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摘要云南省委黨校第二十八期中青班第四調研組一行6人，于2011年4月2日至4月9日對普洱市加強和創新社會管理、做好新形勢下群眾工作進行了專題調研。調研工作得到普洱市委、市政府的大力支持，由市政法委牽頭召開由政法委、公安局、司法局、法院等相關部門領導參加的座談會，然后調研組分別調查走訪了政法委、公安局、司法局、法院、統戰部、婦聯、計生辦、團市委、市委黨校多個黨政部門，收集了普洱市加強和創新社會管理、做好新形勢下群眾工作的大量資料，特別是2008年孟連“7·19”事件及2009年江城膠農與云膠集團糾紛事件后普洱市推行為民服務五項制度、推動社會管理創新的相關資料。調查組認真學習了中央和省委有關文件，根據調查資料，形成本調研報告。

關鍵詞社會管理群眾工作為民服務

一、普洱市加強和創新社會管理的歷史與現狀

普洱市位于云南省西南部，總面積44221．34平方公里，是云南省面積最大的一個市（州）。東南與老撾、越南接壤，西南與緬甸比鄰，國境線長達625公里。普洱市轄1個市轄區、9個少數民族自治縣。普洱市總人口數為237萬，其中少數民族人口達144萬，占61%。全區少數民族有36個，世代居住在這里的有14個。主要有哈尼族、彝族、傣族、拉祜族、佤族、布朗族、瑤族等。

解放后，普洱市各民族團結和睦，共同發展，人民群眾樂觀、知足、善良、感恩，“村村寨寨哎打起鼓敲起鑼，阿佤唱新歌……。”這一首享譽全國的“阿佤人民唱新歌”的發源地就是普洱。1951年元旦，普洱轄區（包括今西雙版納州）26種民族的48名代表在普洱舉行隆重儀式，立下民族團結誓詞碑：“我們二十六種民族的代表，代表全普洱區各族同胞，慎重地于此舉行剽牛，喝了咒水，從此我們一心一德，團結到底，在中國共產黨的領導下，誓為建設平等自由幸福的大家庭而奮斗！”調研組在普洱調研期間，普洱市正在舉行民族團結誓詞碑建碑60周年慶典活動。多年來，普洱市高度重視社會管理，為形成和發展適應當地實際的社會管理制度進行了長期探索和實踐，積累了寶貴經驗，民族關系、黨群關系、干群關系親密和諧，邊疆安寧，社會穩定。

隨著經濟社會快速發展、改革開放不斷深入、人們思想觀念深刻變化、社會加快轉型、利益格局加快調整，與全國、全省一樣,普洱市社會管理領域的各種新情況新問題不斷涌現。總書記在中央黨校省部級主要領導社會管理及創新專題研討班上的重要講話指出，當前我國的社會管理領域存在七個方面的突出問題。白恩培書記在全省群眾工作會議暨全省領導干部社會管理及創新專題研討班上指出，云南省面臨六個方面的突出問題和特殊情況。總書記指出的七個方面的突出問題，以及白恩培書記指出的六個方面的突出問題和特殊情況，在普洱市都不同程度地存在著，其中最突出的問題和特殊情況主要表現在邊疆、民族、貧困、農業農村等幾個方面，特別是集中表現在圍繞土地利用而產生的利益分配方面。

社會經濟的快速轉型，需要我們不斷加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平。曾經一段時期，普洱市個別地方的群眾工作、社會管理嚴重滯后于新形勢發展的需要，最終發生了2008年孟連“7·19”事件、2009年江城膠農與云膠集團糾紛事件等重大群體性事件。2008年7月19日，普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣因膠農與公司的利益糾紛引發震驚全國的“7·19”事件，執行任務的公安民警被不明真相的500多名群眾圍攻、毆打，沖突過程中，民警被迫使用防暴槍自衛，2名群眾被擊中致死。事件還造成41名公安民警和19名群眾受傷，9輛執行任務車輛不同程度損毀。“7·19”事件的發生致使孟連縣的干群、警民關系跌到低谷。2009年3月，由于土地租賃糾紛，普洱市江城縣曲水、嘉禾兩鄉數百名村民闖入省農墾集團云膠江城分公司的膠林，爭相搶割橡膠。同時在中越邊境15號界碑旁搭建工棚，與政府工作隊形成對峙。公司膠工因膠園被搶割收入沒有來源，情緒十分激動。農民與膠工之間，農民、膠工與政府工作隊員之間的對抗情緒強烈，一場群體性械斗和流血事件一觸即發。江城膠農與公司之間的沖突一旦升級惡化，情況比孟連“7·19”事件還要嚴重。由于調處及時合理，最終避免了流血沖突的發生。

“7·19”事件發生后兩年多的時間里，孟連在省委、省政府和市委、市政府的堅強領導下，痛定思痛，吸取經驗教訓，狠抓整改落實，采取有效措施，認真開展了維護社會穩定、產權改革和利益調整、“興邊富民送溫暖”、干部紀律作風整頓及基層組織建設等工作，影響孟連社會穩定的主要矛盾和突出問題已得到徹底解決，黨群、干群、警民關系恢復融洽，實現了邊疆經濟穩步發展和社會大局的和諧穩定。在參與“7·19”事件的559名群眾中，通過黨組織的培養教育，有11人參加入黨積極分子培訓，5人成為預備黨員，1人列為考察對象。

云膠集團與江城縣部分村民土地租賃糾紛發生后，江城縣黨委、政府認真深入地傾聽、了解群眾的利益訴求，在群眾與企業間作公正的裁判，切實做到了群眾合理的訴求解決到位。江城縣堅持以“調整利益，完善租賃關系”為主線，將云膠江城分公司和農民的土地租賃合同年限、土地租金進行調整，并對農民反映強烈的歷史遺留問題和開展民生工程等問題進行了明確。江城縣在巧妙化解社會矛盾后，以創先爭優活動為契機，以開展“邊疆黨建長廊”和“邊疆團建長廊”建設為抓手，在全縣522個村民小組認真組織實施“紅旗村寨飄，紅歌人人唱”工程，長達183公里的國境線上，10000多面紅旗迎風招展，實現了行政村、村民小組的國旗、黨旗、團旗全覆蓋。江城的老百姓說，“能掛這個旗子，我們覺得很自豪”。

孟連“7·19”事件后，普洱市委市政府痛定思痛，加強和創新社會管理，切實做好新形勢下群眾工作，著力構建和諧的干群關系、黨群關系、警民關系，引領孟連沖出了發展穩定的困境，其經驗、做法，所取得的成效，得到了中央和省委領導的肯定，相繼做出批示。

二、普洱市加強和創新社會管理主要經驗與做法

孟連“7·19”事件后，普洱市委、市政府及政法各部門在省委、省政府的堅強領導下，認真總結經驗教訓，深入剖析問題根源，研究加強和改進新形勢下群眾工作，用群眾工作統攬維護社會穩定工作，增進黨群、干群、警民關系和諧，實踐探索出了一套“為民服務五項制度”、“化解矛盾五項機制”、“處置事件五個到位”行之有效的維護穩定“三五”工作法，推動了全市社會管理工作的創新發展。

（一）為民服務五項制度

1．民情責任區制度

全市劃分為鄉村兩級民情責任區，實行分級負責制，所有責任區實行責任人全覆蓋。市、縣掛鉤鄉（鎮）的領導為鄉級民情責任區的第一責任人，鄉（鎮）主要領導為直接責任人；市、縣直屬部門和鄉（鎮）的領導為村級民情責任區的第一責任人，村（社區）黨組織書記和村（社區）委員會主任為直接責任人。責任人深入責任區開展民情調研、民情收集、民情分析、民情辦理、民情回復、民情歸檔工作，認真梳理、分析，提出處理意見，及時幫助解決問題和困難。

2．人民勤務員制度

全市各級機關及參公管理事業單位的全體工作人員、村（社區）干部和大學生村官都是人民勤務員。勤務員深入責任區了解民情，做到“四必熟、五必到、六必訪”，即：村兩委干部必熟，黨員和村民代表必熟，村民小組長必熟，重點農戶必熟；安排工作必到，召開會議必到，發生事件必到，舉行重要活動必到，解決重要問題必到；困難戶必訪，上訪戶必訪，老黨員必訪，刑釋解教人員必訪，服刑人員家庭必訪，對政法工作有意見的必訪。

3．民情聯席會制度

全市各級各部門定期召開專題民情聯席會議。市級半年召開一次，縣（區）每季度召開一次，鄉（鎮）兩個月召開一次，遇到重大民情事項隨時召開。聯席會議收集分析本級責任區民情動態，結合實際提出工作意見和建議，統籌協調有關部門解決本級責任區重大民情事項，研究制定利民惠民措施。聯席會議研究事項形成會議紀要，督促責任人和有關部門抓好落實，無法解決的民情事項及時上報上級黨委、政府。

4．民情巡視員制度

各級人大、政協、紀檢監察、政法干部組成民情巡視組，定期不定期開展巡視工作，全面了解責任區民情輿論動態和民情動向，檢查責任區責任人、人民勤務員履行工作職責情況，督促責任區民情事項處理、民生問題解決。

5．民情考測評制度

對民情責任區責任人履行職責情況進行測評，運用民主測評、民意調查、實地檢驗的方法對兩級責任區民生問題的解決情況、人民勤務員履職情況、黨員干部、政法干警的作風狀況等進行測評。促進干部作風轉變，增進黨群干群警民關系，著力從根本上夯實維護社會穩定的群眾基礎。

（二）化解矛盾五項機制

1．矛盾糾紛排查預警機制

市維穩辦、縣（區）維穩辦、鄉（鎮）綜治維穩中心定期對轄區內的社會矛盾糾紛進行分析研判，對可能產生的一些苗頭性、傾向性問題排查摸底，超前預警，有針對性的提出解決問題的對策和方案。對重大社會矛盾隱患由維穩辦下發《預警通知書》和《專項督辦通知書》，相關地區部門做好化解工作，實行“零報告”制度，將矛盾糾紛化解在當地、化解在基層、化解在萌芽狀態。

2．重大事項維穩評估機制

市、縣（區）成立由黨委、政府分管政法工作的領導為組長、副組長，相關部門負責人為成員的重大事項社會穩定風險評估領導小組。重點在企業改制、征地拆遷、移民安置、重點工程建設等容易引發社會矛盾的領域實行社會穩定風險評估。對涉及群體性利益的重大決策、重大項目和重大活動，堅持“五個不出臺”，即：違反法律和政策的不出臺、損害群眾利益的不出臺、違反市場經濟規律的不出臺、影響干群關系和諧的不出臺、多數群眾不滿意的不出臺。

3．政法部門督導化解機制

市級政法部門領導掛鉤聯系全市矛盾糾紛突出的鄉（鎮），縣（區）政法部門領導掛鉤聯系矛盾糾紛突出的村委會、村民小組。遇到重大矛盾糾紛，掛鉤領導隨時到現場督促指導化解工作。對市、縣（區）歷史遺留問題和新產生的矛盾糾紛，督促指導相關部門進行化解，并定時報告處理結果，不斷推進社會矛盾化解工作。

4．市級領導全員接訪機制

市、縣（區）兩級維穩辦、信訪局對全市的矛盾糾紛進行排查、篩選、歸類上報，對涉及群眾利益和涉法涉訴問題等重點矛盾糾紛，由市委、市人大、市政府、市政協領導輪流帶領相關部門負責接訪，通過開門接訪、現場接訪、當場交辦、會后督辦等措施，解決好信訪群眾的合理訴求，對群眾的一些不合理訴求，做好政策宣傳、思想疏導工作。

5．綜治維穩協調機制

在黨委、政府的統一領導下，由綜治維穩中心牽頭，整合鄉（鎮）派出所、司法所、人民法庭、信訪辦、武裝部等力量，集中統一負責受理、調處轄區內矛盾糾紛，努力構建社會矛盾聯調、治安問題聯治、邪教活動聯防、社會管理聯抓、便民實事聯辦的綜治維穩工作機制，做到小事不出村，大事不出鄉，矛盾不上交，筑牢維護社會穩定的第一道防線。

（三）處置事件五個到位

1．調查研究深入到位

對涉及各類群體性事件和重大不穩定隱患，各級黨委、政府要組織政法機關和有關部門進行深入調查研究，全面掌握情況，認真梳理分析群眾訴求是否合理合法，正確研判矛盾糾紛性質，把握事件發展的動態和基本趨向，寫出調研報告供黨委、政府及有關部門決策參考。

2．合理訴求解決到位

對社會矛盾中的群眾訴求，認真組織有關部門進行調查核實，對合理合法的訴求，依法、依規、依政策給予解決到位；對合理不合法的訴求，創造條件盡力解決；對不合理不合法的，要明確指出，正確引導，堅決維護群眾合法權益。

3．思想工作細致到位

法律、法規、政策解決合理訴求后，由黨委、政府牽頭組織工作組，政法各部門參與，開展法律法規宣傳教育。對群眾不合理不合法或過高要求，整合各方力量，進村入戶，包村包戶，采取多種形式，開展不厭其煩、耐心細致的宣傳、引導、疏導和矛盾化解工作。

4．法律手段跟進到位

在宣傳到位、利益調整到位、落實政策到位、關注民生到位的情況下，仍進行堵塞交通、圍堵沖擊黨政機關、司法機關、非法游行、擾亂破壞正常生產辦公秩序等非法活動，報經上級有關部門同意后，由黨委政府統一指揮，組織相關處置力量依法采取果斷措施，堅決予以處置，防止事態升級擴大。對少數煽動、挑頭教唆和別有用心的人員，依法進行嚴厲打擊，彰顯法律的威嚴。

5．后續工作完善到位

事件有效處置后，堅持工作力度不減小，組織力量不弱化，積極主動做好后續工作。開展深入細致的思想工作，繼續宣傳法律、法規和政策，化解對抗情緒，減小處置造成的負面影響。繼續抓好政府承諾事項的兌現落實，從事關群眾切身利益的實事抓起，積極幫助群眾解決實際困難和問題，讓群眾受教育、得實惠，確保矛盾糾紛徹底化解，取得良好的社會效果。

三、思考與啟示

（一）加強和創新社會管理，必須深入貫徹落實科學發展觀,正確認識和處理加快經濟社會發展與維護社會穩定的關系

“7·19”事件后,孟連縣在4個邊境鄉鎮組織開展以“送溫暖、辦實事、促發展、固邊防”為主題的“興邊富民送溫暖”活動,組織實施“興邊富民”整村推進項目，大力推進邊疆“解五難”工程，組織實施農業綜合開發、中低產田改造、縣鄉油路改造、農村通達工程、農村電網改造、農村安全飲水、扶貧開發等一批事關民生的基礎設施項目，落實農民種糧直補等一系列強農惠農政策。事實表明，發展是硬道理，穩定是硬任務，堅持科學發展，必須始終做到“兩手抓，兩手都要硬”。要把發展作為解決一切問題的基礎，用改革發展的辦法解決前進中的突出問題，以安定和諧的社會秩序為又好又快的科學發展提供堅實的保障。

普洱市是一個典型的邊疆民族貧困地區，加強和創新社會管理，必須突出發展這個主題，把加強和創新社會管理的著力點放在加速發展、加快轉型上。要在加速發展、加快轉型中努力縮小同發達地區的差距，努力提高人民群眾生活水平。要牢固樹立群眾觀點，切實保障群眾利益，讓黨員干部始終想發展之事、謀發展之策，讓人民群眾相信黨員干部、一心一意團結在各級黨組織周圍，為早日過上更好的日子而共同奮斗。

（二）加強和創新社會管理，必須努力解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題

“7·19”事件后，孟連緊緊抓住橡膠產業產權改革和利益調整工作這個關鍵，按照“分林權、清地權、選模式、發證書”的工作思路，經過大量的調查測算，廣泛深入的宣傳引導，以及各方反復的協商談判，最大限度地讓利于民，逐步理順了土地權屬、產權和利益分配關系。同時，總結橡膠產業改革工作經驗，抽調工作力量，繼續穩妥處理好茶葉、咖啡等其它綠色產業發展中出現的問題。

解決群眾的合理利益訴求是化解矛盾的核心，孟連“7·19”事件和江城膠農與云膠集團糾紛事件的發生，都是膠農與橡膠公司之間經濟利益糾紛多年積累并逐步激化的直接結果，只有解決了群眾最關心、最直接、最現實的土地利用和利益分配調整問題，才能真正地化解多年積累的矛盾和問題。

在群眾的利益訴求面前，各級組織和領導干部要時刻擺正位置、坐正“屁股”，正確把握和處理人民群眾的根本利益和現實利益，整體利益和個人利益，以及不同群體、個體之間的利益關系。合理調節好各種利益分配關系，讓人民群眾共享改革發展的成果，社會和諧穩定才有基礎。只有把群眾放在頭等位置，在思想上尊重群眾、在感情上貼近群眾、在行動上深入群眾、在工作上依靠群眾，急群眾之所急，想群眾之所想，把群眾當作自己的親人，才能做好群眾工作，才能得到群眾的認可和擁護。

（三）加強和創新社會管理，必須全面加強黨的基層組織建設

“7·19”事件后,孟連縣通過大量調查研究，采取系列有針對性的措施加強基層組織建設。調整優化基層黨組織設置，32個村建立了黨總支，新建了198個黨支部，對全縣6個鄉鎮28家企業120個專業隊政企不分的情況進行了全面清理和調整，重新設置為相應的村民小組，納入當地村委會統一管理。及時調整和充實基層干部隊伍，全面加大基層干部隊伍教育培訓力度，進一步完善掛鉤聯系基層制度，制定完善基層黨建工作述職制度、黨員領導干部掛鉤服務基層制度和處級干部日志等制度。

黨的基層組織是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘，在引領農村全面發展起到了極其重要的作用。孟連事件說明，基礎組織渙散，關鍵時刻不能發揮作用，基礎組織甚至成為特定利益的代言人，黨群關系、干群關系就失去了橋梁紐帶，群眾工作就失去了力量支點，黨的路線方針政策就難以落到實處。針對基層組織建設方面存在的薄弱環節和問題，孟連縣委緊緊圍繞“強組織、建陣地、聚人心、固邊疆”的目標要求，扎實推進邊疆黨建長廊建設，為促進全縣經濟發展、邊防鞏固、社會和諧提供堅強的組織保證。

（四）加強和創新社會管理，必須積極探索運用新方式、新方法，提高群眾工作的針對性和實效性

普洱市總結“7·19”事件的經驗教訓，根據新形勢、新情況，立足本地實際，創造性地提出了新時期群眾工作的新方法，如孟連縣的“一線工作法”、“七步工作法”、“建立警民聯系點”和“發放民情聯系卡”，江城縣的“五加三”制度、“成果倒逼法”、“邊疆黨建長廊建設”等等。其中，“一線工作法”要求“干部在一線服務、農民在一線培訓、法律在一線普及、政策在一線落實眾”。

孟連、江城的實踐說明，沒有做不好的群眾工作，關鍵就看怎樣做。面對多樣化和空前活躍的社會生活，與時俱進，采用群眾接受、群眾歡迎、喜聞樂見的方式方法，開展近距離的群眾工作，意義重大。只要采取有效的措施和辦法，改進群眾工作方式方法，著力提升做好群眾工作的能力和水平，接近群眾、了解群眾、幫助群眾，做深、做細、做實群眾工作，黨員干部就能重塑形象、贏得民心，干部群眾就會“心連心、一家親”。

（五）加強和創新社會管理，要樹立關口前移、源頭治理的理念

“7·19”事件后，孟連不僅很快就成功化解了膠農與公司之間的爭端，而且還用同樣的思路和方法，舉一反三、未雨綢繆地使當地的移民問題、茶葉種植和咖啡種植等諸多潛在的類似矛盾，從源頭上得到了成功化解。當地不少基層黨員干部普遍反映，群眾工作一放就山搖地動，群眾工作一抓就春風化雨。吸取孟連縣的經驗教訓，江城縣堅持關口前移、重心下移，創新工作方式方法，努力實現各類矛盾糾紛及時、就地化解。

普洱市的實踐表明，“亡羊補牢”未為晚，但更重要的是各級各部門要要深入研究和探索新的歷史條件下人民內部矛盾的特點和規律，綜合運用各種有效手段，做到矛盾糾紛排查化解常態化管理。要善于及時發現矛盾，注重從源頭加以解決，不斷增強社會管理的前瞻性、主動性、有效性，最大限度地緩解社會沖突，減少社會對立，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態。做到發現早、判斷準、行動快、處理好。實現小事不出村、大事不出鄉、矛盾不上交，確保矛盾源頭控制、糾紛基層化解、問題在一線解決。

（六）長效機制

普洱市堅持從機制這個根本抓起，化解矛盾糾紛著力從源頭上抓好機制建設，重點抓好矛盾糾紛排查預警機制、重大事項維穩評估機制、政法部門督導化解機制、市級領導全員接訪機制和鄉鎮綜治維穩協調機制五項機制建設。孟連的一些黨員干部反映，過去，他們也做群眾工作，但是常常是想起來做，想不起來不做，做到什么程度也沒有標準，工作的針對性、經常性、責任心都比較差，一些領導干部即使下到基層了，也往往流于形式。現在有了五項制度，群眾工作正式走上規范化、制度化的軌道，做好群眾工作就不僅是一種理念和號召了，而是必須履行的職責，黨委、政府開展群眾工作就更有保障和更有成效。

普洱市的實踐告訴我們，新時期群眾工作必須在制度建設上著力創新突破，必須用制度法則來代替客觀法則，才能保障群眾工作落到實處并長期堅持。只有通過建立長效機制，才可能督促各級領導干部深入基層、聯系群眾，才能真正做到把握民情、通達民意、化解民怨和解決民困。群眾工作的制度化、標準化，使做好群眾工作不再僅僅是一種理念和號召，而是成為必須履行的工作職責，實際效果也就得以大大提高。

白恩培書記在全省群眾工作會議暨全省領導干部社會管理及創新專題研討班上指出，加強和創新社會管理，要以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，以密切黨同人民群眾的血肉聯系為核心，以保障和改善民生為重點，以創新群眾工作方式方法為關鍵，以加強制度體制機制建設為保證，進一步提高社會管理科學化水平，以社會管理的新成效促進云南全省各項事業的新發展。盡管普洱市地處邊疆，人口不多，社會結構、利益關系相對簡單，但普洱市的社會矛盾和群眾工作的經驗在全省仍然具有普遍性，類似孟連和江城的社會矛盾，其他地方同樣存在，類似孟連“7·19”事件和江城膠農與云膠集團糾紛事件，其他地方也同樣發生過。如何加強和創新社會管理，做好新形勢下群眾工作，普洱市的經驗和做法值得學習和借鑒。