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山西臨汾市吉縣與陜西延安市宜川縣分居黃河壺口兩岸。為了開發(fā)壺口旅游資源，雙方競相降低票價，爭奪客源，甚至出臺限制導游帶團到對岸觀瀑的規(guī)定。

今年上半年，中央在宏觀經(jīng)濟問題上啟動和推進的兩件大事意義深遠：其一，一系列宏觀調(diào)控政策措施相繼出臺，這一舉措被譽為意味深長的“60天部署”直指地方政府行政主導的投資熱。其二，中央關于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃也進入緊鑼密鼓編制之時。

兩件大事則標志著，我國經(jīng)濟運行中長期被忽略而又沒有很好解決的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題將成為深化新一輪改革的切入點。

遏制以行政區(qū)劃為界限的“地方政府經(jīng)濟圈”現(xiàn)象，加速建設“市場主體型經(jīng)濟圈”，是計劃經(jīng)濟真正轉(zhuǎn)型到市場經(jīng)濟的重要步驟。

地方政府經(jīng)濟行為異化

長期以來，中國的地方政府在其施政范圍的行政區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟中發(fā)揮著主體作用，是事實上的資源配置主體、投資活動的主要組織者。地方政府的這一作用使其經(jīng)濟行為有著強烈的行政導向性。云南省委、省政府2003年聯(lián)合發(fā)出《關于加快非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，憑借“行政力”硬性規(guī)定，對企業(yè)或企業(yè)家的財產(chǎn)進行扣押和查封要按企業(yè)規(guī)模分別向各級政法委報批，不同級別的企業(yè)家享受不同檔次的特殊照顧。而在距昆明僅一個多小時車程的云南省貧困縣——玉溪市峨山彝族自治縣，2002年12月新一屆縣領導班子走馬上任后，視“玉溪市上馬一個年產(chǎn)百萬噸級的大型鋼鐵項目”于不見，短短一年時間內(nèi)新上煉鐵、焦化等大大小小近30個工業(yè)項目，這些美其名曰“招商成果”的小冶煉企業(yè)的生命周期卻只有3年至5年。在我國中部地區(qū)的一個城市，甚至制定“政府招商人人有責”的死命令，把招商目標分解到每一位公務員頭上，完不成就扣發(fā)一個月工資。

地方政府經(jīng)濟行為還帶有明顯的功利性。這表現(xiàn)在生產(chǎn)力布局上，或追求短期內(nèi)見效快的項目，或盲目追求優(yōu)先產(chǎn)業(yè)；在制度供給上，地方政府制定的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)則和政策則凸顯行政區(qū)本位特征。

全國31個省市自治區(qū)中只有個別省份出產(chǎn)煙草，但有30個省市自治區(qū)分別擁有自己的卷煙廠。

再以“各地優(yōu)惠政策大賽”為例，福建南平市去年在引進一個外商投資的電解鋁項目時，給出電價0．4元的優(yōu)惠，但江西一個市給出更低的電價，結果這家企業(yè)選擇在江西落戶。

國家的稅收規(guī)定被架空，許多地方政府早已突破“兩免三減半”的企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策底線，私下競相降低門檻，行“十免、二十減半”之實。上海某園區(qū)為吸引一家臺資企業(yè)入園，就曾開出“所得稅10年全免，免稅期后稅率優(yōu)惠15％”等優(yōu)惠條件。

行政區(qū)劃是地方政府進行經(jīng)濟活動的空間范圍，在處理區(qū)際關系上，地方政府經(jīng)濟行為表現(xiàn)出明顯的排他性。

在江蘇省常州市，當?shù)卣疄榱吮Ｗo本地的摩托車生產(chǎn)企業(yè)，規(guī)定只有購買本地品牌的摩托車，掛牌上戶才給予優(yōu)惠，一路“綠燈”。蘇北個別地方為了保護本地啤酒產(chǎn)業(yè)，一到夏天，地方政府就以印發(fā)“紅頭文件”或通過行政手段的方式，在交通要道設卡檢查，限制外地啤酒入境。而在山西省壺關縣，縣人民政府2001年竟以壺政發(fā)［2001］10號發(fā)文，成立壺關縣礦業(yè)公司，并授權該公司在本縣交通要塞設立關卡、欄桿進行檢查收費，強制要求本縣采礦經(jīng)營戶只能將礦石銷售給該縣常平集團，不準銷往外地。在地方政府作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主導力量和地方政府經(jīng)濟行為異化的情況下，我國形成了一個個以行政區(qū)劃為界限的“地方政府經(jīng)濟圈”。按行政層級劃分，這一個個“地方政府經(jīng)濟圈”又可分為省級政府經(jīng)濟圈、地市級政府經(jīng)濟圈、縣級政府經(jīng)濟圈三大類。大量的多層次的“地方政府經(jīng)濟圈”各自獨立運行，構成我國獨特的分割的地區(qū)經(jīng)濟運行格局。

宏觀經(jīng)濟領域的異化

“政府、企業(yè)、市場”是現(xiàn)代經(jīng)濟社會中最基本的三角關系。我國市場化取向改革的基本任務就是理順這一三角關系。但在“地方政府經(jīng)濟圈”格局下，我國“政府、企業(yè)、市場”三角關系至今仍處于“剪不斷、理還亂”的異化狀態(tài)。記者近年進行國企、民企專題調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，地方政府成為企業(yè)組織的“影子主管部門”現(xiàn)象普遍存在，大大限制企業(yè)獨立經(jīng)濟主體地位的形成。

在改革國企方面，中央已確定股份化、市場化方向，但一些地方政府傾向于把企業(yè)做大，再把權抓到自己手中，想當“紅頂商人”，使國企產(chǎn)權問題一直陷入“明晰困境”。而在民企發(fā)展方面，誕生于市場經(jīng)濟土壤的許多民營企業(yè)卻主動回到地方政府的“保護傘”之下，并積極向地方政府“尋租”，甚至拿錢在政府部門謀一官位頭銜，弄個“商人紅頂”，以便使自己在不規(guī)范的市場競爭中保持有利地位。綜觀1999年以來的政府官員腐敗大案，幾乎沒有哪個案件中沒有私營企業(yè)主的身影，也沒有哪個腐敗官員能夠躲避私營企業(yè)主的“銀彈”攻擊。“地方政府經(jīng)濟圈”的排他性特征造成全國市場處于分割狀態(tài)，商品和要素的自由流動受阻，市場機制在更大的區(qū)域內(nèi)優(yōu)化資源配置功能失效。有關資料顯示，我國各省之間的貿(mào)易壁壘從20世紀80年代以來一直在增加；消費者購買本省生產(chǎn)的商品數(shù)量是其他省的21倍。據(jù)調(diào)查，貴州、云南、廣西三省區(qū)旅游資源豐富，但三省區(qū)各自從局部利益出發(fā)規(guī)劃，互相分割市場，客流資源不能共享，“西南大旅游”概念提了多年一直未能實現(xiàn)。即使在云南省境內(nèi)，麗江與西雙版納兩地旅游資源也仍處于“分治”狀態(tài)。“地方政府經(jīng)濟圈”造成的宏觀經(jīng)濟領域另一種異化現(xiàn)象是，拉動經(jīng)濟增長的“三架馬車”——投資、消費和出口的關系失衡。“無大局觀的功利性投資熱”是“地方政府經(jīng)濟圈”的內(nèi)在頑疾。說它“無大局觀”，是因為很多投資并沒有與國家產(chǎn)業(yè)政策有效結合，并沒有著眼國民經(jīng)濟結構大局，有些甚至是在國家喊“停”情況下“大干快上”的。這種地方政府行政主導的投資無序增長與一定的消費需求、出口需求矛盾，宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定風險加劇。以電解鋁為例，投資增長與消費需求矛盾已經(jīng)達到驚人程度，全國現(xiàn)有生產(chǎn)能力546萬噸，已經(jīng)產(chǎn)大于銷，截至宏觀調(diào)控前，仍有20個省區(qū)市正在熱投電解鋁，在建項目達47個，在建擬建能力有500萬噸，與2002年全國形成的產(chǎn)能相當。

不僅僅像電解鋁行業(yè)這樣的低水平過度投資大量存在，高新技術領域的高水平過度投資也很嚴重，去年以來，杭州、無錫、湖北葛店等地分別提出，將斥資100億、200億、41億元巨額投資建設“藥谷”。據(jù)有關部門不完全統(tǒng)計，截至目前，全國已有80多個地區(qū)或城市先后宣布要建設生物科技園或“藥谷”，但許多“藥谷”名不符實，許多技術是對別人的“克隆”，甚至靠簡單引進生產(chǎn)線。在“地方政府經(jīng)濟圈”格局下，各地的國際化道路也是各自為政，外向性經(jīng)濟同構性嚴重，由于缺乏統(tǒng)一的談判協(xié)商機制，在外貿(mào)出口上過度或惡性競爭，使中國企業(yè)在世界上的競爭力成為一個“致命傷”。從長三角三省市近幾年主要出口行業(yè)的產(chǎn)值看，名列前幾項的主要行業(yè)中就有三項至四項是完全相同的。

內(nèi)耗損失令人痛惜

“地方政府經(jīng)濟圈”格局所造成的大量“顯性”、“隱性”經(jīng)濟損失長期被忽視。在我國資源、資金均不富裕的今天，這種耗費令人痛惜。耗資69億元的珠海機場，因珠三角區(qū)域內(nèi)機場過剩競爭，使用率一直只有6％左右。寧波港的貨物吞吐量為全國第二，并一直呈現(xiàn)“吃不飽”的現(xiàn)狀，但在上海，卻正在投巨資建設洋山港。

法國巴黎國際研究和發(fā)展中心經(jīng)濟學家龐塞特曾專門對中國國內(nèi)地區(qū)壟斷所造成的經(jīng)濟損失進行專題研究，他的研究成果表明，中國各省之間的關稅在1997年大約相當于46％，而在此10年前大約相當于35％；中國國內(nèi)地區(qū)貿(mào)易壁壘大約相當于歐盟各國之間，或是加拿大和美國之間的水平。

行政區(qū)邊緣經(jīng)濟耗費也很大。這種耗費一方面表現(xiàn)在行政區(qū)交界地帶共有資源內(nèi)耗性競爭開發(fā)上。山西臨汾市吉縣與陜西延安市宜川縣分居黃河壺口兩岸，壺口瀑布是共有資源。為了開發(fā)壺口旅游資源，1989年，宜川縣由西安冶金學院編制了《壺口瀑布風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，而吉縣由山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院編制了《黃河壺口瀑布風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》。在對外宣傳口徑上，吉縣的宣傳是“中國·吉縣·壺口”；而宜川的宣傳則是“千里黃河一壺收，黃河壺口在延安”。同一風景名勝區(qū)由兩個不同的規(guī)劃方案指導開發(fā)，人為地割裂了壺口作為一個風景名勝區(qū)的完整性，形成各自為政的內(nèi)耗性競爭。另一方面行政區(qū)交界地帶成為地方政府不愿管的“真空地帶”，造成位于區(qū)域交界地區(qū)的水、電、路等基礎設施處在互相分割狀態(tài)，如大量斷頭路的存在，相對增加了區(qū)際經(jīng)濟運行交易成本。

在“地方政府經(jīng)濟圈”格局下，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境整治矛盾調(diào)和難，由此引起的環(huán)境破壞帶來的經(jīng)濟損失長期未進入地方政府決策層視野。淀山湖在江浙滬二省一市交界處，作為黃浦江上游，上海為了保持其水源不受污染，要求環(huán)淀山湖及黃浦江上游的上海各區(qū)縣在周邊不再發(fā)展工業(yè)。然而在昆山的淀山湖鎮(zhèn)，卻是昆山的一個工業(yè)重鎮(zhèn)，工業(yè)污水源源不斷流入淀山湖。這一矛盾至今仍無法調(diào)處。據(jù)統(tǒng)計，珠江70％的水量來自上游西江，但上中下游治理脫節(jié)，上游西江至今尚未建成防洪控制性工程，水土流失嚴重，每遇流域性大洪水，均給下游珠三角地區(qū)帶來嚴重威脅。據(jù)不完全統(tǒng)計，1988年至1998年接連發(fā)生多場大洪水，廣西、廣東兩省區(qū)受洪災所造成的直接經(jīng)濟損失達1837億元，年均損失167億元。

根源在于階段性制度安排

表面看，政府的職能錯位催生了“地方政府經(jīng)濟圈”現(xiàn)象。而實質(zhì)上，“地方政府經(jīng)濟圈”現(xiàn)象是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌階段初期的必然現(xiàn)象，在我國這一現(xiàn)象得以持續(xù)強化，則是在“階段性制度安排”下地方剛性利益格局趨強，中央宏觀調(diào)控相對弱化的結果。福建省社會科學院院長嚴正分析說。嚴正說，我國1978年開始的市場化取向改革，是在計劃經(jīng)濟基礎上起步，在市場經(jīng)濟“制度空白”的條件下啟動的。在這種情況下，要建設現(xiàn)代工業(yè)體系，本來由市場發(fā)揮的資源配置作用，只能實行“政府替代”，即由政府憑借強大的行政力量進行制度供給，在所有權關系、資源配置方式等方面，制定最有助于經(jīng)濟增長的制度規(guī)則，直接組織和調(diào)控市場運行。這決定了在改革初期地方政府以行政方式在地區(qū)經(jīng)濟中發(fā)揮中心作用是必然的。在改革初期實行“政府替代市場”模式，對開啟和推動市場化進程起一定的積極作用。為了使“政府替代”功能順利實現(xiàn)，提高地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，改革開放以來，中央政府進行了一系列制度安排，如實行向地方政府“放權讓利”的改革，擴大各級地方政府的經(jīng)濟管理權限，地方政府在財政、稅收、資源配置、投融資等方面獲得相當?shù)臎Q策權和調(diào)控權，導致了以行政區(qū)域為界限的“行政區(qū)利益格局”形成。同時，中央也相應地把地方社會經(jīng)濟發(fā)展的責任分擔給地方政府，地方政府不僅要解決地方經(jīng)濟發(fā)展短缺性矛盾，還要解決市場化帶來的大量社會矛盾，從而激發(fā)了地方政府對本行政轄區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的責任意識。

地方政府獲得的這一權力與義務重組，導致地方政府在作為其施政范圍的行政區(qū)劃內(nèi)形成“集權”。加上上級政府考核下級政府的政績優(yōu)劣以其所轄行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況的好壞為主要標準，地方政府追求行政區(qū)域經(jīng)濟增長最大化的內(nèi)在動機必然高漲。

尋求區(qū)域經(jīng)濟的突破性變化

記者采訪的多位專家認為，“地方政府經(jīng)濟圈”現(xiàn)象的治本之道是尋求區(qū)域經(jīng)濟的突破性變化。要加速推動跨區(qū)域的“市場主體型經(jīng)濟圈”的形成。經(jīng)濟區(qū)的存在是客觀的，遵循其客觀規(guī)律將現(xiàn)實空間劃分為若干個具有內(nèi)在聯(lián)系的經(jīng)濟區(qū)域，形成若干個市場型經(jīng)濟圈，是可行的。從“地方政府經(jīng)濟圈”到“市場主體型經(jīng)濟圈”的變化，是我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展格局的必然選擇。

實現(xiàn)宏觀調(diào)控模式創(chuàng)新。“市場主體型經(jīng)濟圈”在地域上一般都跨多個行政區(qū)，為彌補“市場自身失誤”，必須對市場經(jīng)濟圈進行區(qū)域調(diào)控。區(qū)域宏觀調(diào)控是一項新課題，其手段至少包括：按照經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展要求，組織編制區(qū)域規(guī)劃，加強對其空間開發(fā)的指導與協(xié)調(diào)；制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)和投資政策，指導區(qū)域成員的投資行為，對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構和空間布局進行調(diào)整；設立專門的機構，對各行政區(qū)進行協(xié)調(diào)，公正裁判合理解決經(jīng)濟糾紛，保證規(guī)劃得以執(zhí)行等。從“中央－行政區(qū)”格局到“中央－行政區(qū)”與“中央－市場經(jīng)濟圈”并存格局的變化，是我國在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新形勢下宏觀經(jīng)濟調(diào)控格局變革的新任務。立足區(qū)域經(jīng)濟一體化加速政府改革。政府改革由僅著眼于行政區(qū)內(nèi)的職能轉(zhuǎn)型向立足區(qū)域經(jīng)濟一體化的職能歸位的變化，是政府改革內(nèi)容的新發(fā)展。