“國(guó)家財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級(jí)財(cái)政搖搖晃晃，縣級(jí)財(cái)政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政精精光光。”這是在社會(huì)上流傳甚廣的一句話，它形象地描繪出了當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的窘境。這幾年中央和地方各級(jí)財(cái)政收入雖然逐年迅速增長(zhǎng)，但基層財(cái)政仍然吃緊。盡管中央不斷加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，但是基層財(cái)政依然困難重重，在西部地區(qū)尤其突出。縣鄉(xiāng)財(cái)政如何走出困境，做大財(cái)政“蛋糕”，本文以覃塘區(qū)為例，對(duì)當(dāng)前我市縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的緩解之策作一些探討。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況

覃塘區(qū)成立于20**年，是一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。全區(qū)共轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?5萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口52萬(wàn)，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)。20**年，全區(qū)財(cái)政收入11331萬(wàn)元，財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)9200多人，屬典型的“吃飯”財(cái)政。20**年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，覃塘區(qū)財(cái)政困難狀況日漸加劇。突出表現(xiàn)在：

1、基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放困難，一些津貼、補(bǔ)貼無(wú)法發(fā)放。基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)艱難主要體現(xiàn)在公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。由于財(cái)力所限，“吃飯”都成了問(wèn)題，許多基層全額預(yù)算管理單位的辦公經(jīng)費(fèi)在基層預(yù)算中被不斷削減，辦公經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不斷降低；差額預(yù)算管理單位被逐步推向市場(chǎng)，只是保留了小部分財(cái)政撥款。20**年，覃塘區(qū)區(qū)直單位按平均每人每月200元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按平均每人每月150元的標(biāo)準(zhǔn)安排公用經(jīng)費(fèi)。在不允許拖欠工資的硬性規(guī)定下，干部職工工資基本上能夠按時(shí)足額發(fā)放。但是一些津貼、補(bǔ)貼無(wú)法發(fā)放，涉及干部職工福利的一些政策無(wú)法實(shí)施。如作為職工住房基本保障的住房公積金制度，覃塘區(qū)因?yàn)樨?cái)力困難，目前還無(wú)法實(shí)施。

2、基層財(cái)政赤字嚴(yán)重，財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難。目前，我市相當(dāng)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)赤字，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，整體賬面上雖然表現(xiàn)為結(jié)余，但實(shí)際上卻是赤字，主要是基于各方面的考慮，把一些實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的支出作掛帳處理，不列入當(dāng)年支出，以求預(yù)算收支平衡。財(cái)政資金周轉(zhuǎn)基本上依賴上級(jí)財(cái)政調(diào)度資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)欠撥專款較嚴(yán)重，有時(shí)依靠借款維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3、縣鄉(xiāng)政府負(fù)債問(wèn)題嚴(yán)重，基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。由于歷史原因，加上不能按期歸還債務(wù)，財(cái)政負(fù)債沉重。20**年末，覃塘區(qū)各級(jí)政府債務(wù)余額將近2億元，其中，解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)借款4269萬(wàn)元，教育“兩基”欠款2596萬(wàn)元，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債2000多萬(wàn)元，這些沉重的債務(wù)，進(jìn)一步加劇了財(cái)政收支矛盾。

*縣地處淮北平原，轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處、場(chǎng)。現(xiàn)有人口126萬(wàn)，耕地180萬(wàn)畝，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)稅，隨著公共財(cái)政體制改革的不斷深化和農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理職能發(fā)生了很大變化，也暴露出了一些深層次的矛盾和問(wèn)題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重、財(cái)政困難。20*年我縣成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心，按照“票據(jù)統(tǒng)管、采購(gòu)統(tǒng)辦、集中收付、賬戶統(tǒng)設(shè)、預(yù)算共編”取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位一切收支賬戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算內(nèi)收入、非稅收入、上繳縣級(jí)國(guó)庫(kù)，所有支出由縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)核算中心根據(jù)支出性質(zhì)按規(guī)定辦理支出。在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、審批權(quán)、使用權(quán)的前提下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政性資金實(shí)行集中管理。

一、鄉(xiāng)財(cái)縣管改革的主要成效有哪些？

*縣實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后的主要成效：

（一）規(guī)范了收入征管，挖掘了收入潛力。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，不僅規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)改革后的稅收征管，而且有效遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出需求的膨脹，明顯減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理不合規(guī)的支出，從根本上治理了亂收費(fèi)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步鞏固了農(nóng)村稅費(fèi)改革成果。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)賬戶、票據(jù)的管理，實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算，將“票款同行”、“以票管稅(費(fèi))”、“收支兩條線”管理落到實(shí)處，既從源頭上杜絕了亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象的發(fā)生，又有效防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留挪用、坐收坐支和濫收濫支。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)施綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外財(cái)力，有效保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出需要。

（二）加強(qiáng)了支出管理，確保了工資發(fā)放和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需要。通過(guò)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，使公共財(cái)政支出改革進(jìn)一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步建立了符合公共財(cái)政體制要求的財(cái)政管理框架。通過(guò)制定統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的財(cái)務(wù)核算制度，加強(qiáng)了支出管理，規(guī)范了支出行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出有據(jù)可依，財(cái)務(wù)核算規(guī)范透明，審批制度約束有力。支出應(yīng)嚴(yán)格按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”的順序合理安排支出，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資正常發(fā)放，杜絕出現(xiàn)拖欠工資的現(xiàn)象。實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管后，在加強(qiáng)支出管理的同時(shí)，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅不能隨意進(jìn)人，還對(duì)原有的不在編人員進(jìn)行了清理清退,清退人員財(cái)政一律不再供給。

（三）有效遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的一個(gè)重要原因，就是債務(wù)負(fù)擔(dān)太重、窟窿太大。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能隨意舉債，有效扎住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“舉債”的口子。改革后，通過(guò)徹底清查鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)“先剎車、后消腫”，遏制債務(wù)膨脹。

局把這一工作作為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重大事情來(lái)抓，農(nóng)村稅費(fèi)改革方面。精心組織，局領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)全局干部職工深入鄉(xiāng)村和農(nóng)戶調(diào)查，解決實(shí)際問(wèn)題，制定可行方案，切實(shí)減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，全縣共減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)萬(wàn)元，有力促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。局領(lǐng)導(dǎo)深入調(diào)查研究，改進(jìn)木材特產(chǎn)稅征管方法，實(shí)行稅費(fèi)掛鉤征收，每年比原來(lái)增加稅收0多萬(wàn)元。通過(guò)深化財(cái)政改革，規(guī)范財(cái)政支出管理，年、年兩年里，縣本級(jí)財(cái)政消赤減債萬(wàn)元，年3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政消赤減債萬(wàn)元。

財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)班子，幾年來(lái)。帶領(lǐng)全縣財(cái)政系統(tǒng)干部職工，認(rèn)真貫徹落實(shí)“重要思想和十六大精神，堅(jiān)持內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹(shù)形象，愛(ài)崗敬業(yè)，大力推行財(cái)政管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，不時(shí)完善各項(xiàng)管理制度，狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè)，使我縣財(cái)政工作走在全市前列。年以來(lái)，連續(xù)五年被縣委、縣政府授予雙文明目標(biāo)管理先進(jìn)單位、黨風(fēng)廉政建設(shè)先進(jìn)單位、計(jì)劃生育工作先進(jìn)單位、先進(jìn)基層黨組織和社會(huì)治安綜合治理先進(jìn)單位。

團(tuán)結(jié)奮進(jìn)齊舉力優(yōu)勝劣汰競(jìng)風(fēng)流

行使著縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府“管家”職責(zé)，縣財(cái)政系統(tǒng)有干部職工多人。擔(dān)負(fù)著生財(cái)、聚財(cái)、用財(cái)?shù)氖姑９ぷ鞯暮门c壞，直接關(guān)系縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展進(jìn)步。為了不負(fù)人民的重托，局領(lǐng)導(dǎo)從加強(qiáng)自身建設(shè)入手，從我做起，勇于開(kāi)拓、廉政勤政，弘揚(yáng)正氣，把帶出一支懂管理、廉潔勤政的過(guò)硬財(cái)政隊(duì)伍。局班子以團(tuán)結(jié)、民主、實(shí)干、進(jìn)取”為建設(shè)目標(biāo)，通過(guò)抓住思想教育，采取上黨課、組織學(xué)習(xí)討論、定期召開(kāi)民主生活會(huì)等多種形式，提高廣大干部職工的思想政治覺(jué)悟，樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。通過(guò)開(kāi)展“領(lǐng)導(dǎo)干部如何搞好班子團(tuán)結(jié)，如何堅(jiān)持民主集中制原則，如何開(kāi)拓進(jìn)取，怎樣廉政、勤政”等一系列專題討論，加強(qiáng)班子成員黨性教育，增強(qiáng)拒腐防變能力，提高班子的整體戰(zhàn)斗能力。局長(zhǎng)處處模范帶頭。財(cái)政局的班子建設(shè)中，講大局、講團(tuán)結(jié)、講民主、講真誠(chéng)，從自身做起。處處注意團(tuán)結(jié)同志，與大家坦誠(chéng)相待，不搞一言堂，堅(jiān)持群言堂，凡是財(cái)政改革、人事、基建等大事，集體討論決定，不搞一言堂，班子里民主空氣濃，班子成員都以工作為重，以大局為重，以團(tuán)結(jié)為重，既分工又協(xié)作，依照各自分工，做好本職工作。同時(shí)，大家心往一處想，勁往一處使，使班子具有堅(jiān)強(qiáng)的凝聚力、整合力、戰(zhàn)斗力。同時(shí)，狠抓中層骨干隊(duì)伍的建設(shè)。局里制定了崗位責(zé)任制、考核、輪崗、末位淘汰制、任前戒勉談話制、離崗審計(jì)制等監(jiān)督制約機(jī)制，通過(guò)進(jìn)行不定期抽查和定期檢查，促使各項(xiàng)工作得到很好的落實(shí)。僅年全局受到縣以上各級(jí)懲處的就有人次。同志還被授予“財(cái)政系統(tǒng)先進(jìn)工作者”稱號(hào)，鎮(zhèn)財(cái)政所被評(píng)為全省先進(jìn)財(cái)政所。

率先垂范倡廉政堵塞漏洞強(qiáng)管理

就尤為重要。要帶出一支高效廉潔的隊(duì)伍，打鐵先要本身硬，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)班子。如何對(duì)待手中掌管的錢?局里制定了財(cái)政干部的五不”原則，即:近財(cái)不沾，近財(cái)不貪,財(cái)政工作性質(zhì)特殊每天與資金往來(lái)打交道。加強(qiáng)隊(duì)伍廉政建設(shè)。近財(cái)心不亂，近財(cái)手不伸，近財(cái)嘴不饞。局里成立廉政領(lǐng)導(dǎo)班子，大力開(kāi)展“艱苦奮斗，廉潔從政”主題教育活動(dòng)，建議財(cái)政干部要“做事上進(jìn)，做人干凈，群眾滿意，領(lǐng)導(dǎo)放心”并以局里的先進(jìn)人物陳志欒等人為榜樣，進(jìn)行對(duì)照，找差距。同時(shí)，運(yùn)用局里違紀(jì)違規(guī)的反面例子，進(jìn)行教育，敲警鐘，組織觀看警示教育片，使人人樹(shù)立廉政為民觀念。局領(lǐng)導(dǎo)帶頭嚴(yán)格要求自己，帶頭遵守，處處以身作則，做廉政勤政的表率。局機(jī)關(guān)建立了考勤登記、查崗制度，局領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，從自身做起。為了節(jié)約開(kāi)支，局里對(duì)公費(fèi)報(bào)銷的電話實(shí)行“總量控制，分解到崗，限額報(bào)銷，超支自負(fù)，節(jié)余歸公，定期公布”幾年來(lái)，局領(lǐng)導(dǎo)無(wú)一人超標(biāo)報(bào)銷電話費(fèi)，每年局機(jī)關(guān)節(jié)約電話費(fèi)多元;對(duì)車輛管理實(shí)行用油定量管理，按出車?yán)锍坦┯停绞掠密囌照掳蠢锍逃?jì)價(jià)，先交費(fèi)，再派車。局領(lǐng)導(dǎo)還帶頭取消了坐單位車輛到市區(qū)和縣內(nèi)下鄉(xiāng)出差的市內(nèi)交通費(fèi)和途中補(bǔ)助。為了從源頭上預(yù)防和治理腐敗，局對(duì)工程建筑和招待費(fèi)實(shí)行了嚴(yán)格的監(jiān)管。去年局里新修了一棟辦公大樓，基建工程和辦公用具購(gòu)置從頭至尾，實(shí)行集體民主決定，嚴(yán)格按合同辦事，七個(gè)局領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)人吃施工隊(duì)和商家一餐飯。確定會(huì)議室裝修過(guò)程中，有一裝修隊(duì)給分管工程的局一個(gè)紅包，當(dāng)即予以拒絕。后來(lái)，裝修工程通過(guò)招標(biāo)，節(jié)約資金余萬(wàn)元。公款接待方面，凡開(kāi)支一律由辦公室核實(shí)開(kāi)具接待開(kāi)餐證明單，實(shí)行對(duì)口接待，無(wú)關(guān)人員一律不參加，對(duì)沒(méi)有開(kāi)具接待開(kāi)具證明單和逾越規(guī)定時(shí)間報(bào)帳的費(fèi)用，一律不予報(bào)銷。局長(zhǎng)更是嚴(yán)以律己，帶頭垂范，有人稱他為“某鄉(xiāng)一財(cái)政所長(zhǎng)的親屬求他辦事，事后到家中放下一個(gè)紅包就走了沒(méi)有其他人知道，還是把錢交給局紀(jì)檢組，退還給了當(dāng)事人。局班子堅(jiān)持每月集體學(xué)習(xí)一次，半年過(guò)一次民主生活會(huì)，會(huì)上，每人都要匯報(bào)廉政勤政情況，領(lǐng)導(dǎo)們互相還要提意見(jiàn)、建議，負(fù)責(zé)廉政工作的局領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)，要反饋群眾意見(jiàn)，敲警鐘，教育在前，防患于未然。

近年來(lái)，中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難較大，已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。縣鄉(xiāng)財(cái)政能否走出困境，關(guān)系到中國(guó)公共財(cái)政的振興和國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否快速健康發(fā)展，關(guān)系到中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)。

一、中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政收支的現(xiàn)狀

1.縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重

在地方財(cái)政層面上，縣鄉(xiāng)財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政體系中的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著基層政府籌集資金、分配財(cái)力，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要職能，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府擔(dān)負(fù)著為占全國(guó)大多數(shù)的農(nóng)村居民提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)，包括一般行政管理、農(nóng)村義務(wù)教育、社會(huì)福利、公共安全、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。1999年以來(lái)，中國(guó)先后四次出臺(tái)政策上調(diào)了干部職工工資，同時(shí)按照政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)、科技、教育支出要求按超出同期財(cái)政增長(zhǎng)比例增加，使縣鄉(xiāng)財(cái)政中農(nóng)業(yè)、科技、教育支出基數(shù)越滾越大。此外，雖然大多數(shù)的三農(nóng)支出是由中央和地方共同承擔(dān)的，且近幾年國(guó)家財(cái)政用于三農(nóng)資金的比重逐年提高，但地方財(cái)政仍然需要配套負(fù)擔(dān)了支農(nóng)支出中的大部分份額，其中在很多支出項(xiàng)目中，地方的負(fù)擔(dān)比例要高于中央，這也客觀上加大了地方政府的財(cái)政支出壓力。

2.縣鄉(xiāng)財(cái)政自有財(cái)力不足

縣鄉(xiāng)財(cái)政來(lái)源單一，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的比重較大，在實(shí)行稅費(fèi)改革后全國(guó)許多縣鄉(xiāng)明顯感覺(jué)到財(cái)政收入緊張。目前中國(guó)許多縣域經(jīng)濟(jì)缺少充滿活力、市場(chǎng)前景廣闊的支柱產(chǎn)業(yè)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重低，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政收入以農(nóng)業(yè)收入為主，這就從根本上決定了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入總量必然減少。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入中農(nóng)業(yè)稅收入占有相當(dāng)大的比重，越是財(cái)政困難的地方，農(nóng)業(yè)稅占的比重越大。在中國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉以外的契稅后，縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入情況更加緊張。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入只有幾十萬(wàn)，乃至十幾萬(wàn)，主要靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)日子。

縣鄉(xiāng)是我國(guó)農(nóng)村的基層單位在今后年全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用。公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員公同的天地但是近年來(lái)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的凸顯及其嚴(yán)峻化已經(jīng)成為妨礙縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素或隱患。因此本報(bào)告將對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀、成因、影響和防范機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行研究以期能夠?qū)Υ龠M(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提出切實(shí)可行的對(duì)策思路。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀與負(fù)面影響

對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不同的研究者通常從不同的角度給予其不同的具體界定。但我認(rèn)為迄今為止劉尚希的定義較為全面而又簡(jiǎn)潔地概括了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)。根據(jù)這個(gè)定義所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指“政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展受到損害的可能性。”據(jù)此可以推論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并非單純的財(cái)政部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)而是政府和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)最終面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政困難是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念。財(cái)政困難是針對(duì)現(xiàn)實(shí)的具有確定性而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指向未來(lái)的具有不確定性。現(xiàn)實(shí)的財(cái)政困難如果不消除就會(huì)轉(zhuǎn)化為未來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是當(dāng)前乃至今后的政府政策和政府行為、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境甚至自然條件的變化都會(huì)影響未來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可按不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也有不同的表現(xiàn)形式。但是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)即財(cái)政缺乏清償能力是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最主要、最直接的表現(xiàn)形式劉立峰。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)一般具有體系性、隱蔽性和不確定性三重特點(diǎn)。

當(dāng)前在我國(guó)大多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題較重且呈日趨加重之勢(shì)。主要表現(xiàn)是一縣鄉(xiāng)政府的負(fù)債種類繁多、規(guī)模較大且有不斷擴(kuò)張之勢(shì)呈現(xiàn)負(fù)債問(wèn)題嚴(yán)重化和隱性負(fù)債顯性化、或有負(fù)債直接化并存發(fā)展的特征。特別是近年來(lái)縣級(jí)財(cái)政的赤字面不斷擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債普遍化的趨勢(shì)已在縣市級(jí)迅速蔓延。二縣鄉(xiāng)財(cái)政的增收渠道不暢財(cái)政收入的增長(zhǎng)趕不上財(cái)政支出的擴(kuò)大導(dǎo)致其債務(wù)清償能力的增長(zhǎng)比較緩慢財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大負(fù)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可用財(cái)力。

從大量文獻(xiàn)研究和筆者的相關(guān)調(diào)查來(lái)看日趨嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生以下負(fù)面影響。一影響縣鄉(xiāng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)甚至導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府及其相關(guān)部門(mén)的工作陷入惡性循環(huán)。二妨礙農(nóng)村公共品有效供給的增加甚至形成政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出擠占公共建設(shè)支出、農(nóng)村公共品供給只能依賴借債或罰款的局面。三削弱縣鄉(xiāng)財(cái)政的支農(nóng)能力導(dǎo)致實(shí)際的財(cái)政支農(nóng)只能依靠中央和省級(jí)財(cái)政影響財(cái)政支農(nóng)的宏觀效果。四助長(zhǎng)縣鄉(xiāng)政府的“地方政府公司主義”傾向蓄積妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的隱患。五影響農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)林特產(chǎn)稅等中央惠民政策的可持續(xù)性加劇近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村穩(wěn)定問(wèn)題。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)民風(fēng)險(xiǎn)的成因

縣鄉(xiāng)是我國(guó)農(nóng)村的基層單位,在今后20年全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中,縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,具有重要的基礎(chǔ)性作用。但是,近年來(lái),縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的凸顯及其嚴(yán)峻化,已經(jīng)成為妨礙縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素或隱患。因此,本報(bào)告將對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀、成因、影響和防范機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行研究,以期能夠?qū)Υ龠M(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,提出切實(shí)可行的對(duì)策思路。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀與負(fù)面影響

對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),不同的研究者通常從不同的角度,給予其不同的具體界定。但我認(rèn)為,迄今為止,劉尚希(2003)的定義較為全面而又簡(jiǎn)潔地概括了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)。根據(jù)這個(gè)定義,所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),是指“政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù),以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展受到損害的可能性。”據(jù)此可以推論,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并非單純的財(cái)政部門(mén)風(fēng)險(xiǎn),而是政府和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)最終面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政困難是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念。財(cái)政困難是針對(duì)現(xiàn)實(shí)的,具有確定性;而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指向未來(lái)的,具有不確定性。現(xiàn)實(shí)的財(cái)政困難如果不消除,就會(huì)轉(zhuǎn)化為未來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是,當(dāng)前乃至今后的政府政策和政府行為、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境甚至自然條件的變化,都會(huì)影響未來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),可按不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也有不同的表現(xiàn)形式。但是,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)即財(cái)政缺乏清償能力是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最主要、最直接的表現(xiàn)形式(劉立峰,2002)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)一般具有體系性、隱蔽性和不確定性三重特點(diǎn)。

當(dāng)前,在我國(guó)大多數(shù)地區(qū),特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū),縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題較重且呈日趨加重之勢(shì)。主要表現(xiàn)是:(1)縣鄉(xiāng)政府的負(fù)債種類繁多、規(guī)模較大,且有不斷擴(kuò)張之勢(shì),呈現(xiàn)負(fù)債問(wèn)題嚴(yán)重化和隱性負(fù)債顯性化、或有負(fù)債直接化并存發(fā)展的特征。特別是近年來(lái)縣級(jí)財(cái)政的赤字面不斷擴(kuò)大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債普遍化的趨勢(shì)已在縣市級(jí)迅速蔓延。(2)縣鄉(xiāng)財(cái)政的增收渠道不暢,財(cái)政收入的增長(zhǎng)趕不上財(cái)政支出的擴(kuò)大,導(dǎo)致其債務(wù)清償能力的增長(zhǎng)比較緩慢,財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大,負(fù)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可用財(cái)力。

從大量文獻(xiàn)研究和筆者的相關(guān)調(diào)查來(lái)看,日趨嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生以下負(fù)面影響。(1)影響縣鄉(xiāng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),甚至導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府及其相關(guān)部門(mén)的工作陷入惡性循環(huán)。(2)妨礙農(nóng)村公共品有效供給的增加,甚至形成政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出擠占公共建設(shè)支出、農(nóng)村公共品供給只能依賴借債或罰款的局面。(3)削弱縣鄉(xiāng)財(cái)政的支農(nóng)能力,導(dǎo)致實(shí)際的財(cái)政支農(nóng)只能依靠中央和省級(jí)財(cái)政,影響財(cái)政支農(nóng)的宏觀效果。(4)助長(zhǎng)縣鄉(xiāng)政府的“地方政府公司主義”傾向,蓄積妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的隱患。(5)影響農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)林特產(chǎn)稅等中央惠民政策的可持續(xù)性,加劇近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村穩(wěn)定問(wèn)題。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)民風(fēng)險(xiǎn)的成因

國(guó)務(wù)院總理在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中宣布：“從今年起，除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。”這項(xiàng)政策充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)9億農(nóng)民的關(guān)愛(ài)和解決“三農(nóng)”問(wèn)題的決心，各地農(nóng)民為之歡欣鼓舞。廢除幾千年來(lái)的農(nóng)業(yè)稅制傳統(tǒng)，從根本上破解了“黃宗羲定律”，對(duì)此，社會(huì)各界都曾予以高度評(píng)價(jià)。

但是，取消農(nóng)業(yè)稅之后會(huì)帶來(lái)一系列經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。比如：取消農(nóng)業(yè)稅之后，原來(lái)搭在農(nóng)業(yè)稅上的收費(fèi)是否應(yīng)該取消？如果所有的稅負(fù)（包括收費(fèi)）都取消的話，中國(guó)9億農(nóng)民還要不要承擔(dān)稅負(fù)？本來(lái)困難就較多的縣鄉(xiāng)財(cái)政，特別是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政今后怎么辦？總之，取消農(nóng)業(yè)稅這項(xiàng)政策出臺(tái)后需要經(jīng)濟(jì)理論界迅速回答由此帶來(lái)的相關(guān)問(wèn)題，也需要政府部門(mén)的其他許多配套改革迅速跟上，否則取消農(nóng)業(yè)稅政策的初衷能否實(shí)現(xiàn)是令人懷疑的。為此，我們就取消農(nóng)業(yè)稅后的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題進(jìn)行一些討論，以其拋磚引玉，求教于同仁。

一、取消農(nóng)業(yè)稅將使縣鄉(xiāng)財(cái)政“難上加難”

1.實(shí)施分稅制財(cái)政體制后的縣鄉(xiāng)財(cái)政本來(lái)就較為困難

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是實(shí)施分稅制財(cái)政體制以后，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政收支規(guī)模在不斷擴(kuò)大，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行普遍較為困難，特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政則更為困難。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，**年和**年，全國(guó)欠發(fā)工資縣分別達(dá)到779個(gè)和797個(gè)，出現(xiàn)欠發(fā)工資的縣涉及全國(guó)23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。**年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)預(yù)算收入1051億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入231萬(wàn)元；同年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額達(dá)到1081億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債238萬(wàn)元。①「何成軍：《縣鄉(xiāng)財(cái)政困難：現(xiàn)狀、成因、出路》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，**年第2期。」由于《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不允許出現(xiàn)財(cái)政赤字，不能舉借債務(wù)，所以，一些縣雖賬面無(wú)赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當(dāng)年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負(fù)債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。因此，實(shí)際發(fā)生赤字縣、鄉(xiāng)的數(shù)量和赤字規(guī)模可能會(huì)更大。

實(shí)施分稅制財(cái)政體制以來(lái)的縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行普遍較為困難的原因，當(dāng)然是與分稅制財(cái)政體制改革密不可分的，除此之外，也有其他方面的原因。一是分稅制財(cái)政體制改革使事權(quán)有所下移，財(cái)權(quán)有所上劃。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，**年，全國(guó)財(cái)政收入1134萬(wàn)億元，其中，中央占51%，省級(jí)占10%，地（市）級(jí)占17%，而有著2千多個(gè)縣級(jí)財(cái)政、4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的兩級(jí)財(cái)政收入共計(jì)僅占22%.①「李茂生，陳昌盛：《中國(guó)：農(nóng)民減負(fù)、縣鄉(xiāng)財(cái)政解困的財(cái)政對(duì)策》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，**年第1期。」但是，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府卻承擔(dān)著義務(wù)教育、基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)社會(huì)保障等剛性很強(qiáng)的事權(quán)。由此可見(jiàn)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一是比較嚴(yán)重的。二是轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。分稅制財(cái)政體制要求有比較完善的轉(zhuǎn)移支付制度與之配套來(lái)矯正公共產(chǎn)品和服務(wù)的不均等，以保證最低公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要，為縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。分稅制改革以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付制度從無(wú)到有，比重不斷提高，顯示了中央財(cái)政的均衡調(diào)控能力增強(qiáng)，但與分稅制財(cái)政體制下公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的目標(biāo)相比仍很不夠。轉(zhuǎn)移支付制度中沿用的基數(shù)法對(duì)于中西部以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)極為不利，單一的專項(xiàng)補(bǔ)助形式在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付中的比重也太大。并且，轉(zhuǎn)移支付的法制化、透明度、規(guī)范性也不夠。這種不健全的轉(zhuǎn)移支付制度使得一部分縣鄉(xiāng)政府花較多的精力跑關(guān)系要錢，造成“會(huì)哭的孩子有奶吃”，使轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)不公平，挫傷另一部分縣鄉(xiāng)政府的積極性，加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。三是近幾年來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革使一些縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少。近幾年來(lái)，中央為了切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題，進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革真正減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但加重了一些主要靠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為經(jīng)濟(jì)支撐的縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。四是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢制約縣鄉(xiāng)財(cái)源的擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，受宏觀經(jīng)濟(jì)大背景的影響，不少縣域經(jīng)濟(jì)中的小工業(yè)生產(chǎn)被淘汰，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也乏力，致使一些縣鄉(xiāng)財(cái)源不增反減，財(cái)政收入難以增長(zhǎng)。五是財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)度膨脹，致使一些縣鄉(xiāng)財(cái)政成為“吃飯”財(cái)政，甚至“吃飯”難保。

摘要：面對(duì)如何解決取消農(nóng)業(yè)稅新形勢(shì)下縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界目前出現(xiàn)了兩種不同的觀點(diǎn)，一種認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)繼續(xù)貫徹、完善省以下分稅制來(lái)解決，另一種則強(qiáng)調(diào)要“因地制宜”而不能統(tǒng)一化地實(shí)行省以下的分稅制。本文對(duì)這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行了比較和評(píng)述，澄清兩者的一些實(shí)質(zhì)性分歧所在，并進(jìn)一步探討面對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革究竟應(yīng)該走什么樣的道路。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政困難；省以下分稅制；事權(quán)；財(cái)權(quán)；財(cái)力

Abstract:howtoresolvethefaceoftheabolitionofagriculturaltaxinthenewsituationoffinancialdifficultiesincountiesandtownships,thecurrentdomesticacademiathereweretwodifferentpointsofview,aviewthatshouldcontinuetoimplementandimprovethetaxsystembelowtheprovincialleveltoaddress,andtheotherstressesTo"localconditions"andcannotbeunifiedintheprovincefollowingtheimplementationofthetaxsystem.Inthispaper,thesetwoviewsarecomparedandcomments,bothtoclarifysomeofthesubstantivedifferencesandtofurtherexplorethefaceofthefinancialdifficultiesofcountyandtownshipfinancialsystemreformshouldgo,whatkindofroad.

Keywords:financialdifficultiesofcountiesandtownships;taxsystembelowtheprovinciallevel;powers;intellectualpropertyrights;financial

前言

我國(guó)近年來(lái)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的現(xiàn)象已是不爭(zhēng)的事實(shí)，尤其是在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難的局面更加嚴(yán)重，特別是中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政更是到了“寸步難行”的地步。在全面取消農(nóng)業(yè)稅的新形勢(shì)下如何應(yīng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，財(cái)經(jīng)理論界做了大量的研討，其中最核心的爭(zhēng)論焦點(diǎn)是為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，對(duì)省以下分稅制還要不要貫徹的問(wèn)題。近期，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的幾位學(xué)者——賈康和劉尚希等在《中國(guó)改革》等期刊中發(fā)表的幾篇論文分別代表了兩種不同的觀點(diǎn)，具有典型性，他們把對(duì)這個(gè)問(wèn)題的討論推向了一個(gè)新高潮。本文就將以這些研究為基礎(chǔ)，對(duì)這幾位學(xué)者的不同觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)、比較、評(píng)述，并進(jìn)一步深入分析面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難分稅制改革究竟應(yīng)該走向何處。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督工作問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

(一)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督主體弱化。主要有以下幾方面的原因:一是機(jī)構(gòu)編制不健全，在縣鄉(xiāng)一級(jí)，很少有獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)，一般財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)合并辦公，因此使得責(zé)任心不強(qiáng)，監(jiān)督工作大受影響。二是人員不足。縣鄉(xiāng)財(cái)政部門(mén)基本沒(méi)有配備專職的財(cái)政監(jiān)督人員，自身財(cái)政部門(mén)都是一人多崗現(xiàn)象，很難在配備專職財(cái)政監(jiān)督人員。三是自身素質(zhì)低，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門(mén)的正規(guī)財(cái)政知識(shí)培訓(xùn)。

(二)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督制度障礙。我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督管理制度障礙的主要表現(xiàn)在:第一，當(dāng)前我國(guó)的法律體系中缺乏一部較為完整，較為系統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督管理制度。現(xiàn)今我國(guó)并不存在一部法律，對(duì)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督主體、對(duì)象、內(nèi)容及職責(zé)等作出解釋，也沒(méi)有對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督作出相關(guān)規(guī)定。第二，在當(dāng)前的法律法規(guī)制度中，很少涉及到財(cái)政監(jiān)督的部分。

(三)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督面臨的工作壓力較大。當(dāng)前我國(guó)的縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督管理體制中存在較大的工作壓力，主要在于:第一，縣鄉(xiāng)財(cái)政的資金來(lái)源較廣，項(xiàng)目數(shù)量較多，涉及的范圍較廣，因此財(cái)政監(jiān)督管理的程序環(huán)節(jié)較多，管理鏈條很長(zhǎng)。第二，縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督管理人員較少，工作壓力較大。

(四)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督管理的保障力度不夠。目前縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)管保障不力主要體現(xiàn)在:第一，很多地區(qū)縣鄉(xiāng)的財(cái)政信息系統(tǒng)并沒(méi)有完全建立，縣鄉(xiāng)財(cái)政的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)硬件較差，軟件系統(tǒng)不兼容，信息管理水平很差，人員使用水平較低。第二，財(cái)政監(jiān)督管理體系中，目前縣鄉(xiāng)財(cái)政使用的仍舊是紙質(zhì)手段，并采用人工手工錄入，網(wǎng)絡(luò)使用率低。

二、強(qiáng)化當(dāng)前我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)管的對(duì)策思考

1縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要表現(xiàn)

（1）財(cái)政包袱沉重，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，縣鄉(xiāng)財(cái)政難以滿足公共服務(wù)需要。

分稅制改革以后，中央加大力度，加強(qiáng)財(cái)政稅收法制建設(shè)，努力提高中央財(cái)政的兩個(gè)比重，導(dǎo)致地方可調(diào)控能力減弱，特別是貧困地區(qū)財(cái)政更加困難，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，財(cái)政仍然是“吃飯財(cái)政”；二是基礎(chǔ)設(shè)施特別是教育交通、文化設(shè)施等公共產(chǎn)品投入嚴(yán)重不足；三是歷史負(fù)債對(duì)財(cái)政造成巨大壓力，在“吃飯財(cái)政”下公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入只能靠融資，地方財(cái)政難以滿足公共服務(wù)的需要。

（2）財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不清，財(cái)政收支責(zé)任不對(duì)等。

目前的財(cái)政體制由上級(jí)政府單方面決定，上級(jí)政府存在自我擴(kuò)大財(cái)權(quán)的便利，下級(jí)政府居于被動(dòng)地位。事實(shí)上，縣鄉(xiāng)級(jí)政府是政策的最終執(zhí)行者，一方面承擔(dān)了龐大的事權(quán)，另一方面還要承擔(dān)比發(fā)達(dá)地區(qū)更多的公共基礎(chǔ)建設(shè)公共社保。公共教育等歷史上由于財(cái)力所限而未能承擔(dān)起的公共支出任務(wù)，任務(wù)繁重，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，龐大的事權(quán)與現(xiàn)行財(cái)權(quán)和相應(yīng)的財(cái)力極不對(duì)等。

（3）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不科學(xué)、不規(guī)范。