一、行政問責制度的基本內涵及價值理念

（一）行政問責制度的基本內涵

行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。[王莉花，張善喜：《淺析行政問責制的內涵及其價值理念》，載《宜賓學院學報》2006年第4期，第39頁。]行政問責意味著問責主體對政府機關及其公務人員的不當行政行為進行質疑并追究責任，對不當履行職責和義務的政府首長、行政領導，乃至普通公務員實施質詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等懲戒措施，作出黨紀政紀處分，直至移送司法機關依法處理。它不僅要求犯錯違法要追究，而且公務員能力不足、推諉扯皮等官僚主義作風，甚至公眾對政府及其行為的合理懷疑等方面都要追究責任。行政問責制的內涵主要包含以下幾個方面:

1.行政問責的主體，是指“由誰問”

行政問責的主體，既有同體問責，即行政系統自身層級的問責，也有異體問責，即行政系統以外的主體包括人大、各派、司法機關、人民團體、新聞媒體、公眾等的問責。異體問責較之于同體問責，更具有約束力和公信力。

2.行政問責的客體，也稱問責的對象，是指“向誰問”

一、行政問責制度的基本內涵及價值理念

（一）行政問責制度的基本內涵

行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。[王莉花，張善喜：《淺析行政問責制的內涵及其價值理念》，載《宜賓學院學報》2006年第4期，第39頁。]行政問責意味著問責主體對政府機關及其公務人員的不當行政行為進行質疑并追究責任，對不當履行職責和義務的政府首長、行政領導，乃至普通公務員實施質詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等懲戒措施，作出黨紀政紀處分，直至移送司法機關依法處理。它不僅要求犯錯違法要追究，而且公務員能力不足、推諉扯皮等官僚主義作風，甚至公眾對政府及其行為的合理懷疑等方面都要追究責任。行政問責制的內涵主要包含以下幾個方面:

1.行政問責的主體，是指“由誰問”

行政問責的主體，既有同體問責，即行政系統自身層級的問責，也有異體問責，即行政系統以外的主體包括人大、各派、司法機關、人民團體、新聞媒體、公眾等的問責。異體問責較之于同體問責，更具有約束力和公信力。

2.行政問責的客體，也稱問責的對象，是指“向誰問”

摘要：責任是一種職責或任務。它伴隨著人類社會的出現而出現，有社會就有責任，身處社會的個體成員必須遵守的規則和條文，帶有強制性。責任是人的一種精神品質。但是由于責任往往意味著負擔，承擔責任需要很大的勇氣，實際上，政府逃避責任、回避責任，甚至推卸責任的現象并不少見，這大大的損害了政府在公民心目中的形象，有損政府公信力。筆者主要從探討責任的重要性，以及行政問責制度的建設方面著手，希望能系統的闡述承認責任并不簡單這個議題，并尋求這一問題的解決的途徑和方法。

關鍵詞：責任行政問責制度責任政府

做管理者不容易，做一個有效的管理者更是如此。因為權力跟責任是對等的，權力越大，責任就越大，而承認責任卻并不簡單。雖然我們國家一直都在強調責任，政府也朝責任政府的建設方向努力，但實際上，人們的責任意識并沒有明顯增強，甚至在某種程度上還出現了倒退，因此對責任的探討就顯得更為迫切了。

一、相關概念

在《現代漢語字典》中，責任有三層含義：一是使人擔當某種職務和職責；二是指分內應做的事；三是指沒有做好自己的工作，而應承擔的不利后果或強制性義務。

行政責任包含兩方面的含義：一是指法律上的行政責任，二是指普通的行政責任。法律上的行政責任，是指政府工作人員除了遵守一般公民必須遵守的法律法規外，還必須遵守有關政府工作人員的法律規范。普通的行政責任，則不涉及法律問題，主要包括政治責任、社會責任和道德責任等。行政責任是人類社會制度一定發展階段的產物，有其生成和發展的必然性和條件。在現代社會中，行政責任愈來愈成為國家政治生活的一個重要方面，從而使確立和確保行政責任產生了不同于以往的重要意義。

當前，我國行政監督已初步形成多層次、多方位、“撒網式”的監督格局，在反腐倡廉工作中發揮了積極作用。但也不可否認，各種監督尚未充分形成合力，監督力度不夠和效果不佳的問題仍然比較突出，進一步探索提高監督整體效能的有效途徑，真正把各種監督形式有機結合起來，仍然是一個重要問題。2009年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，對于黨政領導干部問責的對象、情形、方式、程序、適用范圍和后果都作了明確規定，表明了問責制度在領導干部監督中的重要地位與作用，也為在公共行政監督體系建構中，如何理解與發揮行政問責的應有作用起到重要的推動作用。本文擬在分析行政問責的內涵、行政問責與其他監督方式的關系的基礎上，探討如何能使行政問責與其他監督方式協調配合，建構以行政問責為基礎的公共行政監督體系，以期形成監督合力。

一、行政問責的內涵

行政問責一說古已有之，它是隨著官僚政治的產生而產生的。《孟子•公孫丑》中提到:“有官守者，不得其職者去;有言責者，不得其言者去。”說明擔任行政官職的人員，倘若不能較好地履行其職責，就應該主動辭職;擔任諫官的，倘若有言不諫，也應該辭職。而在當今，關于什么是行政問責，在我國目前的法律法規中還沒有統一的解釋，一些地方政府出臺的關于行政問責的辦法也多各有所側重。在行政問責的內涵中，問責是其核心，行政則是其外延范圍的限定。當前，對于行政問責的理解經常存在兩方面分歧:一是行政問責的主客體界定;二是行政問責的“責”的界定。

1．行政問責的主客體界定

對于行政問責主體的理解中主要有兩類觀點，一是認為行政問責是行政系統對其行政人員的問責，屬于同體問責;二是認為行政問責是權力機關、司法機關以及公眾對政府及其行政人員的問責，屬于異體問責。當前我們所實行的行政問責，主要是通過行政機關內部自上而下的運作來完成的，可以說它主要是行政機關內部的一種監督方式;但是，同體問責將自律的政府視為實施行政問責的積極主體，忽視了來自政府部門之外的動力和壓力。雖然在整個問責主體體系中，行政系統應該是居于主導地位的，但行政系統外的權力機關、司法機關、政黨組織、公民與媒體等問責主體的作用也絕不可忽視。也就是說，完整的行政問責主體應包括同體問責和異體問責兩種形式。行政問責的客體是指，須為相關行政事務做出解釋、接受質詢并承擔相應后果的行政組織或行政人員。它分為組織客體和個人客體兩類，所謂組織客體是指組織須以其整體名義承擔行政責任;個人客體則是指行政人員以其個人名義承擔行政責任，它又可以根據身份的不同分為行政領導客體和一般公務員客體兩類，行政領導客體主要是負有直接或間接領導責任的各級政府首長及各職能部門的領導。

2．行政問責的責任體系

第一條為提高行政效能，確保政令暢通，促使行政首長恪盡職守，根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國公務員法》和《**省人民政府行政問責暫行辦法》，結合本市實際，制定本辦法。

第二條市人民政府對本級政府部門行政首長（含主持工作的副職,下同）和縣（區）人民政府的行政首長（含主持工作的副職，以下統稱行政首長）不履行或不正確履行職責，依照本辦法進行問責。

本辦法所指政府部門包括市政府各組成工作部門、直屬機構、派出機構、政府部門管理機構和具有行政管理職能的直屬事業單位。本辦法所指被問責人即經市政府決定問責的上述機構單位行政首長。

第三條行政首長問責堅持權責統一，過錯與責任相適應，教育與懲戒相結合的原則。

第四條本辦法所稱行政問責，是指市人民政府對所屬行政首長因故意或過失不履行或不正確履行法定職責，致使其領導的機關（系統）政令不暢、秩序混亂、效能低下、決策失誤、損害公共利益或行政管理相對人合法權益的行為，或行政首長舉止不端，在社會上造成不良影響的行為，依照本辦法予以過問并追究責任的制度。

第五條行政首長在管轄范圍內有違反省人民政府行政問責辦法規定或下列情形之一的，應當依照本辦法問責：

鄉、鎮人民政府、市屬各辦、局：

省行政問責辦法等四項制度實施以來，我市嚴格按照省委、省政府和州委、州政府的工作部署和要求，精心組織，扎實推進，取得了階段性成果。但在貫徹實施中，仍有部分部門存在思想認識不到位，學習宣傳不扎實，工作找不到頭緒等問題。為扎實推進四項制度工作的落實，切實轉變機關工作作風，增強機關服務意識，提高機關工作質量和效率，現將進一步抓好四項制度貫徹落實有關事項安排如下：

一、提高認識，落實責任

推行四項制度是省、州、市人民政府向各族群眾和全社會作出的莊嚴承諾，是貫徹落實精神，全面落實科學發展觀，優化發展環境，自覺接受監督，建設法制政府、服務政府、責任政府、效能政府、廉潔政府的重要舉措。我市作為州人民政府推行四項制度的重點聯系和指導市，各鄉鎮政府、各部門要從講政治的高度，提高對推行四項制度工作重要性的認識，把思想統一到省、州、市人民政府的重大決策上來，增強責任感和緊迫感，周密部署，迅速行動，對推行四項制度進行再動員、再部署、再檢查，確保執行有力、落實到位、抓出成效。

各鄉鎮政府，各部門要加強組織領導，強化監督檢查，健全完善一把手負總責，分管領導直接抓，辦公室主任具體負責的工作機制，切實落實組織機構、專職人員和必要的工作經費，確保四項制度的開展。

二、廣泛宣傳，營造氛圍

摘要：2003年至今，行政問責制一直都成為理論界和實踐界關注的研究主題，現有的行政問責制研究包括哪些方面的內容、已經取得什么樣的研究成果，諸如這樣的問題都是行政問責制的進一步研究所需要解決的，只有了解了已有的研究成果及其不足才能更好地進行下一步的研究。

關鍵詞：行政問責；現實困境；解決途徑

2003年以來，由非典事件波及的“問責風暴”使有關問責制的研究“浮出水面”，吸引了眾多研究者關注的目的。在研究者和政府實踐者的共同推動下，問責制研究方面產生了一批可觀的研究成果，這些研究成果關注的內容是什么，是否恰當地反映了問責制推行中的困難，能否滿足當前政府實踐者推行問責制的理論和實踐需要，諸如這些問題構成了本文分析的主體。通過對行政問責制研究文獻的梳理發現，行政問責制研究主要集中于三個層面，即問責制的理論構建；問責制實施的現實困境；問責制現實困境的解決途徑。

一、行政問責制的理論構建

在某種程度上，問責制可以稱得上“興起”于非典事件，但是非典產生的對失職官員的責任追究只能說得上是產生“問責風暴”的導火索，即使沒有非典事件，其它危機事件也會促進“高官問責”、“官員問責”等類似問責事件的發生。從另一方面來看，如果沒有有效的理論支撐，問責制只是與政府官員的失職失責行為有關，那么官員問責或行政問責注定只能是一種“運動式”或“暴風驟雨式”，倘若政府沒有失職失責行為或者失職失責行為沒有被發現，那么問責程序就不需要或者無法啟動了。因此，要將政府問責制常規化和制度化，首先就需要探討問責制所蘊含的內部機理。對此問題，有不少研究者進行了相關的理論梳理。

黃健榮、梁瑩（2004）認為問責制的理論基石主要有三種：主權在民和平等正義是建構問責制政府的根源性學理和法理依據，基于這樣的理念,政府必須向人民負責,必須公正平等地為公民服務。但是，主權在民思想只是從政治邏輯層面論證了對政府官員問責的必要性，這種政治邏輯在實踐中是如何表現的呢？委托關系能夠較好地揭示這種主權在民的本質。主權在民實際上意味著公民和政府官員間建立了某種委托關系，鑒于委托方和方之間的信息不對稱和利益沖突，作為委托人的公民需要設計相應的制度來約束政府官員的權力，使其對損害委托人利益的行為承擔相應的責任，從而減少政府官員失職失責行為的機會。既然這樣，如何從源頭防止政府官員濫用權力及其失職失責行為的發生呢？在他們看來，制度主義較好地回答了該問題。作為約束人類行為及相互間利益關系的行為規則，鑒于政府權力的強制性、破壞性等方面的特點，人們迫切地需要明晰和有效的制度來對政治行為者的利益關系、對政府及其機構的權力結構，權力運行機制和權責關系予以規制，并且以明確的游戲規則來確保這樣的規制得以實施。

摘要：2003年至今，行政問責制一直都成為理論界和實踐界關注的研究主題，現有的行政問責制研究包括哪些方面的內容、已經取得什么樣的研究成果，諸如這樣的問題都是行政問責制的進一步研究所需要解決的，只有了解了已有的研究成果及其不足才能更好地進行下一步的研究。

關鍵詞：行政問責；現實困境；解決途徑

2003年以來，由非典事件波及的“問責風暴”使有關問責制的研究“浮出水面”，吸引了眾多研究者關注的目的。在研究者和政府實踐者的共同推動下，問責制研究方面產生了一批可觀的研究成果，這些研究成果關注的內容是什么，是否恰當地反映了問責制推行中的困難，能否滿足當前政府實踐者推行問責制的理論和實踐需要，諸如這些問題構成了本文分析的主體。通過對行政問責制研究文獻的梳理發現，行政問責制研究主要集中于三個層面，即問責制的理論構建；問責制實施的現實困境；問責制現實困境的解決途徑。

一、行政問責制的理論構建

在某種程度上，問責制可以稱得上“興起”于非典事件，但是非典產生的對失職官員的責任追究只能說得上是產生“問責風暴”的導火索，即使沒有非典事件，其它危機事件也會促進“高官問責”、“官員問責”等類似問責事件的發生。從另一方面來看，如果沒有有效的理論支撐，問責制只是與政府官員的失職失責行為有關，那么官員問責或行政問責注定只能是一種“運動式”或“暴風驟雨式”，倘若政府沒有失職失責行為或者失職失責行為沒有被發現，那么問責程序就不需要或者無法啟動了。因此，要將政府問責制常規化和制度化，首先就需要探討問責制所蘊含的內部機理。對此問題，有不少研究者進行了相關的理論梳理。

黃健榮、梁瑩（2004）認為問責制的理論基石主要有三種：主權在民和平等正義是建構問責制政府的根源性學理和法理依據，基于這樣的理念,政府必須向人民負責,必須公正平等地為公民服務。但是，主權在民思想只是從政治邏輯層面論證了對政府官員問責的必要性，這種政治邏輯在實踐中是如何表現的呢？委托關系能夠較好地揭示這種主權在民的本質。主權在民實際上意味著公民和政府官員間建立了某種委托關系，鑒于委托方和方之間的信息不對稱和利益沖突，作為委托人的公民需要設計相應的制度來約束政府官員的權力，使其對損害委托人利益的行為承擔相應的責任，從而減少政府官員失職失責行為的機會。既然這樣，如何從源頭防止政府官員濫用權力及其失職失責行為的發生呢？在他們看來，制度主義較好地回答了該問題。作為約束人類行為及相互間利益關系的行為規則，鑒于政府權力的強制性、破壞性等方面的特點，人們迫切地需要明晰和有效的制度來對政治行為者的利益關系、對政府及其機構的權力結構，權力運行機制和權責關系予以規制，并且以明確的游戲規則來確保這樣的規制得以實施。

編者按：本論文主要從行政問責通常只關注那些人命關天的重大事件；行政問責關注的更多是安全事故領域等進行講述，包括了行政問責只是針對濫用職權的違法行政行為、對道德責任的問責遠遠不夠、轉變傳統行政理念、健全我國現有人事制度、建立一套完善的行政問責制度體系、強化優化問責制的監督制約機制,尤其是加強人大的監督力度等，具體資料請見：

摘要:行政問責制是對政府的違法或不當行為及其后果追究責任的制度。我國推行行政問責制以來,取得了一定的成績,但同時也存在許多問題。行政問責制對于推動我國社會主義民主政治的建設、政治文明的發展等方面具有極為重要的現實意義。

關鍵詞:政府行政行政問責

行政問責是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況,包括其未履行應有職責的情況而實施的,并要求其承擔否定性后果的行為。在我國管理實踐中,要發展出一套嚴謹完善的問責制度體系,還存在一定難度的。要使行政問責制具有切實的可操作性,這就需要付出加倍的努力。現行的行政問責制暫行辦法中,由于表述的泛化,帶來操作上的模糊與難以界定,存在著不少問題,主要表現在:

首先,什么事該問責。我們經常看到的情況是高層公務員本人直接犯有重大錯誤或失誤時,才會被免職或引咎辭職,而真正因為工作不力,不作為或者在責權范圍內出現重大問題而被免職的卻很少。之所以會有這樣的情況是因為我們過于強調公務員個人的主觀動機,而不論其工作成效,缺乏一種權力與責任的對等關系和意識,具體表現為:

1.行政問責通常只關注那些人命關天的重大事件,對于一些影響力、大眾關注度相對較小的事卻不問責。出現了只要媒體進行大量報道的重大事件,相應上級部門就會督辦解決,而其他一些“小事”則因為關注度低則被忽視掉。

一、行政問責制的概念界定

行政責任是近代國家責任政治的產物，是“主權在民”及“權力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責任從來是一對孿生兄弟，有權力必須有責任制度約束。行政問責制是在行政責任基礎之上提出的一個新的概念。指涉行政問責制的概念內涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認為，行政問責制就是指對現任各級行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失、不履行或不正確履行法定職責、或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

顧杰認為，行政問責制是指公眾對政府做出的行政行為進行質疑，它包含明確權力，明確責任和經常化、制度化的“問”——質詢、彈罷免等方方面面，是一個系統化的“吏治”規范。它不僅是指犯了錯、違了法要追究，其溯及范圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節”，公眾對政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果。

以上的幾種概念界定中，問責主體和問責客體各不相同，涉及的角度也各異。我認為，行政問責制是指特定的問責主體針對行政機關及工作人員等問責客體在行政管理過程中由于沒有或沒有正確履行法定的職責，影響了行政運行的效率和行政機關的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對人的合法權益，對其追究責任(此類責任包括政治責任、法律責任、崗位責任和道義責任)的一種制度。行政問責制是評估行政管理活動效能的一種原則或者說是一種檢驗行政活動運行效率的一種程序。

二、行政問責制實施的路障分析

行政問責制的構建是行政管理體制改革和政府公共管理創新的一大特色和重要內容，在新的時代背景和形勢下是一項不斷探索創新發展的復雜的系統工程。行政問責制的推行能夠有效地督促行政機關工作人員努力工作，全面正確地履行各自的職責，保證政府管理的高效運轉，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社會公眾對政府管理工作的滿意度。目前，在行政問責制建立的過程中，仍然存在一些難題和困境亟待解決。