導(dǎo)語：行政程序法典化現(xiàn)狀與設(shè)想一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:依法治國的核心是依法行政，依法行政的核心是行政程序法典化。行政程序法典化對于保障公民的個(gè)人權(quán)利、限制行政權(quán)的濫用具有重要作用。本文對我國行政程序法制的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并提出了推進(jìn)我國行政程序法典化的設(shè)想。

關(guān)鍵詞:行政程序法;法典化;現(xiàn)狀;設(shè)想

一、問題的提出

行政程序法典化對于保障公民的個(gè)人權(quán)利、限制行政權(quán)的濫用具有重要作用。也就是說，憲法上的重要使命通過行政程序法典化來進(jìn)行落實(shí)。行政程序法典化有利于行政權(quán)的規(guī)范化，防止其肆意擴(kuò)張和濫用，促進(jìn)行政法治；有利于保障行政相對人的合法權(quán)益得到充分有效的行使，為相對人提供參與的管道；有利于提高行政效率，使得公共利益與私人利益實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。此外，行政程序法典化也有利于發(fā)展民主政治、遏制腐敗現(xiàn)象、克服官僚主義。我國自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，被譽(yù)作一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)奇跡，這是我國現(xiàn)代化最大的特色。我國的經(jīng)濟(jì)奇跡，主要在于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)私有制，尊重市場經(jīng)濟(jì)等因素。也就是說，在公有制的基礎(chǔ)上發(fā)展私有制度的經(jīng)濟(jì)，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)自由化必然會(huì)推進(jìn)政治的民主化。政治民主化之后，人民便會(huì)要求參與行政決策的程序。行政程序的公開、公平與公正也就成為人民的要求，這就是行政程序要進(jìn)行立法的趨勢。在黨的會(huì)議之后，中國的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由人民不斷增長的物質(zhì)生活需要同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對社會(huì)轉(zhuǎn)型的壓力，各種利益和價(jià)值的沖突，需要有健全的行政程序制度、完備的行政救濟(jì)制度作為保障。同時(shí)行政程序也要考慮效率問題，包括簡化行政程序作業(yè)層級、加速流程，引進(jìn)單一窗口；行政程序必須由行政主體單方片面作成決定改為引進(jìn)人民參與等機(jī)制；重大建設(shè)必須減少政府支出。這些都是面對社會(huì)轉(zhuǎn)型壓力下促使我國行政程序法典化的有利條件。我國學(xué)界對行政程序的研究成果是非常豐厚的，關(guān)于行政程序的理論也有詳實(shí)的介紹。但我國學(xué)界主要的研究對象是美國、德國等民主憲政文化歷史悠久的國家。我國法治起步較晚，用美國、德國等民主憲政文化歷史悠久的國家作為參考，難免有生搬硬套的嫌疑，由于國情以及文化的不同，某些方面也難免出現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象。因此，本文嘗試回歸實(shí)際，從我國的傳統(tǒng)觀念、法制基礎(chǔ)等客觀因素進(jìn)行分析，只有對本土的行政程序法典化的現(xiàn)狀有了清醒的認(rèn)識(shí)，才能對癥下藥，有效提出完善行政程序法典化的設(shè)想。要提出完善我國行政程序法典化的設(shè)想，首先要分析我國行政程序法典化的現(xiàn)狀，從中了解促成其行政程序法典化的條件，才能在此基礎(chǔ)上總結(jié)我國行政程序法典化可能需要的前提；其次，在總結(jié)我國行政程序法典化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，提出我國行政程序法典化的設(shè)想。以下將從前述兩方面分別進(jìn)行闡述。

二、我國行政程序法制的現(xiàn)狀

我國的行政程序法典化的現(xiàn)狀主要有以下幾方面。從觀念上來說，不論是公民或是行政機(jī)關(guān)，行政程序的觀念都比較落后。從實(shí)踐上來看，一是行政程序法典化的理論基礎(chǔ)建設(shè)不夠；二是行政程序的立法體制分散，不夠系統(tǒng)化等；三是行政程序?qū)嵶C研究欠缺。下面就從前述這幾個(gè)方面分別進(jìn)行分析：（一）部分行政機(jī)關(guān)人員不重視行政程序。部分行政機(jī)關(guān)人員不重視行政程序，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)中存在著一部分傳統(tǒng)習(xí)慣勢力，對他們來說存在一個(gè)根深蒂固的觀念：管理才是行政程序的主要用途。他們并非不重視相對人在法律上的權(quán)利，只是在實(shí)踐中習(xí)慣性的忽略了程序?qū)τ谙鄬θ说囊饬x。我國過去長期受到集權(quán)主義政府影響，傳統(tǒng)的行政效率和行政結(jié)果至上的制式觀念長期存在于中華大地，行政效率過去長期被作為政府運(yùn)作中的重心。我國要迅速從這樣傳統(tǒng)的制式思維走出來也是可能性很小的，行政效率和行政結(jié)果至上的觀念已經(jīng)深入人心。因此部分行政機(jī)關(guān)人員有時(shí)認(rèn)為程序規(guī)定有時(shí)候反而降低了行政效率。甚至有時(shí)候他們會(huì)覺得行政程序?qū)ψ陨碓斐闪耸`而不顧相關(guān)行政程序的規(guī)定。我國行政程序法典化進(jìn)程緩慢，在很大程度上是因?yàn)椴糠中姓C(jī)關(guān)人員不重視行政程序。（二）部分民眾欠缺程序觀念。民眾在傳統(tǒng)社會(huì)的影響下也缺乏程序觀念。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中所提到的中國社會(huì)在很大程度上是一個(gè)“鄉(xiāng)土社會(huì)”。這種“鄉(xiāng)土社會(huì)”在當(dāng)下仍然主導(dǎo)了中國的大部分地區(qū)?！班l(xiāng)土社會(huì)”是一個(gè)血緣與地緣相結(jié)合的社會(huì)，“鄉(xiāng)土社會(huì)”在根本上是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡所造成的。因改革開放所倡導(dǎo)的政策是先富帶動(dòng)后富，國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)因而出現(xiàn)了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的不平衡，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速的地區(qū)或城市，社會(huì)變遷迅速，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量外地人涌入，因而需要健全的法律制度來進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)各種矛盾。在這種社會(huì)變遷迅速的環(huán)境里，人與人之間關(guān)系就相對較為獨(dú)立。但是，另一方面，中國的大部分地區(qū)沒有成為重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的對象，因而社會(huì)變遷緩慢，社會(huì)固化，成為了費(fèi)孝通先生筆下的“鄉(xiāng)土社會(huì)”。在這樣的社會(huì)中，人們“生于斯，死于斯”。這樣的社會(huì)是一個(gè)人口不流動(dòng)的社會(huì)，甚至大量的人口不斷流出，人與人之間熟悉彼此，人與人之間的聯(lián)系尤其緊密。正如一句諺語所說：“抬頭不見低頭見”。因此很多國人在解決爭端的很多時(shí)候寄希望于“托人”、“走關(guān)系”，只因“鄉(xiāng)土社會(huì)”之下的國人養(yǎng)成了避免傷和氣、壞感情的習(xí)慣。本該由法律解決的矛盾與糾紛卻由法律之外的途徑來解決，就很大地削弱了法律的規(guī)范作用。我國在新中國成立之后歷經(jīng)多次政治運(yùn)動(dòng)，法治化道路步履艱難，甚至一度停滯不前。在黨的十一屆三中全會(huì)之后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一日千里，社會(huì)事務(wù)越來越繁雜。在這樣的情況下，國家不得不盡快制定相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)對。但是不斷出臺(tái)的法律與“鄉(xiāng)土社會(huì)”中的傳統(tǒng)文化難以接軌。面對迅速發(fā)展變化的法律制度，部分民眾滯后的法治觀念無法迅速適應(yīng)。這樣的背景之下，部分民眾自然也缺乏相應(yīng)的行政程序觀念。（三）行政程序理論基礎(chǔ)薄弱。首先，我國過去長期受到集權(quán)主義傳統(tǒng)思維的籠罩，民主法治的觀念長期匱乏，這就導(dǎo)致有關(guān)行政程序的理論很少被提出；其次，現(xiàn)行我國的憲法不能充分提供程序正義的淵源，且中國憲法實(shí)施的效果并不徹底。在行政程序法制發(fā)達(dá)的國家(地區(qū))，往往能在憲法中找到行政程序的依據(jù)。例如英國的自然公正原則、法國的依法行政理論、美國的正當(dāng)法律程序理論等。在我國臺(tái)灣地區(qū)的“憲法”和“大法官解釋”中，也能找到程序正義的理論基礎(chǔ)。而我國憲法中難以尋求程序意味的條款，更不用說能直接明了體現(xiàn)程序正義的條款。因此，我國本土的程序理論缺乏，以及我國憲法中程序條款的缺乏，導(dǎo)致了我國行政程序的理論基礎(chǔ)薄弱。（四）行政程序立法體制分散。當(dāng)下，我國行政程序法律法規(guī)規(guī)范在形式上缺乏系統(tǒng)性，分布比較分散和零亂。具體說來，首先，沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，行政程序散見于一些單行法和地方性法規(guī)規(guī)章之中，公權(quán)力的行使沒有統(tǒng)一規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)，從而在實(shí)踐中出現(xiàn)很多沖突；其次，現(xiàn)有的一些行政程序規(guī)范過于籠統(tǒng)，缺乏操作性。我國法律中的行政程序規(guī)則較少且比較籠統(tǒng)，甚至有的程序條款一刀切，不能適應(yīng)實(shí)際需要。絕大多數(shù)行政程序仍由行政機(jī)關(guān)各自進(jìn)行設(shè)定。這就導(dǎo)致了有時(shí)實(shí)際程序運(yùn)作為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要而違反法律的情形。同時(shí)也導(dǎo)致了行政行為侵犯行政相對人權(quán)益的情況不可避免，因行政機(jī)關(guān)各自設(shè)定行政程序就存在很大自由裁量的空間。（五）行政程序?qū)嵶C研究欠缺。我國現(xiàn)行有關(guān)法律已經(jīng)將一些行政程序予以類型化，例如，《中華人民共和國立法法》設(shè)定了行政立法的程序，《中華人民共和國行政許可法》設(shè)定了行政許可的程序，《中華人民共和國行政處罰法》設(shè)定了行政處罰的程序。也有其他一些行政程序規(guī)則分布在相應(yīng)的法規(guī)范之中。由此看來，統(tǒng)一的行政程序法典已經(jīng)有了一定的實(shí)證基礎(chǔ)。但是，行政程序法典化是為了對所有行政行為的程序進(jìn)行設(shè)定。就目前而言，在法律層面的行政程序類型還不足以涵蓋所有實(shí)踐中的行政行為，例如行政合同，行政指導(dǎo)，行政計(jì)劃等方面的程序規(guī)范還沒有上升到由人大制定的法律這一層面。也就是說如果要使行政程序類型化涵蓋所有行政行為，還欠缺一定的實(shí)證基礎(chǔ)。只有具備充分的實(shí)證基礎(chǔ)，行政程序法典化才有實(shí)現(xiàn)的可能。

三、推進(jìn)我國行政程序法典化的設(shè)想

我國目前沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典。同時(shí)，越來越多的聲音催促我國行政程序法典化。雖然我國方面在行政程序的理論與實(shí)踐研究也取得了一些成果，但還存在相當(dāng)?shù)木嚯x。若要加快我國行政程序法典化的步伐，對我國行政程序法典化的現(xiàn)狀進(jìn)行分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)之上提出完善的設(shè)想是十分必要的。法典因規(guī)范法律明確化而避免規(guī)則復(fù)雜凌亂；法典因其安定性與一致性而避免法適用的沖突；法典因其簡易性而使民眾易于理解法律與遵守法律；法典因其完整與體系而實(shí)現(xiàn)更加良好的規(guī)制?！盁o奈行政法規(guī)，又是反映社會(huì)現(xiàn)象最快，變遷頻繁的法規(guī)，制定為統(tǒng)一的法典，乃倍見困難。”事實(shí)上行政程序法典化并不是難事，因?yàn)槌绦蚓哂幸欢ǖ墓残院拖鄬Φ姆€(wěn)定性和連續(xù)性。相對于實(shí)體而言更容易進(jìn)行抽象的歸納。美國、德國、日本以及我國臺(tái)灣地區(qū)等的實(shí)踐已經(jīng)證明了這一點(diǎn)，因此，我國出臺(tái)行政程序法不僅可能，而且必然。但也不應(yīng)忘記，我國制定統(tǒng)一的行政程序法還有相當(dāng)距離，很多方面需要加強(qiáng)。前文已經(jīng)對我國行政程序法制的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，以下將在此分析的基礎(chǔ)之上，提出推進(jìn)我國行政程序法典化的設(shè)想。（一）行政程序法典化需要行政機(jī)關(guān)積極配合。僅僅立法機(jī)關(guān)重視行政程序法典化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，行政程序法的制定及其實(shí)施更需要行政機(jī)關(guān)的積極合作才能有條不紊的進(jìn)行。如果沒有行政機(jī)關(guān)的積極合作，行政程序法典化的進(jìn)程便困難重重。行政權(quán)不受制約并且充滿恣意是傳統(tǒng)社會(huì)中的特點(diǎn)。對于傳統(tǒng)觀念來說，嚴(yán)格按照行政程序行使公權(quán)力無疑是一種巨大的沖擊，這樣的沖擊自然會(huì)遇到來自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部傳統(tǒng)習(xí)慣勢力的阻撓。只有行政機(jī)關(guān)充分認(rèn)識(shí)到行政程序同時(shí)也能給行政機(jī)關(guān)自己帶來保障，這樣的困境就能夠進(jìn)行轉(zhuǎn)化。正如外國學(xué)者指出：“一個(gè)體制要想受到有意義的審查，只有行政一方愿意受到這個(gè)程序的約束時(shí)，才能達(dá)成。行政程序能夠?yàn)檎锰幍姆峙鋷硪恢滦院捅O(jiān)督，但是，沒有統(tǒng)治者的同意和支持，它不可能實(shí)現(xiàn)公正和責(zé)任”。（二）行政程序法典化需要根植于國情。如果無視歷史、忽略現(xiàn)實(shí)，任何立法都不可能成功。若要制定并實(shí)施一部法律，則必須根植于本國國情，從本國歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)。若要進(jìn)行行政程序法典化，則必須考慮文化、傳統(tǒng)和觀念等方面的因素。其次，行政程序法典化還與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政體制改革等因素相關(guān)。在黨的會(huì)議之后，中國的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由人民不斷增長的物質(zhì)生活需要同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對社會(huì)轉(zhuǎn)型的壓力，各種利益和價(jià)值的沖突，需要有健全的行政程序制度、完備的行政救濟(jì)制度作為保障。法律的制定是為了迎合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，后者又對立法工作進(jìn)行推動(dòng)。這些客觀因素與立法工作相輔相成，互為補(bǔ)充。（三）行政程序法典化需要通過憲法解釋構(gòu)建理論基礎(chǔ)。我國的行政程序理論基礎(chǔ)還不夠深厚。在行政程序法制發(fā)達(dá)的國家(地區(qū))，往往能在憲法中找到行政程序的依據(jù)。例如英國的自然公正原則、法國的依法行政理論、美國的正當(dāng)法律程序理論等。在我國臺(tái)灣地區(qū)的“憲法”和“大法官解釋”中，也能找到程序正義的理論基礎(chǔ)。因此我國大陸也可以從中進(jìn)行借鑒。正如學(xué)界中流傳的一句話：行政法是“憲法的具體化”。也折射出憲法與行政法乃至行政程序法緊密相連。龔祥瑞教授指出：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則是憲法的實(shí)施，行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動(dòng)態(tài)部分，沒有行政法，憲法僅僅是一些空洞僵死的綱領(lǐng)和一般原則。而至少不能全部地見諸實(shí)踐，反之，沒有憲法作為基礎(chǔ)，則行政法無從產(chǎn)生，或至多不過是一大堆零亂的細(xì)則，而缺乏指導(dǎo)思想”?？v觀我國憲法，能夠體現(xiàn)程序意味的條文相當(dāng)有限，更不用說直接體現(xiàn)正當(dāng)法律程序的條文。但法律往往比立法者更聰明，為了使憲法條文適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，同時(shí)也為了維持“法的安定性”，憲法解釋便充當(dāng)了最重要的手段。要構(gòu)建我國行政程序法典化的憲法基礎(chǔ)，就必須采取憲法解釋的手段。與此相關(guān)的是，我國憲法解釋機(jī)制也處于不完善的階段，因此，要對我國行政程序法的理論基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建，首先要完善我國的憲法解釋機(jī)制。只有憲法解釋啟動(dòng)之后，才能對行政程序法典化工作尋求程序正義的憲法基礎(chǔ)。當(dāng)憲法解釋啟動(dòng)之后，行政程序的憲法性理論基礎(chǔ)便迎刃而解，行政程序法典化也將順勢開展。（四）行政程序法典化需要確立目標(biāo)模式和基本原則。行政程序法的制定離不開一個(gè)特定的標(biāo)準(zhǔn)。行政程序法的執(zhí)行，也與一個(gè)特定的標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。對行政程序法中的規(guī)范進(jìn)行法律解釋，也不能脫離一個(gè)核心原則。對行政程序法的規(guī)范及程序?qū)嵺`進(jìn)行評價(jià)，同樣也要依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)。前述“特定的標(biāo)準(zhǔn)、原則”等，即行政程序法的目標(biāo)模式?？v觀目前世界各國或地區(qū)的行政程序法制化進(jìn)程中，公正或效率成為行政程序法的目標(biāo)模式選擇。行政程序法的基本原則是目標(biāo)模式的展開和細(xì)化?；驹瓌t指導(dǎo)行政程序法的制定、執(zhí)行、解釋、研究和評價(jià)。我國過去長期受到傳統(tǒng)觀念影響，行政效率的觀念深入人心。目前我國政府雖然追求行政效率，但同時(shí)也在大力進(jìn)行依法治國建設(shè)，倡導(dǎo)國家治理能力現(xiàn)代化，因此我國行政程序法典化的目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是公正與效率兼顧。關(guān)于基本原則的選擇，從根本上來說是目標(biāo)模式的細(xì)化，但也要立足于我國的行政法實(shí)踐。（五）行政程序法典化需要深化實(shí)證研究。行政行為是行政法學(xué)的核心，它涉及范圍廣，技術(shù)含量較高，在執(zhí)法實(shí)踐中有時(shí)候會(huì)造成一定的混亂。為克服這種執(zhí)法實(shí)踐的困難，一些大陸法系國家或地區(qū)認(rèn)為將行政行為在行政程序法中進(jìn)行規(guī)范是一個(gè)重要的解決途徑。這些大陸法系國家或地區(qū)例如德國、法國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)等通過這一方式取得了良好的效果。值得一提的是，我國臺(tái)灣地區(qū)是受到德國和日本等國家的影響，同樣采取了這樣的做法。但此種盲目照搬的做法與臺(tái)灣島內(nèi)本土化之銜接尚有若干差距，使得我國臺(tái)灣地區(qū)在行政程序法實(shí)施后出現(xiàn)了若干問題。因此我國在行政程序法典化中應(yīng)當(dāng)以此為鑒，要對行政行為的類型化進(jìn)行充分的實(shí)證研究，以規(guī)避行政程序法實(shí)施后可能產(chǎn)生的問題。（六）行政程序法典化需要建立一般性的程序制度。一般性程序制度即總則性的程序規(guī)范，對于所有行政行為起到一般性的指導(dǎo)和規(guī)范作用。一般來說，行政程序的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包括如下方面:法例、管轄、當(dāng)事人、回避、程序的開始、調(diào)查事實(shí)及證據(jù)、信息公開、聽證、費(fèi)用、送達(dá)、時(shí)效。前述行政程序制度是世界各國或各地區(qū)在行政法實(shí)踐中得出的成果，且各國之間或地區(qū)之間的程序制度基本上大同小異，因而可知這些行政程序制度在適用上已經(jīng)跨越了時(shí)空的限制，因而具有廣泛的可借鑒性。我國若要進(jìn)行行政程序法典化，在程序制度的建立上也同樣差異不大。但在程序制度的具體細(xì)則上則需要依據(jù)本土化的實(shí)證研究來進(jìn)行設(shè)計(jì)。例如信息公開的范圍、聽證的情形、送達(dá)的方式等，都需要根據(jù)我國的行政法本土實(shí)踐來進(jìn)行設(shè)計(jì)。

四、結(jié)論

我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，同時(shí)也在大力進(jìn)行依法治國建設(shè)。傳統(tǒng)的行政權(quán)控制理念必然要邁向新的階段。當(dāng)前我國的行政程序法規(guī)范，主要散見于一些單行法律以及地方性法規(guī)和規(guī)章之中。換句話說，關(guān)于行政程序的法律位階相對較低，且形式上比較混亂。同時(shí)國內(nèi)學(xué)者也在高聲呼吁出臺(tái)統(tǒng)一的行政程序法典。有了一部統(tǒng)一的行政程序法典后，公權(quán)力的行使就有統(tǒng)一規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)，從而避免在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種規(guī)范應(yīng)用的沖突，這樣才能避免行政機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)的推卸責(zé)任的現(xiàn)象，真正有效地提高行政效率。同時(shí)，最重要的是能削減行政權(quán)力濫用的空間，保障公民的私權(quán)利。當(dāng)保證了行政活動(dòng)的公平和效率，依法治國才能有條不紊地進(jìn)行。

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作者:奐童鶴 單位:四川師范大學(xué)法學(xué)院