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多年來，云南依托得天獨厚的資源優勢，積極推行“政府主導型”發展戰略，探索和走出了一條符合云南實際的特色旅游發展道路。旅游產業的快速發展在拉動全省經濟增長，帶動群眾脫貧致富，增加就業渠道，擴大對內對外開放，促進云南經濟社會發展方面作出了重要貢獻。數據顯示，2005年到2010年，云南省接待海外旅游者從150萬人次增加到329萬人次，旅游外匯收入從5．3億美元增加到13．2億美元，接待國內游客從6860萬人次增加到1．38億人次，旅游總收入由430億元增加到1006億元，首次突破千億元大關，成為國內旅游界“千億元俱樂部”中為數不多的成員之一。這與政府的政策保障和大力扶持是密不可分的，充分說明了實行政府主導型旅游業發展戰略的功效。

一、政府職能在云南旅游業發展中的積極效應

回顧云南旅游業的發展歷程，在政府的扶持下，旅游業由小到大，從弱到強，獲得了高速發展，極大地提高了云南旅游業的知名度和影響力。政府主導型模式的實施，在旅游發展前期對旅游資源開發、旅游景區建設和旅游行業管理起到了重要的推動作用。主要表現為以下六個方面:

(一)制定和完善旅游政策法規

政府通過制訂財政、金融、稅收、價格、工商管理、招商引資、交通運輸、出入境管理等方面的一系列產業政策［1］，扶持和鼓勵旅游業優先、快速、可持續地發展。云南省委、省政府先后出臺了《關于大力發展旅游業的意見》、《關于建設“云南特色旅游產業綜合發展試驗區”框架方案》、《云南省旅游產業發展和改革綱要》、《關于推進云南旅游產業改革發展試點省建設合作協議》、《云南省人民政府關于加快全省旅游公共服務設施建設意見》、《進一步推進全省旅游重大(重點)項目建設的意見》等一系列政策措施。多年來，云南省委、省政府每年都召開旅游發展大會，分析國內外和云南的旅游產業發展形勢，提出旅游發展的總體思路和基本目標，部署具體工作，幫助協調解決旅游業發展中的重點、難點問題。同時，政府在依法治旅方面也取得一定成效，制定旅游法令法規，建立行業管理體系，設置必要的執法機構(云南省旅游執法總隊)，規范了旅游市場交易行為。目前云南省已經制定的旅游行業法規主要有《云南省旅游條例》、《云南省導游人員管理規定》、《云南省導游服務規則》、《云南省旅行社門市部管理暫行辦法》、《云南省重(特)大旅游安全事故應急反應預案》等。政府通過制定政策法規，對旅游業實行監督管理，為促進旅游產業的健康發展提供保障。

(二)編制和執行旅游發展規劃

旅游資源開發、旅游項目建設以及旅游業可持續發展必須有賴于政府對其進行科學的規劃、規范、指導和調控。2001年云南省人民政府聘請世界旅游組織專家并與云南省旅游專家編制了《云南省旅游發展總體規劃》。在此基礎上，各地州市先后編制了地方旅游發展規劃和重點縣市區及重點旅游景區發展規劃，在全省范圍內形成了國家、省級、地州、縣市四個層次的旅游規劃體系。在具有宏觀意識、科學精神與發展步驟的旅游規劃指引下，明確旅游業在國民經濟中的地位，提出旅游業發展目標，擬定旅游業發展規模、要素結構與空間布局，塑造旅游形象，突出各地特色，避免低水平重復建設，形成總體優勢，使云南旅游業有計劃、有步驟地穩步發展。

(三)支持和加強旅游基本建設

多年來，云南省把加快旅游基本設施建設作為促進旅游產業發展的重要舉措。旅游景區景點的開發、旅游交通及通訊條件的改善、旅游接待設施和安全保障設施的興建，都是依靠地方政府強大的行政職能來完成的。對于一個山區省份來說，交通是制約云南旅游業發展的主要瓶頸。在政府的資金扶持下，云南省建成并投入使用機場12個，基本形成連接省際、省內區域出入通道的高速公路網，加快了國省干線的二級公路改造和鄉村硬化路的建設，加大瀾滄江等內河水運建設力度，初步建成公路、水路、航空立體旅游交通網絡。從1994年起，省市政府每年安排1億元的專項資金用于旅游線路的建設，這在當時是全國力度最大的，極大地改善了旅游景區的可進入性和各重點景區間的通達性。此外，通信、水電、城市建設等基礎設施也得到根本改善，從而全面推動了旅游業的發展［2］。

(四)保障和增加財政投入資金

云南省各級政府有效發揮了在旅游投資中的主導作用，不斷加大對旅游業的投入力度。一方面，提高財政性建設資金用于旅游開發建設的比例，在政府預算內基本建設投資計劃中增加旅游基礎設施項目的比重。“十一五”期間，云南省完成旅游投資近620億元，共建成60個旅游重大項目。同時，加大對旅游開發建設的金融信貸支持，對投資大、建設期長的旅游項目適當延長貸款期限和予以貼息補助等。云南最大的旅游購物中心“七彩云南”就是由政府貼息貸款1．3億元建成的。另一方面，政府正確引導投資方向，優化投資結構，吸引了更多社會資本特別是外部資本投入，促進旅游產業與資本市場有機結合，成立了云南省文化(旅游)產業發展基金。全省每年有1．5億元旅游產業發展基金，用于旅游重點項目建設，如在迪慶香格里拉地區的旅游開發建設中，政府就投入了大量的旅游發展基金。

(五)積極拓展區域旅游合作

云南省政府為了充分發揮資源優勢與區位優勢，致力于通過與更多國家和地區的旅游合作，強強聯合、優勢互補，不斷完善云南旅游市場的多樣性。隨著“橋頭堡”戰略的實施，云南省加深了與東亞、東南亞、南亞等國家的合作，瀾滄江—湄公河次區域、金四角旅游區、中國—東盟自由貿易區等旅游合作已經初見成效。在國內，云南先后簽署了《泛珠三角區域合作框架協議》、《中國西部旅游合作框架協議書》等合作協議，在打造旅游品牌、宣傳促銷、資源共享、客源互送、旅游線路、保障機制等方面做了大量卓有成效的工作;重點加深與四川、貴州、重慶等周邊省市的旅游合作，共同開發旅游線路，達到互補、互利、互動、共贏的效果。由于政府的大力推進，旅游資源豐富、市場相對成熟的云南，已經成為很多地區首選的旅游合作伙伴。

(六)策劃和宣傳旅游形象

21世紀是形象時代，“形象力”的競爭將成為市場競爭的主導形式之一。因此，在旅游資源的開發規劃過程中，旅游形象的塑造具有舉足輕重的作用。云南省在旅游形象策劃、塑造與宣傳推廣方面做了大量的工作，充分發揮“云南旅游媒體聯盟”的牽頭和帶動作用，集中策劃一系列宣傳營銷活動，全面提升“七彩云南，旅游天堂”的旅游整體形象。通過實施旅游精品名牌建設工程，目前已培育了石林、世博園、民族村、大理三塔、麗江古城、香格里拉、版納原始森林公園、騰沖地熱火山、羅平九龍瀑群、陸良彩色沙林、撫仙湖水都、元陽哈尼梯田等一批精品旅游景區景點。通過舉辦中國國際旅游交易會、中國昆明國際文化旅游節、中國(云南)國際花卉展和云南民族服裝服飾文化節等節慶活動展示云南旅游形象，增加旅游業的文化內涵，進一步增強云南旅游在國內外的知名度和美譽度。此外，云南各級政府在爭取相關部門對旅游產業的支持與配合，協調和加強旅游與公安、計劃、交通、工商、物價、園林等眾多部門之間的聯系，培育一種和諧、健康、舒適的旅游發展環境方面做了大量工作，發揮了重要的管理職能。

二、云南旅游產業發展中政府職能存在的問題

政府憑藉其崇高的社會威望、強大的管轄能力與雄厚的財政實力，在云南旅游業的發展初期發揮了至關重要的主導作用。但是，任何事情都有其兩面性，政府主導型發展模式在云南旅游產業發展中也暴露出一些弊端。

(一)角色錯位

政府以“全能者”的身份出現在旅游業發展中，用傾斜性政策扶植相關大型旅游集團，甚至投資興辦骨干旅游企業并直接管理，政府、企業和市場在分工上不清，把“政府”的意志強加于企業和市場，嚴重影響市場主體的培育，破壞了市場競爭機制，阻礙旅游市場的正常、有序和健康發展。同時，政府既經營又管理，既是運動員又是裁判員的雙重身份弱化了監督、保護資源的職能，反而導致政府微觀運作的低效率。

(二)管理缺位

由于行政壁壘的存在，使旅游資源開發存在盲目性和封閉性，導致省級層面的旅游戰略難以實施，宏觀調控失效。有些地方政府對旅游業發展的規劃缺乏科學的指導，對破壞性開發、資源浪費、企業負盈不負虧等現象缺乏有力的監督制約;有些地方政府為了政績和眼前利益，固守門戶之見，各自為政，實行地方保護，寧肯搞低水平的重復建設，也不愿進行區域聯合經營，惡性競爭、資源浪費現象嚴重，對生態環境也造成一定程度的破壞［3］。在云南，很多旅游景區景點都可以看到相近似的民族歌舞表演，獨具特色的少數民族建筑遍地開花，一些著名景區可以買到的旅游商品也隨處可見。

(三)職能越位

政府在旅游資源開發、旅游企業經營、旅游投資決策等方面統包統攬，充當一切具體業務的決策者。從目標確定、人員配置、使用經費到開發及計劃供給的數量和類型等方面，政府全權負責，熱衷于直接管錢、管物、管項目，出現了職能越位的現象，致使旅游企業喪失了發展旅游經濟的主動性和積極性。政府的干預，遍及旅游產業領域的每一個角落。政府并不是天生的旅游專家。在實際的工作中，政府直接干涉具體產業活動，即使是好的動機也多是越俎代庖、事倍功半。不僅沒有體現出政府的宏觀調控職能，反而阻礙了旅游業的發展。政府并不是萬能的，那種什么事情都靠政府解決的觀念已經是旅游業發展的誤導，應從這種錯誤觀念中擺脫出來。

(四)協調不暢

云南省的旅游資源或旅游景區，根據其性質不同而分屬不同的政府部門管理。如“風景名勝區”由建設部門管轄，“森林公園”和“自然保護區”屬于林業廳管，“重點文物保護單位”隸屬文物局，“江河湖泊”和“水利交通”歸口于交通、水利部門等。往往一個旅游景區的開發建設，涉及旅游、林業、建設、文物、水利、環保等多個部門，由于條塊分割、分頭多管等出現各種矛盾沖突，難以協調，影響旅游資源的開發建設和旅游業的經營管理。由于管理關系復雜，各部門為了自身的利益往往爭功諉過，相互扯皮，權利分配不均，責任主體不明，而與其平級的旅游主管部門難以有效監督，形成管理空白，嚴重制約旅游產業和地方經濟健康發展。

三、旅游產業轉型升級下政府職能的轉變

目前，云南省旅游產業體系已基本形成，產業規模不斷擴大，旅游發展方式得到顯著轉變。伴隨云南旅游發展環境的改變，旅游產業的轉型升級，各級政府在旅游產業發展中的職能和作用也應發生相應的轉變。與云南省全面推進旅游“二次創業”，培育旅游業為國民經濟戰略性支柱產業的目標相適應，建立符合旅游經濟規律的政府管理引導、行業協調自律、企業自主經營的新型管理體制和運行機制［4］。

(一)在行使職能的范圍上，轉向以宏觀調控為主

科學發展觀要求政府對其自身在旅游產業中的位置作出重新定位，從全能型政府向有限型政府轉變，抓大放小，把主要精力集中于宏觀調控，作好引導工作，放權于市場，使政府成為保護良性市場環境的燈塔，構建“小政府、大市場”的旅游業生態系統。政府應把企業的生產經營權和投資決策權交還企業，不再直接參與旅游企業的具體生產經營活動，減少對經濟的直接干預，將職能主要集中在制定政策、完善旅游法規、協調關系、引導投資方向、為旅游發展營造良好環境等宏觀方面［5］。政府要從長遠、戰略的高度，以制定政策、編制規劃等手段，有效地引導云南旅游產業的協調與可持續發展。

(二)在行使職能的屬性上，轉向以公共服務為主

政府必須適應旅游發展過程中的新形勢，轉變職能，切實把政府的主要職能由行政審批型轉向公共服務型，為旅游市場主體服務，營造良好的旅游發展環境。政府要強化服務意識，改善服務質量，創新服務手段，努力擴大公共服務的范圍，全面提升社會管理和公共服務水平。政府應通過政策引導，注重激發社會活力，帶動社會資源共同參與，大力培育和規范各類社會中介組織和專業服務組織，發揮旅游社會組織在提供社會服務、旅游資源開發資格審定、加強行業自律、制定行業標準、調節經營等方面的積極作用。同時，政府要強化完善旅游公共服務體系的職能，滿足旅游者日益多樣化的旅游需求，構建集旅游咨詢、旅游預訂、旅游集散、旅游醫療、旅游公共信息、旅游投訴等功能于一體的公共旅游服務平臺，實現公共服務資源優化配置，切實提高公共服務的有效性，保證良好的社會秩序和旅游業的可持續發展。

(三)在行使職能的方式上，轉向以監督管理為主

政府應從直接“辦旅游”的角色中退出來，運用行政直接手段、法律強制手段以及經濟間接手段，對旅游行業和旅游市場實行動態監督和管理。構建旅游監督與預警系統，完善旅游法律法規，規范旅游經營者的經濟行為，監督旅游行政部門的工作職責，切實維護好旅游市場秩序。建立旅游審計與會計制度，科學監督旅游經濟運行質量和國有資產的經營狀況，確保其保值增值。制定行業標準和服務規范等，對旅游企業和旅游從業人員進行定期考核與檢查，實現旅游市場管理的規范化、制度化和法制化。加大對違法違規行為的打擊力度，營造開放有序、公平競爭的旅游市場環境。

(四)在行使職能的角色定位上，轉向以協調者為主

旅游業聯動性強、涉及的產業和部門多的特性決定了旅游管理也是一個社會系統工程。政府應從“大旅游”的角度，正確處理旅游部門管理與農業、林業、城建、財政、交通、文物、國土、工商、稅收、環衛等相關部門管理的關系，共同參與和協調配合，打破市場分割和地方保護，建立“大管理”的機制。政府部門的角色定位逐步由規制者轉向協調者。各部門要在立足自身職能的基礎上，整合資源，形成合力，構建政出一門，行業協作，產業聯動的施政格局。旅游資源開發需要政府在更廣泛的地區間、部門間以及不同的所有制形式間組織協調，理順管理關系，使旅游業發展從無序開發、規模分散、粗放經營向規模效益型的有序良性循環方向發展。此外，應充分認識到，旅游發展的利益協調絕不只是協調當代人的利益，它還包含對當代人和后代人之間的利益協調。因此，政府在制定旅游發展政策和相應制度時，要注意協調當前利益和長遠利益之間的關系。

四、云南旅游產業發展中政府職能轉變的實現途徑

(一)進一步優化旅游環境

旅游環境是實現旅游活動的客觀條件，決定旅游者體驗的滿意程度。良好的旅游環境能夠提升區域旅游產業的競爭能力，吸引投資，促進旅游業的發展。優化云南省的旅游環境，首先要樹立和推廣良好的政府形象，相關行政職能部門要具備良好的行政作風和行政執行效率，加強旅游調研和評估工作，探討制定具有前瞻性和戰略性的旅游扶持政策意見;其次，解決和改善云南旅游在基礎設施、旅游交通、旅行社、餐飲業、飯店業和服務要素等方面存在的問題，全力推行旅游標準化管理和建設，完善旅游投訴、公共信息、咨詢服務、緊急救援、旅游保險等公共服務體系，加強對旅游從業人員的教育和培訓，對旅游行業進行規范管理，形成良好的旅游市場秩序;第三，擴大對外開放程度，保持云南原有廣泛接納各民族文化的包容態度，傳承淳樸、和諧的人文文化精髓，提升整個云南的人文素質。把優化旅游環境作為一個著力點，“軟硬”兼施，為云南旅游產業發展全力營造一個安全便捷、文明舒適、寬松和諧的旅游環境。

(二)創新旅游產品，重視發展休閑度假旅游

目前，云南省旅游產品以傳統的觀光型旅游產品為主，資源類型的多，高層次的、文化提升型的相對較少。產品供給只能滿足初級化、大眾化市場，個性化、舒適性明顯不足，成為影響云南旅游產業提升的重要制約因素。而高層次的獨具特色的旅游產品是未來旅游產業的發展趨勢。因此，加快旅游資源的整合和創新勢在必行。要創新旅游產品，首先，政府與旅游企業要共同努力，進行市場分析，根據旅游市場新的發展動向來培育新的旅游產品，注重對潛在旅游需求的激發和對市場消費潮流的引領，打造新的旅游業態，如溫泉旅游、商務會展旅游、探險旅游、高爾夫球旅游等，推進云南旅游產業從數量擴張型向質量效益型轉變，推進旅游產品由觀光旅游型轉向休閑度假型;其次，整合傳統觀光型旅游資源，深度挖掘資源文化內涵，打造精品旅游區，鼓勵社會資金以合資、合作、參股等方式參與旅游項目的經營及旅游基礎設施的建設，全面推進云南旅游“二次創業”。

(三)促進旅游產業與其他產業的聯動發展

旅游業是一個綜合性強、關聯度高的產業，它的發展要與許多產業相互融合，這就決定了旅游業不可能脫離或獨立于其他產業自行發展。加快促進旅游業與其他產業聯動發展，可以為旅游產業結構優化升級創造條件，延伸產業鏈，形成新型產業集群。政府部門應充分發揮其在旅游產業發展中的引導作用，加強旅游與農業、文化、商務、信息、交通、金融、環保、體育、醫療衛生等部門的合作，加快發展旅游農業、旅游文化、旅游會展、旅游信息服務、旅游航運、旅游金融、旅游健身、旅游專業服務等產業融合的重點領域，培育新的消費熱點，增強旅游產業的吸引力，形成新興的交叉優勢產業。

(四)推進科技興旅戰略

科學技術的進步加速推動了經濟和社會的發展，為促進旅游業轉型升級，優化產業結構及旅游業的可持續發展提供了新的動力。尋求科技創新與旅游產業的結合，探討以科技創新推動旅游產業發展的新路子，首先，建立和完善旅游科技創新體系，加強科技興旅的組織和指導，培養高科技人才，引導鼓勵科研機構、高等院校、科研基地從事旅游科技創新的新技術、新產品、新工藝和新設備的研發工作;其次，利用對外開放的有利條件，強化技術引進和先進適用技術改造，推動云南旅游技術化、數字化、網絡化，用現代科技提升旅游服務水平;第三，加強知識產權的保護工作，重視在旅游科技創新研究開發活動過程中及時申報取得專利等知識產權;第四，創辦科技興旅示范區，與高科技企業、高科技基地溝通協調，使更多的企業走向與旅游協同發展的道路。

(五)完善云南旅游產業安全保障體系

隨著近年來自然災害、疾病傳播、金融危機等事件的爆發，對旅游業的發展產生極大的沖擊，破壞旅游業的正常有序發展，并嚴重影響旅游目的地的形象，使人們認識到預防和處理危機事件的重要性。要以政府為主體，建立安全保障體系，避免和減輕危機事件給旅游業所帶來的嚴重威脅。首先，要做好危機的預防工作，提高安全防患意識，把開展安全生產事故隱患排查、火災防控、消防安全檢查和交通工具安全檢查等多個專項工作常規化，構建旅游安全預警系統，設立專門的危機風險儲備金，確保在危機發生時能作出迅速的反應;其次，建立機動靈活的救援系統，政府要及時快速應對危機事件，控制危機影響的范圍，合理配置應對危機所需資源，力爭將危機帶來的危害降至最小;第三，重視危機過后的心理干預、形象宣傳和設施修復工作，對危機帶來的損失進行全面系統的評估，為應對以后類似的危機做好準備，力爭為旅游者提供一個安全的旅游環境。

綜上所述，在云南旅游產業發展過程中，政府的作用是無可替代的。但是，隨著旅游產業轉型升級，政府應不斷轉變管理職能，使政府的角色定位更符合旅游業發展的需要，促進旅游業可持續發展，推進云南從旅游資源大省向旅游經濟強省的轉變。