[摘要]隨著構建社會主義和諧社會偉大事業(yè)的不斷深化和發(fā)展，如何使各項政策適應構建社會主義和諧社會的要求，充分發(fā)揮其構建和諧社會的保障作用，是當前需要加以研究和解答的新課題；進一步認清過時、失效政策的現狀和對和諧社會造成的不和諧影響，有利于從源頭治理問題。從組織角度、倫理角度、團體角度等多種角度分析終結政策，具有理論上的邏輯性和實踐上的可操作性。

[關鍵詞]公共政策；政策終結；倫理視角；組織視角

一、問題的提出

《南方周末》在2006年8月10日和8月17日兩期報道中分別刊登了《無戶口嬰兒之死》《活人上戶難死人不消戶》文章，讀罷一直不能平靜。《無戶口嬰兒之死》講述了一個父親親手摔死了出生僅43天的兒子。不管嬰兒的死是因為其父的個人心理問題，還是周遭環(huán)境所迫，我們可以肯定的是：嬰兒是無辜的，生命是可貴的。《活人上戶難死人不銷戶》一文是湖北一位警察給《南方周末》的去信，以其切身的管理體驗，對戶籍制度中存在的弊端作了分析。據他工作實踐調查發(fā)現以下幾個問題：第一，農村死人不銷戶現象比較普遍。原因一是銷戶需要10～20元的微機費；二是醫(yī)學死亡證明的缺失，即派出所給居民辦理銷戶手續(xù)需要以此為證，但農村居民大多數死在家里，沒有醫(yī)學死亡證明。第二，超生嬰兒上戶難。超生兒沒戶口，那就不能參加高考、參軍、買房子，甚至沒有辦法結婚，當然對他們的管理也給公安機關和政府部門帶來更大的麻煩。如果一個沒有戶口的少年參與偷盜摩托車，怎么處罰?確定真實年齡至為關鍵，因為法律規(guī)定對不滿十四周歲的當事人可以免罰；年滿十四周歲而未滿十八歲從輕或者減輕處罰。公安機關就只好檢查骨質判斷年齡，但檢查骨質不是所有地方都有，需要去省會城市的公安機關，而且骨質檢查也未必完全準確無誤，這對行政執(zhí)法的高效性和司法審判的準確性都是考驗。

當前，我國正處于轉軌時期，同時也處于建設和諧社會的關鍵時期，許多不適合新體制的政策都應該予以終結。這里需要注明的是：政策終結并不僅是政策的終止、結束，而往往是伴隨著新政策的開始。關于政策終結在政策過程中的地位，不同學者有不同的主張。政策終結是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治(或政策)行為。政策終結具有強制性，因為政策終結會遇到利益受損者的反抗，需要靠強制力來進行；政策終結具有更替性，是新代舊的過程；同時政策更替也具有靈活性。但也有學者認為政策終結是政策過程的最后一個階段。如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的最后一個階段便是政策評價。政策終結位于政策過程的末端，對一項政策的終結意味著一項新的政策的開始，所以政策終結也是一個發(fā)展的概念。政策終結是政策過程的最后一環(huán)，是理性化政策過程的最后結果，但也被認為是承上啟下的一環(huán)，它不僅是對一項政策的了結，而且也意味著修正或調整。政策終結是政策運行過程的最后一個環(huán)節(jié)。公共政策的最后一個階段用“公共政策實現”這一概念為好，即是指人們通過政策實施，使政策目標和功能解化，使政策轉化為現實社會存在的政策活動。

黨和政府自從改革開放以來也比較重視政策終結工作，尤其是我國加入WTO后，廢止了一大批與WTO規(guī)則不符合的各種政策。事實上，類似戶口政策(由于我國沒有《戶籍法》，公安機關實施的是1958年制定的《戶口登記條例》)，我國還有很多政策都滯后現實十幾年甚至幾十年，這些不僅是學界探討的焦點，也是實務界人士心思所在。

摘要:公共政策終結發(fā)揮著承上啟下的作用，是一個完整的政策過程中不可或缺的一部分，也是政策自我調整的重要手段。可以說，政策終結是一種政策的淘汰機制，是一種積極的政策選擇行為。它是將無效的或已過時的公共政策予以廢除，其目標是提升政府管理水平與管理能力，促進政策的科學性及合理性，實現社會與政府和諧發(fā)展。本文選擇了近幾年來中國終結的政策案例，從公共政策終結原因方面對其終結進行探討。

關鍵詞:公共政策;政策終結;原因分析

一、政策終結

隨著時代的前進和發(fā)展，公共政策發(fā)展到一定程度的時候也會出現終結現象。政策終結是指公共政策決策者通過對政策進行審慎評估后，采取一些必要措施來終止那些錯誤的，過時的，多余的或無效的政策，政策功能，政策工具或政策組織的一種行為。正如最近我們大家熱議的取消晚婚假政策一樣，根據全面兩孩政策的新形勢，符合政策生育的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。同時，晚婚晚育假和獨生子女父母獎勵等規(guī)定被刪除，也意味著“晚婚假”、“獨生子女父母獎勵”等帶有時代特色的公共政策也將走向終結。也就是說，我們的政策也跟隨著時代的變化而不斷變化著。學者陳振明指出:“政策終結是政策決策者通過對政策進行慎重的評估后，采取必要措施以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效政策的一種行為”。因此，政策的終結，既是一個政策的終點，也是一個政策的起點。政策終結過程是一個節(jié)約政策資源、優(yōu)化政策資源結構、提高行政效率和政策質量的過程。政策終結既要剔除不合時宜、存有瑕疵的政策，也要對品質不高、不合時宜的政策資源進行淘汰。

二、政策終結原因分析

(一)政策主體間的利益博弈

一、政策變遷論途徑

在20世紀80年代末之前，政策過程作為政策領域研究的主要工具，但是在此之后，公共政策學者開始質疑其是否為一種典型的模式。Sabatier指出政策過程不能當作一種模式，甚至是一種架構，認為政策過程可以作為一種階段論，但并不是一種因果理論，而是基于自上而下的過度簡化的理想型理論。Sabatier和Jenkins-Smith提出政策過程的倡議聯盟架構，認為應該以政策行動者的觀點來觀察政策變遷，政策終結是不同倡議聯盟之間在對話過程中互動學習，導致其核心信念體系變化的結果。在此架構中，政策變遷的發(fā)生受到三種過程影響，即政策次級系統(tǒng)內相互競爭的倡議聯盟的互動關系，這些倡議聯盟的行動者是來自公、私部門不同階層中持有相同的政策信念（包括價值觀、因果假定和問題認知等）的人組成的各種群體，為實現目標或利益而確定各種行動策略，企圖操縱政府機構的規(guī)則、預算和人事的安排，以影響與其相關的公共政策；社會經濟條件的次級系統(tǒng)、系統(tǒng)治理聯盟以及對相互競爭的聯盟提供機會或障礙的其他次級系統(tǒng)等發(fā)生的變化，直接或間接對政策產生影響；涉及政策穩(wěn)定的次級系統(tǒng)，諸如社會結構和憲政規(guī)則的安排、自然資源的配置以及社會基本價值信念的影響，對各個次級系統(tǒng)內部的行動者的行為提供資源或限制。這三種過程相互作用決定了政策變遷的過程，也決定了政策的命運。Sabatier和Jenkins-Smith認為，在倡議聯盟架構中，不同倡議聯盟之間對話過程中的相互學習，倡議聯盟成員接受新的觀念而改變舊有的觀念，導致核心信念的改變，政策就會隨著發(fā)生改變；如果核心信念差異過大，那么只有等到外在條件的改變或重大事件的發(fā)生，原來處于弱勢地位的倡議聯盟可能因為支持者或擁護者增加而扭轉劣勢，改變原有的權力和資源的分配方式，導致政府的行動方案必須依據其核心信念來重新規(guī)劃，政策終結由此產生。然而，Sabatier和Jenkins-Smith的倡議聯盟架構還有一個問題需要解決，即在不同的政策領域中，倡議聯盟的數量和影響力有所差異。有些政策領域內有一個勢力獨大的倡議聯盟，壟斷政策參與的機會；有些政策領域內存在兩個勢均力敵的倡議聯盟；有些則是同時存在多個倡議聯盟，聯盟之間勢力此消彼長對現有政策的影響力，自然影響政策終結的速度與形態(tài)。如果再加上時間序列的考慮，聯盟的動態(tài)性將會更加復雜，這也是政策終結的重要因素。雖然如此，他們的倡議聯盟分析架構對于探索政策終結是一個很好研究視角。它不僅包括了穩(wěn)定的系統(tǒng)構成，而且也納入動態(tài)的外在因素，尤其是政策次級系統(tǒng)內的行動者采取策略和方法，使自己的信念注入政策的決策中，以影響政策的產出，同時也可根據內外因素的影響，重新調整政策信念或資源配置，從而，政策終結過程展現出來。

二、政策機會論途徑考夫曼

在1987年的著作《時間、機遇和組織：危機環(huán)境中的自然選擇》中，闡述了時間、機遇和組織在政策終結過程中的關系。考夫曼假定組織死亡是因為保持組織正常運行和發(fā)揮作用必需的能量和其他資源流入已經枯竭。而且他進一步提出組織演化的概念，組織終結是系統(tǒng)維持的失敗和組織發(fā)展不能適應新的環(huán)境條件，即組織不再適應它們的環(huán)境，喪失組織發(fā)展的能力，最終組織死亡。然而，考夫曼指出，機遇在組織終結中發(fā)揮重要作用，終結的時機并不是組織自身的死亡，似乎是隨意的，由時機和碰巧的運氣決定。金登在Cohen、March和Olsen提出“垃圾桶決策模式”的基礎上，提出了政策流和政策視窗概念，并形成多源流分析框架。金登指出，政策的形成是一個流動的過程，它是由三個流程形成的，即問題流程、政策流程和政治流程。問題流程中，政策行動者利用其所關注問題的重要性、提供所偏好的問題界定方式、制造焦點事件、將信息和政策績效反饋給決策者等方式，以影響政策議程；政策流程中，他們通過發(fā)表言論、動員輿論、游說等方式，推銷其政策理念和政策方案；政治流程中，他們利用政治手段和策略，與其他行動者相互競爭和合作。三個流程在大部分時候彼此是相互獨立發(fā)展的，各有其獨特的行動和規(guī)則，當問題、政策和政治三個流程交織在一起時，政策行動者會將其所支持的政策或所關心的問題置于有利的地位，問題、政策和政治三個要素組合的時機，就是政策視窗，也是政策變化的時候。政策行動者被稱為政策企業(yè)家，他們在政策過程中并不居于主導或決定的地位，但他們會影響政策議程。金登認為，政策議程并非自動的反應政策過程參與者的權力，政策形成不僅在于意圖，還要依賴運氣或機會。Jones和Baumgartner等提出的間斷均衡理論，認為政策變化的模式是無規(guī)律可循，不單純受穩(wěn)定和漸進邏輯影響，政策變化大部分是漸進的方式，甚至是處于停止不變的狀態(tài)，但有時會出現不連續(xù)的劇烈的變化，至于何時會出現難以預料。同時，當公共問題的新思考方式、新支持者的急劇動員、制度結構的改變等集聚在一起，都可能引起政策制定者關注現有問題的不同層面，改變原有漸進的政策調整方式，破壞政策均衡穩(wěn)定發(fā)展，產生急劇和不可預測的政策變化。他們認為，問題界定和議程設定是政策過程的關鍵因素，問題在公共對話中有不同的表達方式，而問題在議程中是否出現，會對現行的政策產生促進或抑制作用，即與現行政策一致的論述處于優(yōu)勢時就會強化政策的正面意象，從而維持現行政策的穩(wěn)定性；與現行政策不一致的論述處于劣勢時，政策壟斷就會遇到挑戰(zhàn)，激烈的政策變化就有機會產生。由于政治的變化并不完全是外力所導致，而是內在和外在因素復雜的融合，所以下一次的斷裂性決策的發(fā)生時間和范圍是難以預測的。然而，把政策終結歸因于機遇，很難具有預測性。也許是決策者在不確定的情況下，缺少對政策問題信息的準確掌握，缺乏對政策后果的精確預測能力，制定的政策可能導致社會公眾對此問題的無知、漠視或恐懼，這也是政策終結難以發(fā)生的原因之一。另外，政策終結需要考慮錯綜復雜的因素，作為一定任期的決策者終結一項政策，需要具有一定觀察和掌握終結時機的能力。

三、政策比較論途徑

政策終結研究雖然從20世紀70年代中期已有像德利翁、考夫曼、本恩和丹尼爾斯等政策學者發(fā)展其理論，同時他們的理論也獲得后來如Frantz、Har-ris和Daniels等證實和認可，但政策終結長期以來受到學界的忽視。而且巴達克和德利翁卻仍質疑其理論產生的基礎，他們指出，政策理論的產生不能在不同的研究個案主體中推斷出理論主張，即使在政策終結的個案中已經積累了相當數量的案例，但是仍然沒有從相似的案例中推論出一般性的政策終結理論。盡管這些模式或理論已經得到部分學者的認可和證實，但是當前的終結模式卻不能作為一個可以接受的理論基礎，甚至作為一種模式都有問題。對此政策終結理論發(fā)展的問題，他們認為原因在于，研究個案大多是限于美國環(huán)境中的典型案例討論和分析，而且每項個案的獨特性難以獲得理論的普遍認同，因此不能作為評價政策終結的理論框架。德利翁進一步指出，政策終結研究者面臨三大任務：其一，匯編終結案例；其二，需要理解導致終結因素和建構理論；其三，發(fā)展策略和方法以成功終結。因此，要想進一步理解政策終結理論必須對個案進行比較研究，這不僅可以豐富和發(fā)展政策終結理論，而且這些理論更能適用于不同的政策情境，而這些政策情境能夠改變和影響政策或政策產出。不同的政策處于不同的政策情境中，而且政策有其特定的環(huán)境、資源、主體和對象等，也會形成個別具體的政策情境。如果要發(fā)展普遍適用的政策終結理論架構，無疑需要從比較研究做起，使用比較的觀點，不僅能從中獲取不同的發(fā)現，同時可以更深入地檢驗政策終結理論的適用性，這樣使政策終結理論能夠針對真正的公共或社會問題，以找到解決問題的方法或途徑。至于政策終結理論的發(fā)展，一方面需要理清美國的治理情景，以探求理論產生的環(huán)境和條件，理解或判斷政策終結理論發(fā)展的動力、前景和趨勢；另一方面需要梳理對政策終結的影響內外因素，不同因素的影響范圍、程度或趨向等；最后，需要對不同情境和不同政策終結影響因素進行分別或綜合比較，以求理論的發(fā)展和建構。然而，比較的同質性和可比性、參照系的選擇，如何標準、客觀、執(zhí)中和理性進行比較，尤其是文化之間的理解和會通，這些都是需要關注和思考的問題。不然，可能容易犯“簡單類比”錯誤，不僅對政策終結理論框架發(fā)展無益，而且也無助于處于不同情境中政策終結問題的解決。綜上所述，政策終結的研究途徑各具不同特性，不同學者對此有不同的批判意見，根本原因在于其分析模式或框架過分簡化或理想化。因此，政策終結研究需要整合不同的研究途徑，利用彼此不同的特性，以進一步理解和發(fā)展政策終結理論。鑒于此，基于先前學者研究成果的基礎上，嘗試提出政策終結的三階段論，即從政策終結的啟動、執(zhí)行到政策終結的關閉階段。在政策終結的啟動階段，政府終結特定的政策都需要經過一番評估及思考，這必須提出需要終結的理由，即使終結者強調政策不得不終結的原因，然而，維持政策自身存續(xù)的能力，會給政策終結的開啟帶來巨大的阻力。在政策終結的執(zhí)行階段，政策行動者對政策終結執(zhí)行有著不同的意見和觀點，同時也會組成政策終結聯盟和反政策終結聯盟，并針對政策終結的執(zhí)行活動，采取相應的行動策略，以維持或促進政策終結的執(zhí)行，是政策終結研究的核心。在政策終結的關閉階段，根據政策終結的去向，政策持續(xù)、政策轉移和政策產生作為政策終結的結果。

[摘要]隨著構建社會主義和諧社會偉大事業(yè)的不斷深化和發(fā)展，如何使各項政策適應構建社會主義和諧社會的要求，充分發(fā)揮其構建和諧社會的保障作用，是當前需要加以研究和解答的新課題；進一步認清過時、失效政策的現狀和對和諧社會造成的不和諧影響，有利于從源頭治理問題。從組織角度、倫理角度、團體角度等多種角度分析終結政策，具有理論上的邏輯性和實踐上的可操作性。

[關鍵詞]公共政策；政策終結；倫理視角；組織視角

一、問題的提出

《南方周末》在2006年8月10日和8月17日兩期報道中分別刊登了《無戶口嬰兒之死》《活人上戶難死人不消戶》文章，讀罷一直不能平靜。《無戶口嬰兒之死》講述了一個父親親手摔死了出生僅43天的兒子。不管嬰兒的死是因為其父的個人心理問題，還是周遭環(huán)境所迫，我們可以肯定的是：嬰兒是無辜的，生命是可貴的。《活人上戶難死人不銷戶》一文是湖北一位警察給《南方周末》的去信，以其切身的管理體驗，對戶籍制度中存在的弊端作了分析。據他工作實踐調查發(fā)現以下幾個問題：第一，農村死人不銷戶現象比較普遍。原因一是銷戶需要10～20元的微機費；二是醫(yī)學死亡證明的缺失，即派出所給居民辦理銷戶手續(xù)需要以此為證，但農村居民大多數死在家里，沒有醫(yī)學死亡證明。第二，超生嬰兒上戶難。超生兒沒戶口，那就不能參加高考、參軍、買房子，甚至沒有辦法結婚，當然對他們的管理也給公安機關和政府部門帶來更大的麻煩。如果一個沒有戶口的少年參與偷盜摩托車，怎么處罰?確定真實年齡至為關鍵，因為法律規(guī)定對不滿十四周歲的當事人可以免罰；年滿十四周歲而未滿十八歲從輕或者減輕處罰。公安機關就只好檢查骨質判斷年齡，但檢查骨質不是所有地方都有，需要去省會城市的公安機關，而且骨質檢查也未必完全準確無誤，這對行政執(zhí)法的高效性和司法審判的準確性都是考驗。

當前，我國正處于轉軌時期，同時也處于建設和諧社會的關鍵時期，許多不適合新體制的政策都應該予以終結。這里需要注明的是：政策終結并不僅是政策的終止、結束，而往往是伴隨著新政策的開始。關于政策終結在政策過程中的地位，不同學者有不同的主張。政策終結是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治(或政策)行為。政策終結具有強制性，因為政策終結會遇到利益受損者的反抗，需要靠強制力來進行；政策終結具有更替性，是新代舊的過程；同時政策更替也具有靈活性。但也有學者認為政策終結是政策過程的最后一個階段。如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的最后一個階段便是政策評價。政策終結位于政策過程的末端，對一項政策的終結意味著一項新的政策的開始，所以政策終結也是一個發(fā)展的概念。政策終結是政策過程的最后一環(huán)，是理性化政策過程的最后結果，但也被認為是承上啟下的一環(huán)，它不僅是對一項政策的了結，而且也意味著修正或調整。政策終結是政策運行過程的最后一個環(huán)節(jié)。公共政策的最后一個階段用“公共政策實現”這一概念為好，即是指人們通過政策實施，使政策目標和功能解化，使政策轉化為現實社會存在的政策活動。

黨和政府自從改革開放以來也比較重視政策終結工作，尤其是我國加入WTO后，廢止了一大批與WTO規(guī)則不符合的各種政策。事實上，類似戶口政策(由于我國沒有《戶籍法》，公安機關實施的是1958年制定的《戶口登記條例》)，我國還有很多政策都滯后現實十幾年甚至幾十年，這些不僅是學界探討的焦點，也是實務界人士心思所在。

一、行政權力推動型的公共政策終結

行政權力推動型公共政策終結，是政府主動推動政策變遷的過程。政府推動型公共終結主要有以下幾種可能：一是傳統(tǒng)的政策對公共利益維護不利或制約著公共利益的實現，這主要是由于公共政策的科學性和適應性導致；二是傳統(tǒng)的政策制約著革新。出現這種可能主要是傳統(tǒng)政策與即將推出新政策之間的沖突。這種沖突一方面可能是“法理型”上的沖突，新政策的出臺使得傳統(tǒng)型政策失效或必然廢止。另一方面則可能是新舊政策之間關于資源的配置之間的沖突。正如伊斯頓指出的那樣：“公共政策是對社會價值作權威性分配。”資源的配置重心會隨著政策的變更發(fā)生變化，這種政策沖突必然使得相關的政策發(fā)生變遷。當然政策終結也不可避免受到權力運行不當的影響。公共政策終結背景下的權力制約問題值得關注。

二、公共政策終結背景下行政權力制約的困境及其成因分析

公共政策背景下權力制約困境主要是表現為權力的功利取向、短視效應、護短傾向“、任人唯親”取向、輕視成本取向。

1．為改革而改革的功利化邏輯演繹。改革是社會的必然，改革歸根結底要實現社會的和諧發(fā)展。為了改革而改革的傾向性就忽視了改革的工具理性，將改革當成了改革的結果。人們批評官僚制中對程序的崇拜高于對結果期待的弊病。在現實中改革難免也會出現這樣的傾向，即模糊了改革與結果界限，仿佛發(fā)展是改革必然的結果。在轉型期，改革似乎成為了一種時尚。改革必然建立在一系列的決策的基礎上，即政策的終止或者新政策的創(chuàng)立。在某種程度上新政策的創(chuàng)立可能是對某些政策的終止，即使那些政策沒有被終止，其也會因為政策資源的有限的情境使得其已經不能夠被有效執(zhí)行，從而失去資源支撐自動終止。

2．短視取向———“鐵打的政府流水的官”。官員的任期短期化的傾向目前已經開始顯現，任期的短期化的傾向不利領導對工作有一個全面的認識。領導所掌握的信息不全面，制約著決策的科學性。領導任期的短期化傾向強化了決策收益短期化。這種短視效應不利于實現社會的可持續(xù)發(fā)展。正如胡啟繁在其文中闡述的“領導班子和領導干部任期內不穩(wěn)定，會使領導干部產生不良的心理預期，助長其浮躁心態(tài)和短期行為”。這種短視效應和不健全的官員考核機制互動容易催生“政績工程”“、形象工程”，浪費資源，降低了行政效率。

《信訪條例》規(guī)定，信訪事項的處理實行辦理、復查、復核三級終結程序制度。其結論意見是代表政府作出的，且要向信訪人送達，是一項十分嚴肅的工作。隨著這項制度進一步完善和群眾的廣泛認知，通過此程序處理信訪事項將會越來越多，進而達到行政公正與行政效率相統(tǒng)一的目的。然而，由于這項制度政策性、法律性和程序性都很強，加之施行的時間短，一些問題有待進一步探討、完善。這里略談管見。

一、機構設置問題。目前各級信訪機構都有內設機構或專人負責信訪事項的復查復核工作，一些地方政府還成立了復查復核委員會或領導小組。就復查復核委員會而言，它是代表政府行使信訪事項復查復核職權的機構，其規(guī)格較高，職責也清楚。但由于該機構組成人員都是兼職的，又不是獨立的專門常設機構，無論從相關業(yè)務掌握上，還是時間和精力上，都難以保證發(fā)揮好作用。一個復查復核意見是代表政府作出的，如果不經委員會研究，實際上就是政府一個相關職能部門的意見，如果只向政府分管領導匯報后發(fā)出的意見能否代表政府也難說。而一個復查復核意見至少需要向分管領導匯報并由其簽發(fā)兩次以上。分管領導工作忙，常常找不到，排不上，召開委員會研究就更難。其間還有很多調查、協(xié)調、聽證、研究、匯報、行文等工作，多數都要超過辦理答復的規(guī)定期限，信訪人意見大。而復查復核委員會辦公室設在信訪機構內，或信訪機構內設復查復核機構，其均是信訪機構所屬的辦事機構，沒有行政職權，工作力度不夠。有的辦理或復查意見是本級政府職能工作部門作出的，如果由本級政府復查或復核就不能再交由原辦理或復查部門承辦復查或復核工作，但交由相關綜合部門或辦事機構承辦復查或復核工作，其主體資格和專業(yè)水平將受質疑或打折扣。

幾方面建議：一是信訪事項復查復核機構獨立設置，或設在信訪、法制等機構內，整合資源，增強實效。重要的是授予其代表政府行使復查復核職權，而不是由兼職人員組成的機構來承擔此項工作；二是減少程序。如果設立復查復核委員會，其委員會主任可由政府領導擔任，但平時的組織調查、聽證、召集會議、協(xié)調督辦和簽發(fā)文書等工作可委托事涉的分管秘書長負責。對簡單清楚，無爭議的復查復核信訪事項，由承辦部門、辦事機構和相關領導把關，不必再提交委員會討論或向分管領導匯報。需要召開委員會會議的，一般由相關委員和承辦部門負責人、經辦人參加即可，必要時再請政府領導參加或向其匯報和請其簽發(fā)文書；三是復查復核委員會可聘請相關專業(yè)人士為評審員，參謀指導；四是以行政職能部門作出“三級終結”處理意見為主（尤其實行垂直領導的行政部門），減少向政府申請復查復核和以政府名義作出復查復核意見。信訪人對行政職能部門辦理、復查意見不服的向其系統(tǒng)上級主管部門提出復查復核申請，以發(fā)揮職能部門的專業(yè)優(yōu)勢，提高辦理質量和效率。但職能部門作出的復查復核意見應由本級政府復查復核委員會或信訪機構審核備案后發(fā)出。

二、把好受理和辦理關問題。《信訪條例》規(guī)定：“對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的信訪事項不予受理”。信訪途徑相對于法定途徑處于從屬地位，只有無法進入法定途徑的，信訪人才應選擇信訪程序。但是，現在一方面信訪人傾向于走信訪程序，愿意找黨政機關及其領導解決問題；另一方面我們本身也沒有把握好、引導好。應當或已經進入法定途徑而又進入信訪“三級終結”程序，往往顯得很被動，影響效力和效率，浪費行政和社會資源。法定途徑是能發(fā)生法律效力的程序，是具有強制力保障的程序。什么樣的糾紛屬于訴訟、仲裁（包括合同、勞動、人事仲裁）、行政復議的范圍都有法律法規(guī)的明確規(guī)定。如果信訪“三級終結”受理時難以確定的，在終結前的哪個層級和環(huán)節(jié)都可以確定，然后信訪程序終結。當然，有的信訪事項雖然應當通過法定途徑解決，但實體權利難以保障，案了事不了或情況又緊急和重大，而通過信訪協(xié)調途徑能夠解決，也不能一推了之，要以減輕信訪人負擔和提高效率，息訪穩(wěn)定為原則，但不是進入“三級終結”程序處理。另外，對爭議較大的、邊緣的、雖有暇疵又不需要糾正，以及解決不了的問題，不宜進入“三級終結”程序，盡可能的通過協(xié)調和其他方式處理，否則會影響政府信譽。屬于紀檢、監(jiān)察處理的也不宜受理。對無理訪的可通過“三級終結”確認后不再受理。要注意除無理訪外，不能因為無奈才進入“三級終結”程序，只是為了走形式，而不是為解決問題。否則，信訪人仍不會息訪。還應當注意，信訪人在下一層級未提出的問題和請求，到上一層級提出的不予受理，上一層級不能代替下一層級對未作答復的問題復查復核。還有一種傾向，進入復查復核程序后，承辦的主管行政部門先入為主，帶著框框，開始就想在怎么維持原處理意見上作文章，應撤銷、變更、退回的沒去做。在下一層級應糾正又能糾正解決的不愿處理，以完成程序了事，矛盾上交，尤其是第一層級辦理沒把好關，信訪人大都向上一層級提出復查復核申請。同時，承辦部門是事涉和主管的牽頭部門，應依其職權和專業(yè)優(yōu)勢保證復查復核意見的質量，但承辦部門往往依賴信訪部門的心理較強，不僅拖拉超期，拿出的意見不夠認真細致，甚至未經部門領導把關，而部門領導也不愿參加調查和研究活動，只派科處長或一般的工作人員參與。有時信訪部門不得不牽頭和再下功夫研究事實、依據、行文等。這是與其職權和專業(yè)要求相違背的。還有辦理中上下溝通不夠，使作出的終結意見產生岐義，難以執(zhí)行，信訪人不斷上訪。

三、“三級終結”后的救濟程序問題。《信訪條例》規(guī)定：“信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理”。而對信訪人仍不服如何進入下一個程序沒作規(guī)定，案了事沒了，表現為：一方面，“三級終結”對信訪人有利，但因改變或糾正原意見，事涉部門或基層政府不愿執(zhí)行終結意見，有抵觸情緒。因終結意見沒有法律效力，不能申請強制執(zhí)行，影響終結意見的公信力；另一方面，對終結意見不服不能再進入法定途徑，使得信訪人的申訴權利終止，仍纏訪不斷，也同樣影響了政府公信力。既便復核機關可舉行聽證，并且經過聽證的復核意見可以向社會公示，但其仍不具有強制力。如果能起動法定程序，對有理也好無理也好，都可以通過有法律效力的文書來定論，這才是真正意義上的終結。由于“三級終結”沒有被賦予產生信訪人權利義務的法律效果，使得“三級終結”制度顯得底氣不足。有人認為，信訪“三級終結”既然是代表政府或其授權的職能部門作出的結論，就具備行政權利主體資格，其作出的結論應當是具體行政行為，如果信訪人認為該行為侵害了其合法權益，就可提起行政復議或可訴訟，但立法設置上還沒明確這點。當然，具體行政行為應當遵循授權行政原則，“三級終結”結論還不具有強制性行政指導行為。因此，有必要考慮《信訪條例》上升到法律，或修改《信訪條例》，使“三級終結”制度更加完善。

四、“三級終結”出具的文書問題。這方面不規(guī)范、不嚴肅。一是認定事實不清、采信證據不足、適用依據不當。所認定的事實不是有效證據證明的法律、政策事實，有主觀和片面成分；重視事涉部門提供的證據，輕視信訪人的證據；所依據的是與法律法規(guī)相抵觸的政府規(guī)范性文件、會議紀要、領導講話和領導個人意見等。二是重實體處理，輕程序審查。出具的文書不僅僅是實體處理意見，還應包括對適用法律政策和程序方面的審查意見，也不只是申請什么實體就答復什么處理意見。如果申請內容是通過法定途徑才能解決的，就只審查程序問題，不能用信訪權代替審判權和行政裁決權。三是注意支節(jié)、細節(jié)問題，沒有從問題的性質、合法性、全局上考慮，導致處理問題的指導思想錯誤、方法錯誤、結論錯誤。四是出具的文書層次不分明，說理不透徹，用詞不規(guī)范，樣式不統(tǒng)一，內容或漏項或過于簡單或重復等等。

同志們：

這次會議是國有企業(yè)兼并破產領導小組決定召開的。學仁同志按照省委的統(tǒng)一安排到白山市參加民主生活會，所以沒能到會講話。這次會議主要任務是加快做好全省工業(yè)企業(yè)政策性破產工作，推進全省國有企業(yè)改革。剛才，炳輝同志通報了全省國有企業(yè)政策性破產工作的有關情況。下面，我講幾點意見。

一、充分認識政策性破產工作的重要性和必要性，增強責任感和緊迫感

第一，實施政策性破產是充分延用國家政策推進改革和發(fā)展的有效手段。國家自1994年實施政策性破產以來，我省積極爭取國家政策支持，不斷加大政策性破產工作力度，取得了一定成效。截止今年初，全省有145戶企業(yè)列入政策性破產計劃，破產終結131戶，消除企業(yè)虧損76億元，安置職工24萬人，盤活資產殘值21億元。實施政策性破產在一些重點行業(yè)和地區(qū)已經取得明顯成效。特別是一度陷入困境中的煤炭、軍工和冶金企業(yè)，通過實施政策性破產，都于近兩年實現扭虧為盈或大幅度增盈。

第二，作為一項階段性政策，如不能抓緊時間利用，將失去解決問題的機遇。國家對國有企業(yè)實施政策性破產，是在一個特殊的時期解決特定歷史問題的一項階段政策。隨著國有企業(yè)改革的逐步深入，政策性破產要逐步退出歷史舞臺。從今年開始，北京、上海、江蘇、浙江、福建等5省市已不再實施政策性破產，部分省市只安排1-2年時間，只有東北和西部地區(qū)按4年時間安排，到2008年全國將取消國有企業(yè)政策性破產的政策，國有企業(yè)也將與其它企業(yè)一樣轉向依法破產。在這4年時間里，我們要完成78戶企業(yè)實施政策性破產，核銷105.6億元銀行呆賬和資產管理公司債權損失，還要完成未終結的14戶和2003年未正式下達計劃的21戶。省政府對這項工作的總體要求是盡量往前搶，四年規(guī)劃按三年編制，兩年基本完成。

第三，實施政策性破產，是解決改革成本的一個重要途徑。今年省委省政府要求用一年的時間基本完成國有工業(yè)企業(yè)改制任務。最大的困難就是籌措改革成本問題。據測算，全省納入改制任務的816戶企業(yè)，在冊職工60.48萬人，離退休人員19.3萬人，賬面資產負債率達到82.1%，涉及需要化解的國有商業(yè)銀行和資產管理公司不良債務270億元，改革成本十分巨大。政策性破產最大的亮點是破產資產優(yōu)先安排破產企業(yè)職工的安置費用，能夠通過核呆政策和處置資產公司債權化解不良債務。在下步工作中我們還能實施政策性破產的企業(yè)有78戶，擬核銷銀行呆賬和資產管理公司債權損失105.6億元，占816戶改制企業(yè)不良債務的37%。從全省利用現有資源和通過吸引域外資金籌措改革成本的能力來看，如不能充分實施政策性破產，國有企業(yè)改革成本和職工安置問題無法解決，今年基本完成國企改制任務就很難實現。

[摘要]在訴訟和解性質和效勞題目上，應以德國的嘗試和解政策和美國的訴訟和解政策為專人，作為構建本國官事訴訟和解政策的鑒戒，進而聯合本國公安實踐的具體事情，以法院調停政策改造、《官事訴訟法》修正為契機，以訴訟和解和法院調停之間存在的當然聯專業(yè)為突破，將訴訟和解和本國官事訴訟的發(fā)展形勢聯合興起，選擇合適本國國情的官事訴訟和解理論；在本國將來官事訴訟和解政策的構建上，應明白規(guī)定訴訟和解的構成急件、程序上和實體上的特別請求、訴訟和解的效勞和周濟等題目。

[關鍵詞]官事訴訟調停和解完善

基于當事人對民商事糾紛本身享有自主解決的權利和對訴訟標的自由處分的權利，各國相等尊重當事人在官事訴訟中行使處分權所達到的和解，一般在官事訴訟法中都有對于訴訟和解的規(guī)定，訴訟和解在官事訴訟中的實用也是相等廣泛而有效的。和此相對的，是本國官事訴訟中訴訟和解的缺位。本國現行《官事訴訟法》第51條規(guī)定“雙方當事人象樣自行和解”，這好似是賦予了訴訟當事人和解的權利。但是，當當事人想要行使這一權利時，卻不得不面對一連串的題目：和解的環(huán)境、程序和效勞等必要的相干規(guī)范都無法從現行的《官事訴訟法》中找出，當事人行使這一權利缺乏妥當的保障。訴訟和解在我國變化了事實上的陳設，很多人甚至并不知道在法院調停之外還有和解這一說。本文擬就訴訟和解政策作一觀察剖析，以期對樹立和完善本國官事訴訟和解政策有所裨益。

一、訴訟和解的性質

（一）各國對于訴訟和解性質的學說

訴訟和解別稱訴訟上的和解、裁判員上的和解，是指雙方當事人把他們對訴訟懇求的覺得互相讓步的原因在訴訟進步行一致陳述的行動。在國外，狹義上的訴訟和解既容納在訴訟程序中進行的和解，也容納訴訟提起前進行的“起訴前的和解”。一般認為，訴訟和解是雙方當事人間達到的合意。在外國傳統(tǒng)的官事訴訟中，受公安積極學說理論反應，法官對當事人達到訴訟上的和解一般持觀察積極的態(tài)度，重要是為當事人需要一種對話、協(xié)商的溝渠，而不是自動地向當事人建議和解或者積極地促成當事人間的和解。第二次全球大戰(zhàn)以后，各國的訴訟數目不斷增多，新的訴訟類型不斷呈現。為了革命訴訟頻率，各國在本國的官事訴訟程序改造中，開端重視訴訟和解，法官在訴訟和解中演出的角色也趨勢積極。

一、評審對象

區(qū)已通過實驗性示范性高中規(guī)劃評審與中期評審的高級中學（含完中）。

二、評審目的

通過對創(chuàng)建區(qū)實驗性示范性高中的學校開展發(fā)展規(guī)劃實施情況的終結評審，使學校認真總結創(chuàng)建實驗性示范性高中的成績與經驗，分析存在的問題與困難，尋找并確立學校發(fā)展新的生長點，明確學校可持續(xù)發(fā)展的新目標；評選出區(qū)實驗性示范性高中，把創(chuàng)建區(qū)實驗性示范性高中提高到一個新的水平。

三、評審內容

依據《區(qū)實驗性示范性高中終結評審方案》，圍繞實驗性示范性高中發(fā)展規(guī)劃、實驗項目等，重點評審以下內容：

為深入貫徹落實黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神，切實轉變干部作風，有效化解社會矛盾，縣從2004年起在政府系統(tǒng)信訪部門廣泛建立弱勢信訪群眾幫扶制度、便民信訪服務制度和群眾信訪問題聽證制度，以制度創(chuàng)新實現信訪工作的新突破。

一、扶貧濟困，建立弱勢信訪群眾幫扶制度

隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的建立，社會利益分配格局發(fā)生變化，城鎮(zhèn)低保上訪戶、農村貧困上訪戶、殘疾人上訪戶等弱勢群體集訪、纏訪事件時有發(fā)生。為有效減少弱勢群眾上訪量，開江縣建立了弱勢信訪群眾幫扶制度，要求各級信訪部門認真搞好信訪排查，對本地本部門排查出的弱勢信訪群眾開展實實在在的幫扶活動，落實好信訪“一幫一”的幫扶任務，擬定出詳實的幫扶方案，每個單位至少聯系*名以上弱勢信訪群眾，每名信訪干部至少聯系*個弱勢信訪老戶，從科技、法律、物資、項目上給予支持援助，幫助弱勢信訪群眾解決生活、就業(yè)、子女上學等問題，使弱勢信訪群眾感受到黨和政府的溫暖，樹立信心，走出困境，促其息訴息訪。

二、主動下訪，建立便民信訪服務制度

縣政府領導帶頭深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級部門開展便民信訪服務活動，定期接待群眾信訪，變群眾上訪為領導干部下訪，變被動接訪為主動出訪，進一步暢通信訪渠道，幫助基層化解矛盾。在縣級領導下訪前，各地各部門要提前對本地本部門的信訪問題進行“拉網式”排查，對能夠解決的問題及時調處解決，一時不能解決的逐一分析研究，提出處理建議，為縣政府領導接訪做好準備。縣政府領導在便民信訪服務活動中，認真聽取當地信訪工作匯報，掌握信訪動態(tài)，幫助基層解決重要信訪問題和疑難信訪案件，研究做好信訪工作的具體措施。在縣政府領導下訪服務中，切實做到了“四個一批”，即:對群眾反映合情合理合法應該解決而又能夠解決的，當場解決一批；對一些合情但不合理或政策不允許的，宣傳政策，講清道理，解釋疏導一批；對一些涉及全縣政策性問題，帶回來研究一批；對一些無理上訪戶，給予明確定性，進行嚴肅批評教育，息訴息訪一批。

各地各部門通過建立便民信訪服務制度，積極開展多種形式的干部下訪活動，主動下基層幫助群眾解難題、辦實事，形成了上下貫通的便民信訪服務網絡體系和切實有效的領導干部下訪機制，把群眾信訪問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽之中。