訴訟監督制度提供了重要的理論支撐。

一、以檢察改革的總體思路指導民事行政檢察監督方式問題的研究

總書記在黨的十五大報告中指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，建立冤案、錯案責任追究制度。”2這給中國司法機關進行司法改革提出了重要的任務。研究民事行政檢察監督方式，必須將其放在司法改革的大環境之中，以司法改革的總體思路作指導，才能夠真正理解和把握民事行政檢察監督方式研究的目標和方向。

（一）民事行政檢察改革在國家司法改革中的地位

要弄清民事行政檢察監督方式研究在國家司法改革中的地位，首先是要弄清檢察改革在國家司法改革之中的地位，弄清民事行政檢察改革在檢察改革中的地位。

第一，檢察改革在國家司法改革中具有舉足輕重的地位。

國家的司法改革，應當包括審判改革、檢察改革、偵查改革、監獄制度改革，以及律師制度改革。其中最重要的內容，就是審判改革和檢察改革。從總體上說，國家的司法機關，就是審判機關和檢察機關。國家的司法改革，最主要的就是對審判機關和檢察機關的改革，只有審判機關和檢察機關實現司法改革的要求，國家的司法制度才能發生真正的變革，其他的司法制度才能夠跟隨其后實現改革，實現依法治國的治國方略。因此，檢察改革是國家司法改革中的最重要的內容之一，它關系到國家司法制度的根本變革。沒有檢察改革，就談不上司法制度的全面改革；沒有檢察改革的成功，就沒有國家司法制度改革的成功。

隨著我國經濟高速增長，社會主義市場經濟的建立，進入了一個整合時期，市場經濟主體之間的利益關系、矛盾，需要得到法津規范的調整。這個時期的民事，經濟審判工作中司法不公的問題比較突出，法院及法官的一些違法審判行為游離于檢察監督之外，群眾呼聲較大；當審判公正出現問題時，人們對監督者的作用寄予了更高的期望。所以強化民事行政檢察工作是順應社會的需要。

一、民行檢察工作的現狀

民行檢察開展工作的主要法律依據是：《民事訴訟法》第十四條“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”第一百八十五條至一百八十八條對檢察機關的監督方式做了具體的規定。《行政訴訟法》第十條“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”第六十四條對檢察機關的監督方式做了規定。目前民行檢察主要業務：抗訴、再審檢察建議、支持或監督起訴；其中只有抗訴有明確的法律依據。抗訴必然引起再審程序的發生，有一定的強制效力；但其對審判工作僅僅是程序上的影響，在實體的判決結果上發揮不了監督作用，任憑你抗訴理由千千條，再審時完全可以置于一邊。實踐中，各級法院更是對檢察監督采取或明或暗的抵制，對檢察機關抗訴的案件責難多于理性的分析和思考，甚至于心存抵觸知錯不改或者對檢察機關抗訴的案件久拖不決，當事人被拖得精疲力竭，欲罷不能。這直接影響了檢察監督的效果。人們形容抗訴與再審沖突的現象：“你抗你的，我判我的”，早已向社會揭示了再審抗訴程序設計不科學所致的不良后果，不論抗訴再審若干，最終決定權也屬于法院。特別是要糾正最高法院的錯誤裁判必須依靠最高法院自身。這樣，法院實質上執掌的是可以不受任何監督制約的完整權力，在一定程度上使辦案以“法律為準繩”異化為“以法院為準繩”。至于檢察建議，法院更是愛理就理，不理便如同廢紙。支持起訴工作由于沒有法律依據，不僅要取得企業的配合，還要懇求法院的支持協助，其中不僅體會不到絲毫監督者的凜然，反而覺得為完成工作任務得到別人的幫助而欠了別人的情；這應該是監督者的悲哀。

二、完善民行檢察監督制度、消除立法缺陷

檢察機關,民事行政檢察監督權是由中國的政治體制所決定的，也是國家權利配置的結果,同時更具有其現實存在的合理性。但在立法上的先天不足，規定的過于原則籠統，沒有程序上的系統性；造成在實踐中難以發揮其應有的效能。要強化民行檢察監督，使民行檢察制度真正體現其價值，就必須從立法上完善法律監督程序，使民行檢察監督有法可依，使操作程序系統、規范并趨于科學合理；為達到監督效果可否在立法上著重明確以下幾點：

1、啟動重大民事、行政案件公訴制度。對于某些損害國家利益或公民重大權益的民事行政行為，如果還沒有啟動訴訟程序，檢察機關就無法對其合法性進行監督，這無疑是檢察監督的“盲區”；公訴權是檢察權的一項重要職能，而我國卻無人代表公共利益提起訴訟，對此，我國立法應當考慮賦予檢察機關提起民事行政公訴的權力。我國《憲法》中規定：檢察機關是法律監督機關。《刑事訴訟法》第七十七條第二款規定：如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以附帶提起民事訴訟。據此推論，檢察機關應當具有民行公訴權。檢察機關的民事行政公訴權理論在國外由來已久，并被許多國家所采用；在我國的《澳門民事訴訟法典》中，就規定檢察官有權提起民事訴訟。基于涉及侵犯國家和社會公共利益的民事行政違法行為時有發生；因此，啟動民事行政案件公訴制度就顯得尤為重要。立法中應明確規定，檢察機關在國家利益和公共利益，因民事行政行為受到損害或可能受到損害，且無其他途徑可救濟的條件下，應代表國家提起訴訟。包括：侵害國家利益和社會公益的案件，諸如：資源保護、環境污染、重大責任事故等；損壞社會公共設施的案件；沒有起訴主體或受侵害對象為群體的重大民事案件；涉及違反公序良俗的民事、行政案件；均可由檢察機關代表國家提起公訴。

摘要：民事行政檢察監督制度是一個國家的檢察機關依法對民事和行政訴訟活動實行監督的制度。早期的民事行政檢察監督制度是資本主義經濟發展后的政治產物；我國的民事行政檢察監督制度建立的較晚，需要進一步完善。

關鍵詞：民事行政；檢察監督；代表模式。

我國民事行政檢察監督制度的發展簡史

我國檢察機關監督民事行政訴訟作為一項法律制度，是近代才開始的。光緒33年（1907年）10月29日，批準了修正的高等以下各級審判廳試辦章程第四章規定了各級檢察廳通則。

國民政府16年（1927年）公布的各省高等法院檢察官辦事權限暫行條例，地方法院檢察官辦事權限暫行條例都規定了法院編制法第90條的內容。1934年4月8日公布的中華蘇維埃共和國司法呈現規定："蘇維埃法庭為兩審終審制，任何案件經過兩審后不能再上訴，但是，檢察院認為該案件經過兩審后，尚有不同意見時，還可以向司法機關抗議，再行審判一次。"

新中國的民事行政訴訟檢察監督制度，建立于20世紀40年代末50年代初。1949年12月經主席批準頒布了《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》。其第三條規定了檢察署的職權：……2、對各級司法機關違法判決提出抗議……5、對與全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟均得代表國家公益參與之。其職權由第三處執掌。1950年《中華人民共和國訴訟程序試行通則（草案）》對人民檢察院的民事行政訴訟職責作樂詳細的規定。包括檢察機關在民事訴訟中的地位、職權以及參與訴訟、調卷、抗訴等等的具體程序。

檢民行不提抗[]號

__________________：

__________________不服______________人民法院_______________號民事(行政)判決(裁定)一案，經我院審查認為，本案不符合《人民檢查院民事行政抗訴案件辦案規則》規定的提請抗訴條件，決定不提請抗訴。

年月日

（院印）

說明

關鍵詞:民事行政抗訴/運行績效/績效評估

內容提要:民事行政抗訴制度的績效體現在兩個方面，一是通過對人民法院生效民事、行政判決和裁定進行審查，對確有錯誤的判決、裁定進行抗訴，以保證人民法院最終作出的判決、裁定的正確性。二是通過民事行政抗訴制度的運作，促使人民法院民事、行政審判質量不斷提高。采用回歸分析的方法對全國檢察機關民事行政抗訴案件數量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進行數量關系驗證，分析結果證明，民事行政抗訴制度從設立起就發揮出制度的即時效應。從制度的長期績效來看，民事行政抗訴制度的運行促進了人民法院民事行政審判質量的提高。

對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定提出抗訴，是檢察機關法律監督職能的重要內容。

1990年開始實施的行政訴訟法和1991年開始實施的民事訴訟法分別確立了人民檢察院有權對行政訴訟和民事審判活動實行法律監督的基本原則，并賦予人民檢察院對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定行使抗訴權。這兩部法律的實施標志著我國民事行政抗訴制度正式確立。近二十年過去了，我國民事行政抗訴制度在司法實踐中的運行效果如何？是否達到了制度設計的目的？對這些問題進行實證研究，不僅可以客觀評價我國民事行政抗訴制度的價值，為相關理論研究提供數據支持，更為重要的是，通過對民事行政抗訴制度的績效評估，可以發現制度運行中存在的問題，為進一步修改和完善民事行政抗訴制度提供合理的政策建議。

績效評估，指對組織員工、團隊及整個組織的績效結果作出盡可能客觀公正的測量、考核和評價。[1]部分學者在研究民事行政抗訴制度時也涉及制度運行效果的評價問題，但這些研究只是從民事行政抗訴案件的數量增長和質量（改判率）方面來描述民事行政檢察工作取得的成績。[2]由于研究的重點并不是績效評估問題，這些研究都沒有采用統計學方法對數據進行深入分析。

筆者提出民事行政抗訴制度運行績效的“倒U型曲線”假說并采用全國1993年至2009年共17年的人民檢察院民事行政抗訴案件數據和人民法院相關審判數據進行了驗證，建立二元線性回歸模型對民事行政抗訴制度運行績效進行評估。

一、以檢察改革的總體思路指導民事行政檢察監督方式問題的研究

總書記在黨的十五大報告中指出："推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，建立冤案、錯案責任追究制度。"2這給中國司法機關進行司法改革提出了重要的任務。研究民事行政檢察監督方式，必須將其放在司法改革的大環境之中，以司法改革的總體思路作指導，才能夠真正理解和把握民事行政檢察監督方式研究的目標和方向。

（一）民事行政檢察改革在國家司法改革中的地位

要弄清民事行政檢察監督方式研究在國家司法改革中的地位，首先是要弄清檢察改革在國家司法改革之中的地位，弄清民事行政檢察改革在檢察改革中的地位。

第一，檢察改革在國家司法改革中具有舉足輕重的地位。

國家的司法改革，應當包括審判改革、檢察改革、偵查改革、監獄制度改革，以及律師制度改革。其中最重要的內容，就是審判改革和檢察改革。從總體上說，國家的司法機關，就是審判機關和檢察機關。國家的司法改革，最主要的就是對審判機關和檢察機關的改革，只有審判機關和檢察機關實現司法改革的要求，國家的司法制度才能發生真正的變革，其他的司法制度才能夠跟隨其后實現改革，實現依法治國的治國方略。因此，檢察改革是國家司法改革中的最重要的內容之一，它關系到國家司法制度的根本變革。沒有檢察改革，就談不上司法制度的全面改革；沒有檢察改革的成功，就沒有國家司法制度改革的成功。

一、國外的幾種民事行政檢察監督制度的代表模式

檢察機關參加民事訴訟作為一項重要的法律制度，最早可以追溯到資產階級大革命時期的法國，1806年法國民事訴訟法典對這種制度作了明文規定。以后個資本主義國家相繼效仿，普遍建立了檢察機關參加民事訴訟的制度。但是由于各國檢察模式不同，法律對檢察機關民事行政檢察的權能設定存在較多地方的不同，所以在西方國家中，檢察機關在民事行政訴訟中以國家人、公益起訴人為主要角色，而以原蘇聯為代表的社會主義國家則除代表國家社會公共利益提起訴訟職能外，還規定了檢察機關對民事、行政訴訟的廣泛的監督權。因此概括起來，國外主要有四種立法例模式，即法國立法例模式、英美立法例模式、德日立法例模式和蘇俄立法例模式。其中法國模式和蘇俄模式是兩種制度下最具代表性的。

1、法國立法例模式

在法國，檢察院是國家和社會利益的代表，有權依照《民事訴訟法》第十三編"檢察院"一章的規定，作為主要當事人（即原告）的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟。檢查官的身份是從當事人。法國檢察機關的民事訴訟職權不僅在《民事訴訟法典》中有規定，更重要的內容在《法國民法典》這部實體法中所規定的。在這部法律中，至少有59個條文對共和國檢查官、檢察院和檢察部門在民事訴訟中的職權作了規定。③法國訴訟理論認為，凡是涉及到國家利益、社會公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活動，檢察官參與其中，就能起到對以上利益者的維護作用。在行政訴訟活動方面，1799年，在中央成立國家參事院，作為國家之首的咨詢機關，同時受理行政案件。1872年賦予國家參事院委任審判權，從此開始取得獨立于政府的地位，在法律上成為法國的最高行政法院。1889年，法國廢除了部長法官制，即除法律另有規定外，一切行政訴訟可以直接向行政法院起訴。行政訴訟由此更加健全的建立和發展起來。值得一提的是，我國澳門通過的《澳門民事訴訟法典》中也規定了與法國立法例模式相近的內容。

2、蘇俄立法例模式

蘇俄模式是包括我國在內的多個社會主義國家的檢察監督制度的理論依據。1928年俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國民事訴訟法第2條規定：檢察長認為對保護國家或者勞動人民的利益有必要的時候，可以提起訴訟或者隨時參加訴訟。1964年的《民事訴訟法典》和《蘇聯和各加盟共和國民事訴訟法綱要》都規定，檢查長有權參與民事訴訟活動，并對其實行監督。檢察張從維護國家利益、社會利益或保護公民的權利和法律保障的利益出發，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟，可以按照上訴程序提出抗訴，也可以按照審判監督程序提出抗訴。蘇聯解體后一些法律被廢除，但愛其后的一些時間里對民事訴訟監督的必要性被立法者重新認識，所以在新頒布的《俄羅斯仲裁法院組織法》中規定檢察機關對法院的判決有權進行監督，提出抗訴。