一、前一階段工作回顧

改革開放20多年，特別是西部大開發以來，我市經濟持續快速健康發展，廣大人民群眾生活有了明顯改善。但受多方面因素影響，長期以來，農民和少兒沒有被納入醫保的范圍，農民因病返貧、患兒因病導致家庭貧困的現象時有發生，為解決這部分社會群體的看病難、看病貴問題，我們經過認真調查研究，于20*年啟動了新農合試點，20*年在全市全面展開；20*年8月又在全市全面啟動了少兒互助金工作，我市廣大農民和少年兒童家庭從中得到了實實在在的好處。

（一）新農合工作成效明顯。20*年，我市都江堰市被列為全國新農合試點縣（市），今年，經過衛生部門積極爭取，崇州、彭州、邛崍、金堂、大邑、蒲江、新津等三圈層7個縣（市）被列為全國新農合試點縣（市），基本形成制度科學、管理規范的運行機制。截止6月底，全市參加新農合人數達543萬人，參合率達92.3%，籌集基金2.7億元。先后有104萬人次享受新農合醫藥費補償共計5*0萬元，參合農村婦女住院分娩享受到每人500元的定額補償。運行兩年來，參合農民得到了實實在在的好處，全市農村“看病難”、“看病貴”得到有效緩解，基本做到了“小病不出村，大病不出鄉，疑難病不出縣”，收到了“農民得實惠、政府得民心、衛生得發展”的成效，衛生部、省委、省政府等領導，人大代表，政協委員先后對我市新農合工作進行調研和考察，并對取得的成效給予充分肯定。

（二）少兒互助金開局良好。我市是繼上海、北京后第三個開展少兒互助金工作的城市，自20*年8月30日啟動運行以來，由市衛生局牽頭，在市教育局、市紅十字會等部門的大力配合下，先后出臺《少兒住院互助金籌集、撥付和核算的具體實施辦法（試行）》等7個配套文件，規范少兒互助金、定點醫療機構監督管理、特殊疾病門診結算報銷等程序，投資70萬元建立市、縣、定點醫療機構三級少兒互助金管理信息平臺，對全市20個區（市）縣實現網上審核和適時在線監控。今年上半年，參加少兒互助金人數達111萬人，參加率達80.4%，籌集資金4465萬元。4.5萬人次享受到少兒互助金，報銷住院醫療費1484萬元。自去年以來，省內外多個城市到我市進行學習考察指導，全國人大領導也對我市開展此項工作給予了極高的評價。

（三）初步建立城鄉一體的基本醫療保障機制。按照市委、市政府統籌城鄉、“四位一體”科學發展的戰略部署，積極探索建立城鄉一體的醫療保險制度。2001年以來，先后建立和實施了城鎮職工基本醫療保險、非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險、失地農民社會保險、新農合、少兒互助金等制度，覆蓋了城鎮職工、農民和城鄉兒童，基本形成以基本醫療保險為主體，兼顧不同醫療需求的多層次醫療保障體系，目前正在探索建立城鎮居民基本醫療保險，初步率先在全國建立了城鄉一體的基本醫療保障機制。截止6月底，全市醫療保險覆蓋面達977萬人，這個覆蓋面在全國大城市中是領先的，在中西部是一流的。其中：全市城鎮職工基本醫療保險覆蓋人數220萬人，綜合社會保險覆蓋人數26萬人，失地農民社會保險覆蓋人數32萬人，參加新農合543萬人，參加少兒互助金111萬人，加上醫療保險省級統籌20萬人、鐵路系統和部分自行統籌企業25萬人。在不斷擴大覆蓋面的同時，我們從今年以來對城鎮職工基本醫療保險和生育保險進行了完善，降低起付標準，提高報銷比例，切實減輕群眾的醫療支出負擔。據市統計局的調查資料顯示，20*年上半年*市城區居民人均醫療保健支出為272.46元，比去年同期下降10.6％。從近期的民意調查資料看：在726個有醫療支出的被訪者當中，有67.4％的人通過各種保險方式報銷了醫療費，所報金額占總醫療費用的比重為42.2％。

在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地認識到，“兩金”工作還存在一些不盡如人意的地方。主要表現在四個方面：一是個別區（市）縣對“兩金”工作的重要性、緊迫性認識不到位，導致“兩金”工作區域發展不夠平衡。二是受固有工作模式的影響，導致“兩金”工作的籌資和管理機制還不盡合理。三是部分經辦機構建設滯后，導致“兩金”管理不太精細。四是個別部門對“兩金”工作的職責劃分不太明晰，導致“兩金”工作的協同配合不太默契等。我們必須高度重視這些問題和矛盾，進一步解放思想，大膽探索，尋求突破，推動“兩金”工作健康向前發展。

一、統一思想，提高認識。

開展職工重大疾病醫療互助活動是一項關注民生，推動和諧社會建設的重要舉措，也是工會為職工辦的一件實事，需要各級黨委、政府的支持，需要廣大職工的積極參與，因此，我們必須對這一活動有一個正確認識，必須統一思想，抓好落實。

開展職工重大疾病醫療互助活動，是貫徹落實黨的十七大精神的重要內容，是對社會保障體系的有益補充和完善。近年來，各級黨委、政府對人民群眾生產生活問題越來越重視，黨的十七大把改善民生作為推進和諧社會建設的重點進行了專門部署。開展職工重大疾病醫療互助活動，是工會組織貫徹落實十七大和中央經濟工作會議精神重要內容，是工會組織協助黨委、政府保障民生、改善民生、解決民生問題的一項重要舉措。職工重大疾病醫療互助活動是職工隊伍內部團結互助、扶貧幫困的一項純公益性活動，這項活動的開展有助于職工隊伍助人為樂優良傳統的發揚光大，也有助于協助黨和政府推進完善現行的重大疾病救助制度，使單一的政府財政救助逐步向社會救助和群眾互助的方向拓展。從根本上說，就是要通過組織職工之間的互助互濟，發揮工會組織的作用，從機制上解決職工因病致貧的問題，使那些患大病的職工能夠共享改革發展成果，促進社會穩定，推動和諧社會建設。

當前，作為醫療保障措施主渠道的醫療保險制度實施以來，收費低、保障低，從某種程度上來說，只能解決一般的醫療問題，總體保障能力不強，覆蓋面小，有很大部分職工群眾因大病得不到有效保障，生活極其困難，要解決這個問題，僅靠現行基本醫療制度還遠遠不夠。職工大病醫療互助就是對醫療保險制度的有益補充和完善。它是由工會統一組織、職工自愿參加、以個人繳費為主的職工間的一種互助互濟保障形式，目的是通過職工之間的互助互濟，對患病住院醫療費支出較大的職工給予補助，緩解他們的醫療負擔，防止因病致貧，因病返貧等問題的發生。

開展職工重大疾病醫療互助活動，是工會履行維權職責，增強組織凝聚力的重要途徑。工會組織作為職工權益的表達者和維護者，要從職工群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，不斷強化維護手段，豐富維護內容。開展職工醫療互助活動，解決職工“看病難、看病貴”問題，是工會組織根據實際需要，發揮自身聯系職工群眾的優勢，為職工辦好事、解難事的一項創新之舉，是落實“組織起來、切實維權”工會工作方針的必然要求，也是工會回饋職工、服務職工的一個載體。開展職工醫療互助活動使廣大職工都實實在在感覺到了工會組織的存在，這對于提高工會組織的影響力，增強工會組織的凝聚力，增進職工隊伍的團結統一，把職工緊緊團結在黨的周圍，鞏固黨的階級基礎具有重要意義。

二、做好宣傳，強力推進。

編者按：本文主要從統一思想，提高認識；做好宣傳，強力推進；加強領導，精心組織進行講述。其中，主要包括：開展職工重大疾病醫療互助活動是一項關注民生，推動和諧社會建設的重要舉措，也是工會為職工辦的一件實事，需要各級黨委、政府的支持，需要廣大職工的積極參與、醫療互助活動事關廣大職工切身利益，是一件好事、實事，同時也是一件新事，必須做好宣傳,營造氛圍,形成共識，保證醫療互助活動順利啟動實施、職工重大疾病醫療互助活動是一項系統工程，需要精心組織，抓好落實等，具體材料請詳見：

同志們：

今天，我們召開全縣職工重大疾病醫療互助工作動員會議，標志著我縣關注民生、改善民生的又一重大舉措正式啟動。縣委、縣政府對這項工作十分重視，會前由縣總工會牽頭進行了積極籌備,剛才就開展全縣職工大病醫療互助活動進行了具體的安排布署，我完全同意。下面，我就醫療互助活動啟動階段的工作講幾點意見。

一、統一思想，提高認識。

開展職工重大疾病醫療互助活動是一項關注民生，推動和諧社會建設的重要舉措，也是工會為職工辦的一件實事，需要各級黨委、政府的支持，需要廣大職工的積極參與，因此，我們必須對這一活動有一個正確認識，必須統一思想，抓好落實。

開展職工重大疾病醫療互助活動，是貫徹落實黨的十七大精神的重要內容，是對社會保障體系的有益補充和完善。近年來，各級黨委、政府對人民群眾生產生活問題越來越重視，黨的十七大把改善民生作為推進和諧社會建設的重點進行了專門部署。開展職工重大疾病醫療互助活動，是工會組織貫徹落實十七大和中央經濟工作會議精神重要內容，是工會組織協助黨委、政府保障民生、改善民生、解決民生問題的一項重要舉措。職工重大疾病醫療互助活動是職工隊伍內部團結互助、扶貧幫困的一項純公益性活動，這項活動的開展有助于職工隊伍助人為樂優良傳統的發揚光大，也有助于協助黨和政府推進完善現行的重大疾病救助制度，使單一的政府財政救助逐步向社會救助和群眾互助的方向拓展。從根本上說，就是要通過組織職工之間的互助互濟，發揮工會組織的作用，從機制上解決職工因病致貧的問題，使那些患大病的職工能夠共享改革發展成果，促進社會穩定，推動和諧社會建設。

第一條為了進一步建立和完善多層次的醫療保障體系，減輕參保患者大病醫療費用負擔，盡力防止因病致貧，維護社會穩定，根據*藏族自治縣人民政府印發《*藏族自治縣城鎮職工基本醫療保險實施辦法》精神，結合我縣實際，制定本暫行辦法。

第二條凡依照《*藏族自治縣城鎮職工基本醫療保險實施辦法》的要求，參加了基本醫療保險的單位（包括中央、省、市屬駐縣單位），個人（含退休人員），都必須參加城鎮職工大額醫療互助保險。

第三條縣勞動保障行政部門負責實施城鎮職工大額醫療互助保險工作。

縣地稅部門負責大額醫療互助金的征繳。

縣社會保險經辦機構負責大額醫療互助金的支付、結算和管理工作。

縣財政、審計、監察等部門按照醫療保險基金管理的相關規定，加強對城鎮職工大額醫療互助基金的監督。

第一條為了進一步建立和完善多層次的醫療保障體系，減輕參保患者大病醫療費用負擔，盡力防止因病致貧，維護社會穩定，根據*藏族自治縣人民政府印發《*藏族自治縣城鎮職工基本醫療保險實施辦法》精神，結合我縣實際，制定本暫行辦法。

第二條凡依照《*藏族自治縣城鎮職工基本醫療保險實施辦法》的要求，參加了基本醫療保險的單位（包括中央、省、市屬駐縣單位），個人（含退休人員），都必須參加城鎮職工大額醫療互助保險。

第三條縣勞動保障行政部門負責實施城鎮職工大額醫療互助保險工作。

縣地稅部門負責大額醫療互助金的征繳。

縣社會保險經辦機構負責大額醫療互助金的支付、結算和管理工作。

縣財政、審計、監察等部門按照醫療保險基金管理的相關規定，加強對城鎮職工大額醫療互助基金的監督。

產業:單位社保編碼:

申請單

位名稱

經辦人

申請單位

地址及

為深入貫徹落實中共中央、國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中提出的“鼓勵工會等社會團體開展多種形式的醫療互助活動”精神，進一步完善多層次的社會保障體系，不斷增強廣大職工的保障水平，更好地維護職工隊伍穩定，促進社會和諧，結合我市實際，現就進一步加強職工醫療互助保障工作提出以下意見：

一、進一步提高對加強職工醫療互助保障工作的認識

職工醫療互助保障是由全國總工會組織，各級工會具體實施，實行職工自愿參加、自籌資金、自我管理、自我服務的群眾性公益保險形式，具有低門檻、高賠付、不以盈利為目的的特點。開展職工醫療互助保障工作，是適應職工多層次醫療保障需求，實行社會醫療救助的一個具體形式和有益探索，也是通過醫療互助救助給予低收入困難職工和因病致病人群必要救助的有效措施。職工醫療互助保險以其群眾性、互助性、系統性的優勢，順應了我國社會保障的發展趨勢，在國家保障體系中發揮著特別的、不可替代的作用，并與社會保險、商業保險共同形成完善的保障體系。我市自年開展職工醫療互助保障工作以來，經過近10年的發展，先后為參加職工醫療互助保險的3300余名職工支付互助保障金300余萬元，對我市社會基本保障發揮了“拾遺補缺”的積極作用，有力地支持了職工醫療制度改革的平穩推進，提高了職工抵御風險的能力。

二、參加職工醫療互助保障的有關要求

（一）參加職工醫療互助保障的條件。凡已參加市城鎮職工基本醫療保險的國家機關、企事業單位、社會團體、民辦非企業單位的在職職工，均可通過所在單位申請、團體報名的方式參加職工醫療互助保障。單位提出申請時，參加人數應達到本單位在職職工總人數的80%，職工人數低于20人的須達到100%。參加職工醫療互助保障的職工，需繳納10元會費取得中國職工保險互助會會員資格并至少參加一項互助保障計劃。

（二）我市開辦的五項職工醫療互助保障計劃項目。

摘要：農村居民疾病治療基本合作保障體系的組織形式是靠政府牽頭組織、鄉村農民自覺加入，農民個人、群體及國家多渠道籌集資金，基于重病治療統一籌措為主的農村疾病治療共同救濟制度，其對優化農民大病醫治狀況、降低醫療救治支出有顯著效果。文章對農村合作醫療保險存在問題及解決策略進行了分析。

關鍵詞：農村合作醫療保險；社會保障體系；重病治療；疾病治療；醫療救治

現階段，在我國農村實行的基本醫療保險政策體系基本上有鄉村農民合作互助醫療、城鎮居民醫療互助保險、統一籌措資金支付住院費用和預防性醫療保健合同協議等多種樣式，其中農村合作型醫療保險是其中最實用的形式。農村居民合作型醫療保險制度是依托政府扶助，農民百姓和農村集體組織統一籌集資金，在疾病治療上展開互相援助型的一款帶有疾病治療保障性質的農民醫療保險制度體系。由2007年開始，國家及省市財政持續提高財政支持，實施把農村醫療機構作為業務重點的鄉村衛生基本醫療制度建設，完善鄉村縣鄉村三級式疾病治療衛生運作體系及醫療幫扶機制。然而農村的疾病治療設施條件并未產生較大變化，尤其是鄉村新式合作互助醫療始終未達到全覆蓋。

1農村基本合作醫療保險現狀分析

1.1保險體系運作經驗不足

過去農村實行的舊式合作醫療制度體系被視為不合理政策而被廢除之后，對于廣大鄉村農民而言，舊式農民合作醫療制度已經退出了人們大腦中的記憶。因為此種制度的很長時間未執行，當今再重新恢復實施此類，不論是當地人民政府還是鄉村農民自身，均不具備貫徹執行鄉村新型互助合作醫療制度的實際經驗。

（2000年10月31日上海市人民政府批準）

近年來，本市逐步建立了城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險和失業保險制度，今年，根據國務院《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（以下簡稱《決定》精神，又進一步推進了城鎮職工醫療保險制度的改革，正在逐步形成獨立于企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系。

為了適應城鎮職工對醫療保障的多層次需求，在建立基本醫療保險制度的基礎上，應當積極發展適應不同需求的多層次的醫療保障，現提出有關指導意見如下：

一、總體目標

建立以基本醫療保險為主體、補充醫療保險為輔助和醫療救助為扶持的多層次醫療保障，是本市貫徹國務院《決定》精神，推進醫療保險制度改革的目標。

根據市人大常委會十一屆二十二次會議通過的《上海市貫徹（國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定)的實施方案》、市政府頒布的《上海市城鎮職工基本醫療保險辦法》，基本醫療保險由基本醫療保險、地方附加醫療保險組成，保障廣大職工的基本醫療需求。

新型農村合作醫療制度(以下簡稱“新農合制度”)是“由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。”①是一種政府主導、財政補助較高、農民繳費和保障水平都較低的、處于“試點”中的初級社會醫療保險制度。2010年10月28日頒布的《社會保險法》第24條規定，國家建立和完善新農合制度，授權國務院制定新農合管理辦法。這一規定，為糾纏于新農合制度的社會保障屬性②定紛止爭，為完善中的新農合制度指明了方向、預留了立法空間。當下，在社會保險法視域完善和創新新農合制度，已成為理論界和實務界共同關注的話題。而厘清社會保險制度的理念，確立科學的新農合制度精神內核，更是新農合制度完善的決定性因素③和首要任務。回首我國社會保險法長達14年的醞釀、起草歷程，特別是近年來圍繞社會保險法四審稿的爭議和討論，最為學者們詬病的是社會保險立法缺乏先進的理念。④為此，明晰社會保險制度的基本理念，并以社會保險理念指導新農合制度的創新和完善，殊為必要。

一社會保險制度理念的界定

瀏覽我國學界相關社會保險法的論著，有專門論及社會保險制度理念的，卻誤將社會保險法的立法宗旨———“社會保險權利的保障”當做社會保險制度之核心理念。⑤其他學者則多從宏觀論及社會保障制度的理念，將不同時期對社會保障制度建設極具影響的學說思想作為社會保障的基本理念，諸如人權思想、社會連帶思想、人道主義和慈善思想、大同思想、社會正義思想、社會主義理論、馬克思主義理論、凱恩斯主義經濟學理論、福利經濟學理論、福利國家理論、三民主義理論等，①這些社會保障制度的基本理念，無疑影響了各國社會保險立法。但是，社會保險作為社會保障體系中的獨立制度，應具有獨特的制度理念。社會保險制度的理念，“應體現社會保險制度的本質，應與社會保險制度具有直接的必然聯系，是社會保險制度構建的核心價值、精神內核和邏輯基礎，能充分說明社會保險制度的法治現象。”②因此，要正確厘清社會保險的制度理念，就應分析社會保險制度的本質，追溯社會保險制度產生的邏輯基礎。在社會保險制度的鼻祖德國，通說認為，“社會保險本質是對大的生活風險(疾病、老年等)給予保護的帶有強制性質的共同承擔責任的社會聯盟。”［1］

社會保險的本質為我們揭示，“強制性的社會責任共擔”、“社會聯盟”是社會保險制度的精神內核和邏輯基礎。追溯社會保險制度的產生根源，我們知道，在社會保險制度產生之前，聯合起來互助共濟應對生、老、病、傷等各種生存風險，是社會連帶、共生共存的人類天性。人類聯合起來互助共濟的機制或者社會聯盟，相繼經歷了部族、家庭、互助組織、志愿機構、教會、行會組織、工會、各種商業保險機構等。當人類邁進工業化時代，社會化的風險使得傳統的互助共濟機制式微。但是，人類抵御社會風險的社會連帶、互助共濟理念沒有丟，而是在社會契約思想的影響下，催生了政府干預社會生活、介入社會風險責任共擔的社會機制，即“通過強制立法和保險費的征繳，實行廣泛的收入轉移和調劑，使人數更多的勞動者為他們可能遭受的人生各種風險共同承擔責任的社會保險制度。”［2］總之，社會保險制度“是德國人為了應對社會風險，在延續‘基爾特’行會互助共濟的社會實踐基礎上，吸收商業保險機制之精華，由政府強制介入所形成的社會保障制度。”［3］“互助共濟是商業保險和社會保險的共同理念，而政府組織公民互助共濟則是以社會契約為理念的社會連帶責任。”［4］

由此，可以直觀地看出，在社會連帶、互助共濟機制基礎上，社會契約、社會共同責任最終催生了社會保險法律制度的產生，也成了社會保險制度的精神理念和核心價值。縱觀社會保險制度產生、改革和完善的100多年歷史，盡管因政治、歷史和文化傳統不同而導致各國社會保險制度存有差異，但是，社會連帶、互助共濟、社會契約、社會共同責任，始終都是各國社會保險制度共同遵守的理念。社會連帶法學創始人法國的法學家狄驥曾經深刻地闡述:“社會連帶是一個永恒不變的客觀事實，人們必須生活在社會中，必然具有社會連帶關系。”［5］人類共生共存，社會連帶是個先驗命題，是公理，無需證明也無法證明。“社會連帶產生合作理性，合作理性即廣義的社會理性，包括互利合作———經濟理性和互助合作———社會理性。契約則是實現社會合作的基本方法，包括經濟契約、政治契約(盧梭的社會契約論中的社會契約)和社會契約(社會互助契約即社會保障契約)。［6］

社會連帶、互助共濟是社會保險制度的靈魂和基石，它建立在人性基礎上而源遠流長。各國社會保險制度就是在不斷發掘這一人性基礎上，嫁接商業保險籌資組合的技術，勞動者為自己和無勞動收入的家庭成員連帶繳費，雇主為雇員連帶繳費，國家為雇員以及無能者連帶繳費等等。并且，盡量擴大互助共濟范圍直至一個國家的范圍，以最大限度地分散和分擔社會風險。社會契約、社會共同責任是互助共濟的基本工具和方法。當然，“社會契約不能僅僅狹隘地被理解為是公權力的依據，它同時也是形成社會權利的基礎。公民與公民之間完全可以再次讓渡一部分權利以形成社會連帶的獨立于公權的權利結構，而這種權利結構的目的是為了保護社會利益。這里的社會利益與國家利益以及社會權與公權有根本區別。”［7］