導語：中國農村城鎮化進程中的改革問題研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、背景描述：農村小城鎮發展面臨的體制與制度環境

1、改革前的城鄉二元體制和國家資本原始積累制度

50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的計劃經濟體制："一大二公"的制度，指令性的城市生產計劃和生活保障制度，城鄉之間糧食統購統銷制度；再加上一系列旨在把農村和城市、農業人口和非農業人口嚴格區分、并用戶籍制度加以固定的配套制度和體制，如戶口遷移、城市居民糧油計劃供應、城市居民就業計劃安排、城市居民社會福利保障等，最終形成城鄉分割對立的二元體制。

改革開放前，中央政府在上述制度與體制下進行了近30年國家資本原始積累。主要積累方式是：全面占有城鄉各種資源，全環節控制工業、農業和其他各產業的生產、交換、分配、消費等全過程，通過直接獲取除農民基本生存消費之外的幾乎全部農業剩余，來保證城市工業所需要的低價原材料；通過非商品交換的內部分配體制下的低工資和低消費，來獲取城市工人勞動創造的全部剩余價值；然后通過國家財政再分配，轉化為工業資本原始積累。正是農業的巨大貢獻保證了中國在解放后不到30年的時間，形成了由中央政府各部門直接控制的國有大工業體系和由縣市以上地方政府各部門控制的"地方國有"工業體系。

上述制度與體制安排，雖有效地保證了中央政府加速國家工業化需要的資本原始積累數量與速度，但后果嚴重：一是在推進以重工業為主導的國家工業化進程的同時，沒能帶來就業結構和城鄉人口結構的調整，占全國人口80%多的農民固化在有限的耕地上，最終以農業的長期落后和農民的長期、全面貧困為代價；二是在中央政府初步完成國家資本原始積累的同時，并沒有給縣以下（包括大批"國有工業"空白縣）地方政府進行地方資本原始積累提供機會和可能，地方政府占有資產和收益分配的欲望和能力受到極大限制；三是使我國城鎮化、尤其是農村小城鎮的發展出現了停滯、甚至萎縮的趨勢。四是利用行政手段人為地在城市制造了一個龐大的福利社會和城市利益集團。

2、農村改革暴露了人地關系高度緊張的基本國情矛盾

農村改革以后，基本核算單位由幾百萬個生產隊、生產大隊變成2.4億個農戶，形成了"雙層經營"的組織體制。這一重大改革的直接效果，一是農業勞動生產率大幅度提高，糧、棉、油、肉等主要農副產品連上新臺階，解決了農民的溫飽，增加了城鄉市場農副產品供給。二是農民收入快速增長，使農民對技術含量低的工業消費品需求增加，提供了巨大的工業消費品市場。三是農民家庭作為生產經營主體和財產主體，有權自主安排勞動時間，收入增長成為農民就業的最重要動力。

同時，隨著人口的增加和耕地的不斷減少，上述制度變革，使久已存在的剩余勞動力問題一舉由隱性越變為顯性，在人口絕對過剩背景下勞動力形成"無限供給"，人地關系高度緊張的矛盾日趨尖銳。有限的耕地已無法為規模巨大的農業剩余勞動力提供充分的就業機會，難以滿足農民增收欲望。農民收入的進一步增加，農業效益的進一步提高，有待于減輕耕地上的人口壓力，有待于在農業以外為農民創造非農就業機會和生活空間。否則，農業"勞動生產率低、商品率低、積累率低、農民收入低"的不利局面就不可能根本改變，農業現代化將無從談起。

3、鄉鎮企業的迅速崛起與分散布局

農村改革為鄉鎮企業的發展創造了一系列初始條件：一是農產品的增加，為非農產業的發展奠定了豐富的原材料基礎。二是農業勞動力獲得了身份和擇業自由。在城農民進城就業的體制障礙和制度環境沒有任何改變的情況下，農業剩余勞動力迫切需要在農村內部尋找農外就業機會。三是農業和農村分工分業的發展，專業戶、重點戶以及各種類型的經濟聯合體大量涌現，再加上集體化時期依靠集體農業的微薄剩余初步發展的社隊企業，為農業剩余勞動力轉移和非農就業提供了堅實的載體。四是大量廉價勞動力和集體土地可以使鄉鎮企業大幅度降低成本，具有較強的競爭力。

上述條件雖然使鄉鎮企業迅速壯大、成績顯著：行業門類齊全，企業數量龐大；其創造的價值，已經占國內生產總值的1/4，外貿出口總額的1/3，農村社會增加值的2/3，全國稅收的1/5；平均每年有600萬農民就業，累計吸納了1.3億農村剩余勞動力，占農村剩余勞動力總數的28.4%，同比比1978年增長19.2個百分點；有效地提高了農民收入，1997年，全國鄉鎮企業從業人員人均年工資達4138元，農民人均純收入中，來自二三產業的收入所占的比重已由11%上升到34%.[2]但是由于鄉鎮企業是在人們還沒有來得及仔細研究和制定發展規劃的情況下在農村社區范圍內迅速崛起的，難免帶有以下特征：一是以社區血地緣關系和行政權力為紐帶；二是以社區就業最大化和福利最大化為最高目標；三是基層組織只注重各自社區范圍內的鄉鎮企業發展，追求就業、福利和財政收入的增長，以滿足其政績和升遷的需要。就是說，鄉鎮企業具有明顯的社區性、封閉性、福利性特征，難免高度分散布局。

高度分散的鄉鎮企業，雖然吸引了大規模的剩余勞動力就業，但卻出現了嚴重的農村工業非城市化問題：一是農業剩余勞動力"離土不離鄉、進廠不進城"的就地轉移方式，只實現了勞動的轉移，并沒有實現人口空間上的穩定轉移，鄉鎮企業勞力大都是"亦工亦農"的"兩棲"人口。二是高度分散的鄉鎮企業占用了大量的耕地，進一步激化了國情矛盾；有關研究表明，非城鎮化的工業化要付出比城市化工業道路高出8倍的土地代價，鄉鎮企業職工人均用地比城市職工多3倍以上。[3]三是雖然擁有廉價的勞動力和土地，但難以形成規模，造成了農村工業的外部不經濟，影響了技術的進步、生產條件的改善和經濟效益的提高。

4、農村基層組織管理體制的改革與調整

改革前""體制的特點是："一大二公"，即區域規模大、公有化程度高："三級所有、隊為基礎"，即公社、生產大隊、生產隊三級所有，以生產隊為基本核算單位："政社合一"，即既是經濟組織，又是政權組織。在這樣一種組織管理體制下，農民無身份、就業、經營自由，個人無法脫離公社而獨立存在，對公社是一種全面依附關系。

"大包干"改革，對上述農村基層組織管理體制形成強大沖擊，國家相繼采取了一系列改革與調整農村基層組織與管理體制的重大措施：一是廢除體制，取消"一大二公"、"政社合一"。二是1983-1985年完成了"撤社建鄉"即建立鄉鎮人民政府工作。這使基層組織由5萬多個、鎮改為92000多個鄉、鎮；同時，全國大多數地區的縣（市）與鄉鎮之間，都建立了能夠管轄若干個鄉鎮的"區"級組織，作為縣市黨政組織的派出機構。三是建立了82萬多個村民委員會，并下設500多萬個村民小組。四是國家于1985年修改并降低了農村建制鎮的設置標準，確立了"以鄉建鎮"建制鎮設置模式。

需要說明的問題是：（1）雖然改革了體制，但鄉、村、組三級組織管理體制，是對時期組織管理框架的繼承。（2）雖大多數地區都建立了鄉、村、組三級集體經濟組織，但在各自的組織層次內大都與其黨政組織、自治組織融為一體，政經不分、政企不分問題仍很嚴重，尤其是在鄉鎮一級更是如此。事實上，這些集體經濟組織都是時期"社"的翻版，并沒進行實質性的改革。（3）"撤社建鄉"之后，"以鄉建鎮"模式，受行政區劃范圍和行政組織管理權限的限制，農村小城鎮的發展不會建立在科學的區域規劃和建設規劃基礎上，最直接的后果只能是建制鎮數量的大幅度增長。

二、問題分析：農村城鎮化進程中的要素流動與利益趨向

1、現代化目標導向下的地方政府經濟行為：追求地方資本積累數量與速度，推進地方政府主導下的農村城鎮化進程

前面強調，中央政府在改革開放前進行國家資本原始積累時，沒有給縣以下地方政府進行地方資本原始積累提供機會和可能。改革開放以后尤其是隨著"撤社建鄉"改革和財政"分灶吃飯"體制的建立，地方政府不僅成為獨立的行政主體，也是獨立的經濟主體，不僅擁有自身的財產和收益目標，也有擴張財產收益的明確動機和行為。但是，農村改革后地方政府尤其是新組建的鄉鎮政府，既不可能象改革前的中央政府那樣，直接占有農民的農業生產剩余，更不可能通過控制和壓低農產品價格、為鄉鎮企業提供低價原材料的辦法來直接占有鄉鎮企業的超額利潤；可能做到的，只是直接占有原社一級形成的集體積累，作為"啟動資本"，興辦由鄉鎮本級政府直接控制的鄉鎮企業尤其是鄉鎮工業。鄉鎮企業的迅速發展及其給地方政府帶來的巨大收益，使鄉鎮政府看到了地方工業化、現代化的希望和前景。

在"升遷"和"增收"雙重目標的誘惑下，鄉鎮政府產生了快速提高資本積累速度和增加資本積累數量的強烈欲望。但到了80年代末，尤其是進入90年代以后，減輕農民和鄉鎮企業負擔的呼聲越來越高，并引起中央政府的高度重視。這對意欲快速提高資本積累速度和增加資本積累數量的鄉鎮政府是一個極大打擊。開辟新的資金積累渠道和財政收入來源，盡快完成地方政府資本原始積累過程，是90年代以來各地方政府重要的行為特征。1992年全國范圍內發生的"開發區熱"以及后來部分地方政府提出的"以地生財、以地興鎮"等用地制度安排，即昭示了地方政府通過農村土地非農化、大量獲取城鎮建設用地資本增值收益、用于地方政府資本積累的實質。

1987年后，國家出臺有關城鎮建設用地的法律法規，要求縣以下小城鎮與大中城市一樣，農用地轉為建設用地必須由集體土地征為國有，由縣市土地管理部門代表政府統一行使"規劃、征用、開發、管理、出讓"權力，政府壟斷了小城鎮建設用地的一級市場。在小城鎮建設用地的"征用-出讓"中，鄉鎮地方政府可從呈幾倍乃至十幾倍增值的地價中獲取40-60%的留成。這一方面為地方政府通過土地獲取資本積累提供了合法依據，滿足了地方政府快速積累地方資本的欲望，另一方面進一步強化了地方政府通過征占農地獲取積累的明確動機。

2、行政區劃的限制與政績考核的約束：塊塊矛盾對農村城鎮布局的不利影響

鄉鎮政府作為一個行為主體，其行政行為要受以下因素的制約：一是自身利益驅動。一個鄉鎮政府只能也必須從本鄉鎮的利益出發，制定發展目標和規劃，追求自身利益、尤其是財政收入增長，提高本鄉鎮人民的收入水平和就業與福利水平。二是鄉鎮行政區劃的嚴格限制。鄉鎮政府的管理范圍和管理權限，受行政區劃的嚴格限制，任何鄉鎮政府的領導，都無權也不可能將其管理范圍和管理權限延伸到周邊鄉鎮，更不會站在周邊鄉鎮利益的角度去考慮本鄉鎮的行政與經濟工作。三是"自上而下"政績考核制度的約束。目前，自上而下的政績考核制度，是衡量各級政府與部門及其領導政績的標準；作為鄉鎮領導，出于滿足"政績"考核和自己"升遷"的需要，往往被迫制定一些不切實際的發展計劃，其行政行為及發展目標，具有短期性和極強的本位色彩。四是受"以鄉建鎮"模式的誘導，每個鄉鎮政府都意欲將本鄉鎮發展成為小城鎮，以滿足其追求地方城鎮化、現代化的欲望。在上述各因素的影響下，各鄉鎮政府在追求發展目標、尤其是進行小城鎮建設時，為爭取和占有更多的資源和利益，就會發生行為和利益沖突，產生"塊塊矛盾"。

盡管近些年來農村鄉鎮的數量在不斷減少，管理范圍也有所擴大，但其數量過多、布局密度過大、管理范圍過小的問題仍嚴重存在。1999年底，全國鄉鎮政府數量減少到44741個，比1985年減少50%多。但由于80年代中期，國家開始降低了建制鎮設鎮標準，確立了"以鄉建鎮"模式，使建制鎮的數量大幅度增加，1992年為14135個，1999年為19184個，分別比1985年的7965個增加77.5%、141%.[4]增加幅度，遠高于鄉鎮總數的減少幅度。這就給我國農業和農村經濟、尤其是小城鎮發展帶來極為不利的影響：一是不利于發揮優勢，優化配置農村各要素資源，提高資源利用效率；二是導致鄉鎮企業尤其是鄉鎮辦企業難以集中發展；三是容易導致產業結構雷同，基礎設施重復建設，形成低水平競爭，資源浪費嚴重；四是在較小的范圍內，難以聚集足夠的要素資源，即使改為"建制鎮"，也難以發揮其聚集與輻射作用；五是每個鄉鎮都進行小城鎮建設與規劃，會占用大量的土地尤其是耕地資源。

3、部門壟斷權力與壟斷利益的結合：條條分割與條塊矛盾對農村小城鎮鎮政府功能的影響

不可否認，目前有一大批區位條件好、經濟勢力強、人口規模大的建制鎮，具有極強的發展潛力。但其管理體制和政府職能大多數與一般鄉鎮一樣，主要是沿襲了的管理框架和運行模式，受計劃經濟體制的影響較深，對小城鎮的健康發展極為不利：一是機構設置條塊分割，政府職能不健全。小城鎮的機構，除鎮黨委、政府的內設機構外，還有縣（市）直部門在小城鎮的派出機構和企事業單位，而且大部分派出機構的人、財、物管理權限都在縣（市）級主管部門（雖然個別單位屬于雙重管理，但以執行部門政策和接受上級部門業務指導為主），它們不僅實際控制著小城鎮建設中的各種要素資源，而且掌握著小城鎮各領域的調控權力和執法手段。這些機構，對小城鎮鎮政府來說，看得見、管不著，在處理具體事務時，反而會受其權力和手段的制約，小城鎮喪失了必要的權威性和靈活性，降低了鎮政府有效、靈活、獨立地處理行政事務的能力。而有一些機構如農機、農技、畜牧、獸醫、植保、經管、統計、文化、廣播等站、所，雖然也是縣（市）級主管部門的派出機構，但由于權力和手段較弱，又需要鎮政府負責其人員工資和機構運行費用，其管理權限大都已下放給鎮里。

二是部門利益傾向嚴重，條塊之間有利益沖突。在目前"部門立法"的大環境下，各部門制定政策，帶有很強的部門利益傾向，并通過條條管理，利用下一級的延伸機構去貫徹落實，一直到鄉鎮一級；尤其是那些"三權"在上的部門，很多機構還承擔著很重的為其上級主管部門和上級政府創收和上繳任務。這必然會弱化了小城鎮鎮政府對本鎮經濟發展的調控和協調能力。部門與小城鎮鎮政府之間存在"條塊"利益沖突。

三是部門與部門之間也存在利益沖突。由于各部門具有不同的行政職能、管理權限和執法權力，在掌握和控制農村要素資源及其管理權限，以及由此帶來的部門利益和干部收入，都存在較大差異；同時，由于各部門制定的政策往往帶有部門利益傾向，有些政策本身即有矛盾和沖突，造成在執行中的行為沖突，形成了"條條"之間的矛盾。

4、市場經濟條件下農業生產要素流動：稀缺要素大量外流

由于農業生產的特點和我國人多地少、經營高度分散、規模狹小的基本國情，農業生產弱質性強、風險性大、回報率低。因此，農業生產的可持續發展，有賴于對農業資源、尤其是稀缺生產要素的保護和合理利用。但在市場經濟條件下越是稀缺的要素越是容易流出規模小、風險大、回報低的農業，這對農業極為不利。事實上，我國城市化尤其是農村城鎮化進程的加快，土地、資本與勞動力各要素在向城鎮流動中已經產生了結構性扭曲：那就是稀缺的土地與資本要素快速外流，豐富的人口及勞動力要素的緩慢外流。

近20年來，新增加城市400多個，新增加建制鎮17000個，城市和城鎮占地面積也在擴大。1987-1995年，31個特大城市建成區面積擴大了近60%；蘇州市的城市建成區面積，1986年為129.2平方公里，1994年為419平方公里，8年擴大了2.37倍。[5]城、鎮的膨脹及各種開發區的建立，后果是大量農村土地特別是農田被占用。據原國家土地管理局1995年8月的調查，浙江、福建、安徽、湖北、四川5省共建立279個國家級和省級開發區，其中60%以上屬于占用耕地。[6]有資料表明，"六五"、"七五"、"八五"期間，我國耕地年均分別凈減少700多萬畝、400多萬畝、440萬畝。[7]資金外流也很嚴重。現實中存在多種從農業和農村抽取資金的形式，如以準備金、轉存款等形式抽走農民的信用社存款，以非常隱蔽的價格"剪刀差"從農業抽走大量資金以支援其他部門建設（據測算，1979-1994年，農民為此付出大約1.5萬億的資金[8]）。還有各種形式的亂集資、亂收費、亂罰款等，抽走的資金更是不計其數。

但同時農業人口與勞動力要素并沒有出現同比例外流趨勢。1979-1984年，鄉鎮企業（原來叫社隊企業）累計占用耕地8000萬畝，其間共有5500萬勞動力從農業轉入鄉鎮企業，人均占地1.45畝，高出城市工業人均占地十幾倍。[9]而且二三產業勞動力的流動性強、穩定性差，回流特征明顯，土地與資金要素一旦外流就很難產生回流。我國農業人均耕地面積的快速減少就是證明。

農業生產中的土地、資本與勞動力各要素在向城鎮流動中產生的結構性扭曲現象，其嚴重后果是進一步激化了人地關系高度緊張的基本國情矛盾，制約了農業現代化的進程。

三、基本假設與主要論點

（一）基本假設

我們認為，中國改革與發展的過程，就是實現現代化的過程；而國家的現代化離不開農村的現代化，農村的現代化離不開農業的現代化和農村的城鎮化。從根本上說，農業的現代化和農村的城鎮化進程受兩個基本矛盾的制約，一是人地關系高度緊張的"基本國情矛盾"，二是城鄉分割對立的"二元體制矛盾"。中國農村城鎮化問題，在這兩個基本矛盾的大背景下提出，也必然在這兩個基本矛盾的制約下運行。推進小城鎮發展的任何政策、體制與制度安排，都應有利于緩解這兩個基本矛盾，有利于形成和發揮城鎮的集聚與輻射效應。要緩解人地關系高度緊張的基本國情矛盾，小城鎮必須以集中發展鄉鎮企業和大規模轉移農村人口，節約利用耕地為目標；要緩解城鄉分割對立的二元體制矛盾，必須揚棄傳統的城市體制，對農村小城鎮實行"新城鎮，新體制"。

本項研究認為，從總體上說，改革開放以來，中國農村城鎮化進程，既是對城鄉分割"二元體制"的一種突破與創新過程，也是在"兩個基本矛盾"制約下運行，并不斷付出巨大制度成本的過程。中國農村城鎮化的主要矛盾已由開始的"低度城鎮化"即缺乏城鎮化支持的工業化轉向"過度城鎮化"即缺乏工業化和規模人口支持的城鎮化。

1、農村城鎮化進程中的問題事實上是農村要素資源的利用與重新配置及其收益分配問題。這是"低度城鎮化"和"過度城鎮化"時期面臨的同樣問題，其嚴重后果是激化了"兩個基本矛盾"。

2、在現代化目標導向下，現行的體制與制度安排，導致地方政府主導下的農村城鎮化發展目標與中央政府的農村城鎮化發展目標不一致。

3、現行鄉鎮行政區劃條件下的"以鄉建鎮"的小城鎮設置模式，影響了小城鎮區域布局的科學規劃和小城鎮建設的科學規劃。

4、解決農村城鎮化問題的關鍵在于通過改革相關制度與體制，使中央政府的農村城鎮化目標與地方政府農村城鎮化目標協調統一。

（二）主要論點：

1、農村城鎮化固然非常重要，但城鎮化本身不是目的。不能因為城鄉二元體制難以突破，使小城鎮建設成為必然，因此認為小城鎮數量越多越好。在人口壓力大而要素資源、尤其是土地資源嚴重短缺的基本國情矛盾制約下，農村城鎮化的主要目的并不在于建設一批現代化的城鎮，而是通過農村城鎮化的發展，集聚資本和人口，調整農村產業結構、就業結構和城鄉關系，逐步解決農業、農村、農民的"三農"問題。如果農村城鎮化發展的結果只是建設了一批現代化的城鎮，而沒有集中發展鄉鎮企業和大規模轉移農村人口，那必然加劇農業人口與資源緊張的基本國情矛盾。改革開放之后的前期，因鄉鎮企業尤其是鄉鎮工業的飛速發展、并高度分散布局，出現了"低度城鎮化"現象，而隨后因"以鄉建鎮"模式的確立，建制鎮數量迅速增加，在高度分散的鄉鎮工業沒有有效集中的情況下，又出現了"過度城鎮化"問題。

2、處在不同發展階段的中央政府與地方政府具有不同的行為目標。我們認為，在現代化進程中，目前中央政府處在已經完成資本原始積累的后現代化階段，而地方政府則處在正在進行資本原始積累的前現代化階段。因此中央政府與地方政府尤其是縣鄉基層政府推進農村小城鎮發展的目標是不一致的：前者要求，通過小城鎮的發展，集中興辦鄉鎮企業，轉移農業人口和剩余勞動力，節約利用土地資源，以緩和人地關系緊張的矛盾，保持農業的可持續發展；后者則要求，通過推進農村城鎮化進程，盡快提高資本積累速度、增加資本積累數量。近些年來，中央政府及有關部門就推進農村城鎮化進程，已出臺了諸多指導性意見，其政策目標大都集中在集中興辦鄉鎮企業和大規模轉移農村人口，節約利用耕地，科學制定小城鎮建設規劃。但這些政策的執行效果卻不盡如人意，產生了諸多與政策目標不一致現象，如小城鎮數量過多、布局不合理、人口規模較小、浪費土地現象嚴重等。

3、從傳統城市體制中復制出來的農村城鎮體制與制度，使縣以下地方政府通過直接壟斷農村稀缺要素的流動積累地方政府資本的行為得以實現。應該說，中央政府推進農村城鎮化的政策目標是良好的，是有利于我國農業和農村經濟可持續發展的。但是，并沒有一套完整的、與其政策目標相配套的政策、體制和制度安排，只是對傳統的城市體制的主要框架進行了復制，如城鎮土地的利用與管理制度、戶籍制度、行政管理體制、政績考核制度、財政管理體制等等。這恰恰滿足了具有快速積累資本欲望和行為的地方政府的體制與制度要求。

4、問題的關鍵并不在于地方政府有積累資本的欲望，而在于積累資本的方式與方法。資本原始積累，是任何經濟類型進入現代化不可逾越的歷史性過程，鄉鎮政府也是如此。但是不是必須直接在農村稀缺要素資源"非農化"過程中進行，是值得研究的。地方政府通過壟斷稀缺要素"非農化"權力獲取資本積累的方式，直接抬高了鄉鎮企業和農民進入農村城鎮的創業與生存成本，最終是不利于農村城鎮形成規模經濟和規模人口，不利于農村城鎮的可持續發展。事實上，地方政府積累資本的正確渠道，完全可以建立在經濟與人口規模不斷擴大基礎上，隨著經濟總量的擴張，增加稅收，增加財政收入。

5、解決問題的關鍵在于改革農村小城鎮建設中的一系列政策、體制與制度，"新城鎮、新體制"是統一中央政府與地方政府的農村城鎮建設指導思想的核心。應該說，中央政府與地方政府進行農村城鎮建設的長遠目標都是一致的，即追求農村城鎮的可持續發展。只不過是實現上述目標的行為存在差異，進行農村要素資源配置和積累資本的方式與方法不一致。事實上，地方政府主觀上并不是不想聚集農村人口，只想通過擴張農村城鎮建設用地規模、獲取土地增值收益，只不過是在現行政策、體制與制度下，這樣做更加容易、更加迅速。統一中央政府與地方政府農村城鎮化發展的指導思想，有利于農村城鎮的健康發展：一要使農村城鎮建設總體上有利于節約利用土地、尤其是耕地資源，有利于緩解人地緊張的基本國情矛盾；二要使農村城鎮的發展建立在集中發展鄉鎮企業和大規模轉移農業人口的基礎上；三要使地方政府的資本積累建立在農村城鎮經濟總量的擴大、稅收的增加上。這要求農村小城鎮發展必須在嚴格進行區域規劃和區域布局的基礎上，徹底改革與農村城鎮建設相關的政策、體制與制度。

6、嚴格農村城鎮的區域規劃與區域布局，是推進農村城鎮化進程的前提。"以鄉建鎮"模式已給小城鎮區域布局帶來嚴重后果，出現了"過度城鎮化"現象。過去，無論是各地推進農村城鎮化的實踐，還是有關的研究文獻，對小城鎮的發展，往往比較注重城鎮本身的建設規劃，而忽視在更大的范圍內進行農村城鎮的區域規劃與區域布局。從單個城鎮看，我國有很多小城鎮建設的都很漂亮，也很發達，但是如果將其放到一定區域范圍內，用健康、可持續發展的標準來衡量，就很難說這些城鎮的布局是合理的。因此，農村城鎮的規劃，不能只著眼于單個城鎮的發展，而是要從區域經濟整體發展的高度和思路來設計規劃；只有將局部的、個體的城鎮放到區域經濟的整體中建設發展，才能形成區域內合理、有序的城鎮群體結構；否則，即使單個城鎮規劃設計的再好，也會限制區域優勢的形成和發揮。

四、中國農村城鎮化發展的歷史沿革與現狀特征

（一）歷史沿革

1、城市發展簡述

描述農村城鎮化發展歷史，必須在城市框架下進行。（1）城市數量快速增長。從1949年到1978年，我國城市數量由132個增加到193個，只增加61個；1978年以后，城市數量快速增長，1998年底達668個。從區域分布看，1949年東、中、西分別占52.3%、37.9%、9.8%，到改革開放初期的1978年，上述比例分別變為35.8%、43.5%、20.7%，其間東部地區城市數量大幅度減少，中西部地區則有所增加；到1998年，上述比例又分別變為44.9%、37%、18.1%.就是說，改革以后，東部地區城市數量所占比重增加了9.1%，而中西部地區則分別降低了6.5%和8.6%.[10]（2）城市市區面積不斷擴張。據統計，1984年，全國295個城市市區土地面積占全國面積的7.6%，到1996年，全國城市市區土地面積已占全國面積的18%.[11]1990-1998年九年間，我國地級市數量由188個增加到231個，城市覆蓋面積由189萬平方公里增加到293萬平方公里，凈增加了104萬平方公里，增長55%，占全國的比重達30%；根據統計數據計算，1998年222個地級以上城市（不轄縣）建成區土地面積為14500平方公里，比1990年增加了4595平方公里，增長46.4%.[12]（3）城市市區人口增長較快，但低于城市數量和城區面積的增長速度。1997年末，全國城市市區非農業人口達2.14億人，占全國總人口的18%，相當于1949年全國城市市區非農業人口2740萬人的7.8倍；1998年末，全國231個地級市市區總人口為24958萬人，比1990年增長39%，其中非農業人口為15402萬人，比1990年增長32%，低于同期地級市建成區面積的增長速度；據計算，1978年，全國城市市區非農業人口為7986萬人，比1949年的2740萬人凈增加5246萬人，1998年為21776萬人，比1978年凈增加13789萬人，相當于前30年凈增加數的2.63倍，同比遠低于城市數量的增加幅度；1998年，222個地級以上城市（不轄縣）市區非農業人口為15129萬人，比1990年的12307萬人增加了2822萬人，增長22.9%，低于城市數量及其其建成區土地面積的增長速度。[13]需要說明的是，第一，80年代初開始實行市（地級市）管縣制度以后，地級市數量增加較快，1983-1998年，有100多個縣級市升格為地級市，僅1983、1984、1985三年，地級市數量凈增加50個，占20年凈增加數的近39%；第二，1986年，國家有關部門修訂建"市"標準后，縣級市數量快速增加，1986-1996年11年間，縣級市數量凈增加286個，占20年凈增加數的近83%；第三，20年來，縣級市的凈增加數要占全部城市凈增加數的72.6%；第四，縣改市的速度明顯過快，反映城鎮化進程的城鎮人口被人為擴大，大量的鄉村人口只是因為行政建制的改變變成了城鎮人口，大多數鄉村人口并沒有實現職業和空間的轉移。

2、農村小城鎮發展的階段性變化

建國后，小城鎮發展大體經歷了3個階段。一是1949-1957年的初步發展階段。特點是：（1）建制鎮數量從開始的2000個左右增加到1954年的5402個，年均遞增30%；（2）城鎮人口增加較快，開始為5765萬人，1957年為9957萬人；（3）城鄉人口流動性顯著。期間城市人口平均每年遷入率為104.2%，遷出率為71.1%，凈遷入率為33.1%，遷出與遷入之比為1：1.8；[14]公路客流量由1949年的1809萬人，增加到1957年到23772萬人，增長12倍[15].二是1958-1978年城鄉分割"二元體制"全面強化和農村城鎮化全面停滯階段。特點是：（1）1978年建制鎮數量只有2173個，比1954年減少了近60%；集市由5萬多個減少到2萬個左右；（2）城鎮人口波動：""的1958-1960年，三年城鎮人口增長31.4%，城鎮人口占總人口的比重達19.7%，其后幾年的國民經濟調整，壓縮了城鎮人口，1965年城鎮人口的比重只有14%，""10年，一系列減少城鎮人口政策出臺，城鎮人口增長緩慢[16].這主要根源于中央為完成國家資本原始積累而建立了嚴格限制農民進程和農村城鎮發展的城鄉二元體制。三是改革開放后小城鎮數量迅速增長階段。特點是：（1）建制鎮（包括城關鎮）數量快速增長，1999年為19184個，21年的時間共增加17011個，增長7.83倍，年均增加810個。（2）在全國鄉鎮中，建制鎮的比重不斷提高，1978年為4.1%，1990年為20.4%，1999年已占42.9%.（3）從1978年-1999年，有兩個發展高峰，一是從1984-1986年的"撤社建鄉"、修改建制鎮建鎮標準時期，3年增加7750個，二是從1992-1994年的鄉鎮"撤、擴、并"時期，3年增加4247個；6年增加11997個，年均增加1998個，相當于21年凈增加數的71%.

3、農村小城鎮區域布局結構的變化

建制鎮總量中，東部12省市區所占的比重，從改革開放初期的33%左右，上升到80年代中后期、并一直穩定到目前的45%左右，1999年底為8560個，占44.6%；中部9省所占的比重，從改革開放初期的38%左右，之后陸續降低，到近幾年一直穩定在30-31%，1999年底為5798個，占30.2%；西部10省市區所占的比重，從改革開放初期的29%左右，到80年代中后期的20-21%，近幾年已經穩定在24-25%，走過了一個先下降后慢升的過程，1999年底為4826個，占25.2%.

（二）現狀特征

1、農村建制鎮數量多、密度大，鎮域范圍小

1999年末，全國建制鎮數量已占鄉鎮總量的42.9%.密度較高的大都分布在東部沿海發達地區，在建制鎮比重超過50%的11個省市區中，有9個在東部發達地區，其中上海96.1%，廣東91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山東60.9%，浙江55.9%，江蘇55.8%，中西部只有湖北一省為63.8%.雖然江蘇省只有55.8%，但蘇錫常地區已達85%左右。長江三角洲、珠江三角洲、浙東南、環山東半島、遼東半島，建制鎮密度較高。鎮域范圍是指建制鎮管轄的行政區劃范圍。雖然有些建制鎮的區劃范圍要比一般鄉鎮大，但總體上說，"以鄉建鎮"的建制鎮設置模式，使平均每個建制鎮的行政區劃面積與一般鄉鎮差不多。根據計算，1999年末，全國（不包括臺灣省）平均每個鄉鎮的國土面積只有207.7平方公里，其中東部12省市區平均為87.7平方公里，中部9省區除內蒙外平均為171.2平方公里；從建制鎮看，盡管目前全國平均每484平方公里才分布1個建制鎮，但1978年全國平均每484平方公里才分布0.11個建制鎮；從區域看，東部12省市區每150.3平方公里、中部除內蒙外每281平方公里范圍內就有1個建制鎮。尤其是建制鎮密度較高的廣東、江蘇、浙江、山東等省，1999年，平均每個鄉鎮分別只有105.3平方公里、52平方公里、56.5平方公里、63.5平方公里，分別平均每114.6平方公里、93.2平方公里、101.1平方公里和104.2平方公里的范圍內就有1個建制鎮，同比分別只相當于全國平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%.[17]根據全國第一次農業普查江蘇省資料計算，1996年末，蘇南地區共有405個鄉鎮（不包括城關鎮），占地面積13254平方公里，鄉鎮平均占地32.73平方公里，其中建制鎮為322個，即每41.2平方公里范圍內就分布1個建制鎮。[18]

2、建城鎮對鄉鎮企業的聚集功能較弱，鄉鎮企業分散布局仍然嚴重

根據農業普查資料，1996年末，全國擁有各類非農鄉鎮企139.8萬家，[19]其中分布在縣城和大中城市及工礦區的占5.6%，鄉、鎮所在地的占20%，村及村以下的占74.4%.這說明農村鄉鎮及建制鎮對鄉鎮企業的聚集功能較弱。以鄉鎮企業發達和農村建制鎮密度較高的江蘇、浙江、廣東三省為例，1996年末，三省的鄉鎮企業總數分別為132784個、135255個、138096個，其中辦在鄉鎮所在地及其以上城鎮工礦區和大中城市的分別為36683個、30822個、39005個，分別占其鄉鎮企業總數的27.6%、22.8%、28.2%，這遠低于其建制鎮所占比例；而相應地，辦在村莊以下的比例分別高達72.4%、77.2%、71.7%.可見，發達地區的鄉鎮企業分散狀況與全國相比也相差無幾。再以鄉鎮企業區域發展水平和農村建制鎮比例差距較大的江蘇省為例，據農業普查資料，1996年末，蘇南、蘇中、蘇北農村建制鎮鎮區平均實現的經營總收入分別為11.9億元、3.5億元、2.7億元，多少相差9.2億元，農村建制鎮占鄉鎮總數的比例分別為79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%，[20]而上述三個地區辦在鄉鎮所在地的鄉鎮企業比例分別為26.46%、23.8%、26.34%，辦在村及村以下的比例分別為71.82%、74.21%、70.39%，也幾乎沒有什么差異。[21]

3、農村人口城鎮化水平低，滯后于農村產業結構的變化和農村工業化水平

城鎮數量的增長本身不能代表農村城鎮化水平的提高，關鍵要看農村人口的城鎮化水平。全國農業普查表明，1996年末，全國農村建制鎮（不包括縣及縣級市城關鎮）16126個，鎮區人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超過10000人的只有8.4%；即使是東部地區，6000人以下的也多達77.2%，10000人以上的也只有9.6%.全國鎮區平均人口4519人，共計7287萬人，占同年鄉鎮總人口的7.9%；雖然其中非農業人口達2072人，占鎮區人口的比重接近46%，但如果只計算非農業人口占鄉鎮總人口的比重，建制鎮的人口城鎮化水平更低，只有5.8%.[22]就是說，我國縣以下90%以上的人口仍居住在一般鄉鎮和村以下。即使是發達的蘇南地區、珠江三角洲、溫州地區，其農村建制鎮的鎮區人口占農村總人口的比重分別只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都沒有當地城鎮戶口，流動性較強鎮區的外來從業人口，上述比重也分別只有21.1%、24.6%、21.2%.[23]而我國農村社會總產值中，三次產業的產值結構變化較大，由1978年的68.6：26：5.4到1997年的24.4：62.9：12.7，農村非農產業產值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2個百分點；但同期三次產業的就業結構由1978年的92.9：7.1：7.1變化為1997年的70.4：18.1：11.5，非農就業只上升了15.4個百分點；[24]根據測算，從1978年到1996年，農村社會總產值的結構變動值為83.44，而同期勞動力結構的變動值只有36.98，比前者低46.46.[25]

4、農村建制鎮鎮區人均占地規模大

建制鎮鎮區人口規模越小，人均占地規模越大；與城市比較更能說明問題。1996年末，全國226個地及地級以上城市建成區土地面積為13168平方公里，建成區人口為22472.82人，人均占地58.6平方米。[26]而全國第一次農業普查數據顯示，16126個非城關鎮建制鎮，鎮區平均占地2.2平方公里，即220萬平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相當于國家關于建制鎮人均占地標準100平方米的近4.9倍，相當于同期地級及地級以上城市人均占地的8.31倍；其中東、中、西建制鎮鎮區人均占地分別為479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，[27]分別相當于國家標準的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地級及地級以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。[28]雖然發達的蘇南、珠江三角洲、溫州地區建制鎮鎮區人口規模較大，人均占地也分別達到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分別為國家標準的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地級及地級以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江蘇省農業普查數據顯示，1996年末926個非城關鎮建制鎮中，鎮區人口6000人以下的占76.2%（706個），鎮區人均占地達633平方米，鎮區人口6000-10000人的只占16.2%（150個），鎮區人均占地達349平方米，鎮區人口1萬人以上的只占7.6%（70個），鎮區人均占地為284平方米。[29]

五、案例分析：政策檢討

（一）行政區劃的調整與"以鄉建鎮"的小城鎮設置模式問題

案例1：

蒼南縣地處溫州市鰲江南岸，1981年從原平陽縣分出組建；蒼南縣內、鰲江出海口南岸，是全國著名的龍港鎮，其對面是鰲江出海口北岸，是又一著名小城鎮--平陽縣鰲江鎮。這兩個中國特大型小城鎮，盡管直線距離不足2公里，但分屬兩個縣管轄。

平陽縣處鰲江的北岸，1004平方公里。1984年"撤社建鄉"后，縣鄉之間設立了11個區級單位，作為縣級黨委、政府的派出機構，管轄65個鄉鎮（有8個建制鎮）。區級組織所在地都是區域經濟、政治中心，都擁有各自的區位優勢；其下屬的鄉鎮及辦事處的人財物管理權限，基本上都掌握在區級黨、政組織手里。1992年，鄉鎮"撤、擴、并"后，組建了34個完整的鄉鎮（17個鄉、17個建制鎮），成立了34個鄉級黨委、政府，形成了34個區域中心，平均每個鄉鎮的面積還不足30平方公里，有的只有10多平方公里，最小的鄉人口幾千人。其中條件較好的鰲江鎮，也只有49平方公里。1999年底，平陽縣擁有20個建制鎮和14鄉。瑞安市地處溫州市飛云江流域，1360平方公里，118萬人。1984年"撤社建鄉"后，下設7個片區和1個直屬城關鎮，管轄全市78個鄉鎮和辦事處，如塘下片區管轄13個鄉鎮。1992年"撤、擴、并"后，組建46個鄉鎮；塘下片區重組成8個鄉鎮，即4鄉4鎮，塘下鎮只有15.4平方公里。甌海區是溫州市的遠郊城區。1984年"撤社建鄉"后，下設了永強片區，管轄8鄉1鎮；1992年后，重組成6個建制鎮，其中最小的永中鎮，陸地面積只有12平方公里。

案例1具有典型意義。1、"撤社建鄉"之初，全國設立了9萬多個鄉鎮（1985年），但由于多數地區在縣（市）與鄉（鎮）之間都設立了"區"的建制，作為縣（市）黨政組織的派出機構，管理其轄區內多個鄉鎮（多為5-8個）；由于這級組織對鄉鎮組織的諸多職能和權限有較大制約，鄉鎮一級并不是個"完全政府"，區所在地是其所轄各鄉鎮的經濟、政治中心；這種區域中心的數量要比鄉鎮的數量少得多。

2、80年代中后期到1992年，全國各地陸續開展并完成了"撤區、擴鄉、并鎮"工作；雖然1992年底全國鄉鎮數量為48250個，比1985年末減少47%，并減少了一級管理層次，但調整后的建制鎮數量大幅度增加，并成為一級完全政府，其所在地都成為其轄區的經濟、政治中心。

3、"以鄉建鎮"模式，使每個鄉鎮的黨政領導都努力爭取將自己的鄉鎮改為建制鎮，這是造成目前小城鎮"遍地開花"的根本原因。而且不管其區劃面積多大，每個建制鎮都只能在各自范圍內進行"五區規劃"和公共基礎設施建設，尤其是要建立各自的開發區。案例1提到的永強片區，1992年"撤、擴、并"后形成6個建制鎮，分散建立近20個開發區，15個商住區，自來水廠7個。

4、1984年，國家修改了"建制鎮"設鎮標準，雖有利于建制鎮數量的增長，但"以鄉建鎮"模式降低了建制鎮鎮城區人口規模要求，縮小了的鄉鎮總人口，難以支撐建制鎮的健康發展；新的"建制鎮"設鎮標準，也沒有強調行政區劃范圍的大小對建制鎮發展的重要作用。

（二）小城鎮建設中的土地利用與管理制度問題

案例2：

A市地處發達的珠江三角洲。對農用地轉為非農用地的管理，該市嚴格執行了國家規定的統一規劃、征用、開發、出讓、管理政策。1994-1995年，該市征用a鎮一村集體土地，每畝征地補償費為3-5萬元，其分配比例是，管理區（相當于行政村）一級得10%，村民小組一級得60%，其余30%分配給農民。土地征用后，大都采取招標、協議或拍賣辦法出讓土地使用權。土地使用者除首先向村集體支付土地補償費外，還要向市、鎮兩級政府交納規定收取的各種費用：市一級有，土地使用權出讓金、土地使用權出讓業務費、耕地占用稅、農業任務保險金3、口糧差價款、農田水利建設費、土地復墾金，總計3.6-4.7萬元/畝，其中大部分作為市財政預算外收入；鎮一級有，土地使用權出讓業務費、級差地租、大環境配套及道路建設基金，總計3-6.1萬元/畝，除業務費外，大都進入鎮財政。土地使用者使用城鎮建設用地的成本價約為10-15萬元/畝左右，其中市鎮兩級政府收取的費用約占70%.據調查，1992年該市向b鎮c管理區僅有1540畝地的d村征用了463畝土地，為了平衡各管理區擁有的土地，政府又陸續調出近700畝土地，用于城鎮和開發區建設。征用463畝土地，土地使用者支付的征地補償費為2.8萬元/畝，其中，鎮里得3000元，占10.7%，管理區即行政村得5000元，占17.9%，村民小組得1.4萬元，占50%，農民得6000元，占21.4%.近幾年，征地補償費提高了一倍以上，但分配比例基本不變。按政策規定，被征地村擁有15%的被征用土地使用權，村一級在辦理土地使用手續時，除了不需要支付上述征地補償費以外，仍要向市鎮兩級交納規定收取的各項費用，總計達10多萬元/畝（這還不包括土地開發費用）。d村為免交納各種費用，在其僅剩的400多畝土地中，又規劃了200畝村級開發區，20畝住商區，用于在村內發展二、三產業。

類似案例2揭示的關于農村小城鎮建設中土地利用與管理制度問題，已有多次討論。[30]需要強調的是：1、按現行土地利用政策，小城鎮建設用地由集體土地征為國有后出讓，土地使用者支付的土地價格高出征地費用幾倍、甚至十幾倍，大幅度提高了用地成本。

2、縣（市）、鎮政府獲取土地價格的80%以上的收益，調動了地方政府通過擴大鎮區規模和興建工業小區占用耕地追求土地增值收益的積極性；而村集體和農民只得到一部分征地補償安置費（一般只占土地價格的10%-20%），剝奪了村集體和農民長期獲取土地增值收益的權利，同時村集體和農民要進城興辦鄉鎮企業和居住，同樣要支付昂貴的土地費用，這是村集體和農民不得不在社區內分散興辦企業的重要原因。

3、1997年以來，中央為限制濫占耕地行為，雖陸續采取了諸如"占多少，補多少"的耕地動態平衡制度、建設用地指標控制等措施，但一是由于在占用耕地與復墾、開墾耕地上，沒有建立規范有效的利益聯結機制，普遍出現了有人占、無人墾或多占少墾的現象；二是雖然政府掌握了建設用地使用者交納的用于耕地開墾與復墾的專項資金，但在管理與使用上缺少制度規范，復墾、開墾耕地需要的大量資金一無保障，二不能及時到位，一些地方出現了多報耕地復墾、開墾面積，降低復墾、開墾質量的現象；三是建設用地指標控制政策雖然限制了那些不該占用耕地的地方濫占耕地的行為，但同時也限制了那些應該占用耕地的行為，一些地方出現了買賣建設用地指標的現象，又一次抬高了用地成本。

（三）小城鎮行政管理體制問題

案例3：

皖北平原有一試點鎮，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百貨、廢舊塑料回收、棉紗等四大專業市場。1995年以來，市場出現了嚴重萎縮：一是個體工商戶大幅度減少，塑料批發市場批發戶由1994年151戶到目前的50戶左右；日用百貨市場經營戶由1994年的210戶到目前的50戶左右；廢舊塑料回收經營戶由1994年的120戶，目前不到30戶；棉紗市場經營戶由1994年的85戶，目前只有10戶左右。二是經營收入普遍下降。1994年以前，該鎮每天都有來自廣州、溫州、西安等地的上百輛貨車前來送貨或采購商品，上幾百名外地客商常住，商品日成交額最高可達上千萬元。而現在，70%的經營戶經營規模在下降，有90%的經營戶經營收入下降達20-50%；很多經營戶1996年以來連續多年虧損。三是小城鎮改造后拓寬的三條街道兩旁新建商業鋪面100多間，幾乎沒有新的經營者進入。

調查中發現，該鎮市場萎縮，除了有大市場疲軟、市場競爭激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因還有：一是該鎮確定為試點鎮后，雖然鎮黨、政組織的內設機構由原來的18個精簡、合并為10個，行政編制減少為30人，但上級派出機構成立了國稅、地稅、土管、公安、交通、工商、財政、審計8個分局，人員增加較多；鎮屬7個站、所均轉為自收自支、獨立核算事業單位，創收任務較重。市工商、交通等執法部門每年要以簽定目標任務書的形式向基層下達各種收費任務，并與基層人員工資、獎金掛鉤，逼迫基層組織千方百計亂收、亂罰。如全市工商系統300職工的工資、獎金和福利費與財政全部脫鉤，全靠向基層收取。鎮工商分局與市工商局簽訂的目標任務書，不僅要承擔全市1/6的工商費，必須完成的指標還有千元以上罰沒款案件數、違法合同案件數、注冊商標申請數、商標違法案件數、經濟合同鑒證數及簽證費額度等；為此，該分局有時不得不去尋找、去制造案件，破壞了市場經營環境；該鎮原工商所只有幾個人，建分局后，人員達到25人。二是雖然該鎮綜合改革方案明確規定各職能分局"行使市級職能部門權利，人、財、物三權一律下放給鎮管理"，但這些涉及職能部門利益的改革措施都難以得到落實。三是個體經營戶承擔的稅費增長過快，1990年，各類專業市場700多經營戶的稅費僅25萬元，戶均承擔357元，1994年，國稅、地稅、工商管理費三項合計為115萬元，戶均1600多元，1997年達214萬元（加上交通管理部門、交警部門下達的罰款任務，稅費總額達300多萬元），戶均達5875元；另外經營戶還要承擔各種亂收費，如工商、稅務等部門的報刊費、工商鑒證費、治安崗亭費、國稅驗證蓋章費每戶每年分別為108元、8元、120元、10元，還有個協會員費、衛生費、門牌費等等。

案例3所反映的問題具有普遍意義。目前，建制鎮的管理體制和政府職能與一般鄉鎮基本一樣。除了存在機構設置條塊分割矛盾和條塊之間、條條之間有利益沖突以外，小城鎮行政管理體制的問題還有：1、機構林立，人員嚴重超編。根據國家統計局等11部委1996年對全國1030個有代表性的小城鎮的抽樣調查，鎮政府所在地內設和派出機構的數量一般在30-40個，其中內設的黨政機構及事業單位數平均為16個，干部總人數平均為158名，這已遠遠超出40-60名的編制人數；而縣（市）直的部門派出機構及企事業單位機構數平均為19個，干部總人數平均為290名。如此臃腫的機構和龐大的干部隊伍，一方面加重了小城鎮的財政負擔，影響經濟發展；一方面增加了群眾負擔。

2、很多派出機構還承擔著為其上級部門和政府創收的任務。各部門派出機構在小城鎮的行政事業收費和罰款等，大都游離于縣市級財政和鎮級財政的監管之外，在各自部門內部的上下級之間，都有一套自成體系的收支辦法和分配機制，或自收自支，或全額上繳、比例返還，或定額上繳、超額分成等，共同點是收費數量與工作人員的收入和政績掛鉤。多年來，一直也沒有弄清楚的問題是，從總體上判斷，在平均一個小城鎮的范圍內，到底有多少項收費，收費規模到底有多大。據典型調查估計，收費項目多達幾十項，收費規模一般要相當于小城鎮財政收入的70%--100%，甚至更多。這種收費制度的問題是，下達與收入和政績掛鉤的收費任務，極易導致收費人員從主觀上就致力于收費，尤其是在彈性較大、隨意性較強的罰款上更具積極性，為收費而從事"執法和服務"，極易滋生腐敗行為；大量的收費收入被上繳，小城鎮鎮政府無權過問和使用，降低了鎮政府的財政調控能力；沉重的收費任務加到經營者身上，提高了經營成本，破壞了經營環境。

（四）小城鎮戶籍制度問題

案例4：

蘇南地區某建制鎮，面積有44平方公里，31個行政村，6個居民委員會，4.9萬人，其中城鎮居民1.3萬，農業人口3.6萬。該鎮集體經濟比較發達，集體企業較多。近幾年，有2000多農民戶口轉入城鎮，成為正式城鎮居民，其中大多數為該鎮城區規劃范圍內的農民，有一小部分（約5%左右）是外來打工人員。鎮政府因此收取100多萬元的市政建設配套費，標準如下：本鎮農民收取200-500元/人，其中60歲以上、18歲以下的收200元，18-60歲的收取500元；鎮外農民收取1000-3000元/人，其中60歲以下的收1000元，18-60歲的收2000元，18歲以下收3000元；外來投資經商的法人代表和業主減半收取，家屬及其子女不享受此優惠。這些農民將戶口轉入城鎮后，可保留其原有的承包地和宅基地，并與原有城鎮居民一樣享受同等待遇，但此戶口向大中城市遷移無效。

雖然近些年來農村小城鎮戶口對農民的吸引力越來越小，但對諸如案例4所反映的問題仍有討論的必要：1、發達地區小城鎮布局密度高，區域小，本地人口難以支撐小城鎮人口規模要求，雖然有規模較大的就業人口，但一部分是本地的離土不離鄉的"兩棲"人口，白天上班，晚上回村里居住；一部分是外來人口，沒有本地城鎮戶口，穩定性較差。

2、除浙江溫州等地外，發達地區尤其是蘇南和珠江三角洲，在小城鎮管轄范圍內，大多數村村辦企業都比較發達，本地農民大都在本村就業，既可保留承包地，兼作農業，又可從事非農勞動，增加非農收入。

3、村級集體經濟發達的地區，建設了許多高標準農民住宅，村內有方便的交通、通訊、教育、醫療、娛樂和水電氣供應條件，農民有較高的集體福利待遇。這對本地農民有很大的吸引力，一般不愿將戶口遷走。

4、多數村級集體資產產權不清晰，農民不可能單獨攜帶一部分歸自己所有或使用的集體資產跨社區流動；即使是改制后的地區，農民擁有部分股權，但除了有分紅權外，不能轉讓、繼承，更不能變現，戶口遷移，會喪失已有的集體福利和對集體財產的一切權利。

因此，發達地區的小城鎮，僅依靠本地人口，無法滿足鎮城區發展所需要的人口規模，"蘇南小城鎮，傍晚靜悄悄"是最好地寫照。但目前，多數發達地區的建制鎮，在吸引外來農民落戶進城的政策上，又往往有許多"歧視"性條件，尤其在收費上。調查發現，發達地區幾乎所有的鎮領導都認為，外來人口的遷入會給鎮里帶來很大財政負擔，因此必須征收比本地農民高得多的費用。事實上，上述認識只考慮了地方利益，沒考慮國家利益，只看到了眼前利益，沒考慮到小城鎮的長遠發展。（1）高密度布局小城鎮的發達地區，尤其是村級經濟發達的地方，鄉鎮企業高度分散，既占用了大量耕地，鎮城區人口規模又嚴重不足，而另廣大的落后地區卻因經濟不發達、非農就業機會少而使大規模的農民滯留在有限的耕地上，即使有外出打工的機會，也是流動性強，穩定性差。這勢必從總體上加劇人地關系緊張的矛盾。（2）發達地區小城鎮，一般來說建設標準較高、投資較大，環境也較優美；但沒有穩定的、成規模的人口，就不可能有成規模的消費，致使城鎮公共基礎設施利用率低，第三產業難以快速發展；沒有第三產業的繁榮，對多數小城鎮來說，不可能有高質量的城鎮經濟和城鎮功能，政府也不會有穩定增長的稅收來源。（3）發達地區小城鎮的外來勞動力就業，多數沒有城鎮戶口，居住以租房為主，這只是勞動力的"個人轉移"，不會帶動外來家庭人口的規模進入。1997年農業普查資料顯示，蘇南地區建制鎮平均鎮區人口為4633人，平均鎮區就業人口為4319人，占前者的93%.

六、改革試點案例分析：經驗與啟示

（一）通過"撤鄉（鎮）并鎮"改革調整小城鎮行政區劃

1999年以來，東部發達地區開始新一輪"撤鄉（鎮）并鎮"工作：1999年6月，常熟市沿江9鎮1場撤并成3個建制鎮，即新港鎮、海虞鎮、梅李鎮，面積分別為73.3平方公里、91.9平方公里、78.6平方公里；1999年11月，武進市56個鄉鎮（其中40個建制鎮，16個一般鄉鎮）撤并成30個建制鎮。2000年初，溫州市平陽縣鰲江鎮、務洋鄉和錢倉鎮的2/3合并成新的鰲江鎮，108平方公里；瑞安市6鎮合并成立塘下鎮，100平方公里；甌海區4鎮合并成永中鎮，99.5平方公里。

1、基本做法：（1）調大、調強、調優。即規模并大、實力并強、班子并優，重點撤并面積30平方公里以下或人口2萬人以下的鄉鎮（蘇南）；將周圍人口規模小、區位優勢不明顯的鄉鎮并入經濟實力強、人口密度大、區位優勢明顯的中心鎮（溫州市）。（2）全區域、整建制合并。即多個鄉鎮整區域合并，建立新的建制鎮（實行跨鄉鎮行政區域調整的較少）；行政編制、干部人數成建制合并，先并后調；內設機構、派出機構、事業單位對口合并，先合并、后改革，一般成立若干辦公室、若干分局。（3）"八不變"。即企業隸屬關系不變，企業性質不變，資產權屬不變，事業單位性質不變，干部待遇不變，對外簽訂的經濟合同不變，財政包干基數和分成比例不變，扶持政策不變。（4）"五統一"。即統一人事管理，統一財政、財務管理，統一政府資產管理，統一重大決策和對外關系，統一建設規劃。

2、下步工作的重點和難點：（1）精簡機構和人員。區域、機構和人員整建制"簡單相加"，雖減少了鄉鎮政府數量，但原有的機構林立、人員臃腫造成新建鎮組織機構過于龐大、人員較多、開支較大尤其是鎮級領導太多、分工過細等問題；加上各地在原鄉鎮所在地新成立了副鎮級的辦事處，存在"兩張皮"的問題。[31]如果不很好地解決，勢必使"鄉鎮撤并"工作的意義大打折扣。（2）逐步擴大新建鎮的管理權限。鄉鎮撤并擴大了管理范圍，但解決不了管理權限問題；由2個或2個以上鄉鎮并成一個建制鎮，區域中心由2個或多個變成1個，如果仍然只享有鄉鎮級管理權限，勢必會影響新建鎮的經濟發展和城鎮輻射與集聚功能的發揮。（3）新建鎮城鎮建設規劃。原有各鄉鎮大都制定了建設規劃，并形成了自己的產業布局和區域功能。而新建鎮要根據新情況，制定新的城鎮建設規劃，尤其是在集中利用城鎮建設用地、發展鄉鎮企業、建設公共基礎設施、轉移農村人口等方面，要有新的長遠規劃。這要對原有規劃進行大范圍調整。如何既科學合理，又避免較大浪費，是必須認真研究解決的問題。

3、經驗與啟示：（1）這次"鄉鎮撤并"是對80年代以來"以鄉建鎮"和1992年鄉鎮"撤、擴、并"工作引發的問題進行的一次糾正，并必然要支付成本。調查發現，新建鎮所在地大都恢復到原"區"級組織所在地；問題是，新建鎮鎮政府要完成機構改革、精簡人員和建設規劃調整等工作，會涉及相關組織、人員和社區的既得利益，工作難度較大。新建鎮的領導認為，如果以往的"撤、擴、并"直接把當時區級組織所管轄的行政區劃范圍改成一個建制鎮，撤消其所屬的其他鄉鎮，是最好的辦法；現在為此花費一定的代價，支付一定的成本，將不可避免。（2）有效解決目前的重點和難點問題，有賴于綜合配套改革。鄉鎮撤并只是解決小城鎮"遍地開花"問題的措施之一，要使小城鎮健康、可持續發展，必須進行綜合配套改革，主要內容有：通過政府職能轉換問題，用人制度改革問題，引進市場機制和產權制度改革問題，擴大中心城鎮的管理權限問題等。（3）中西部進行小城鎮建設，應汲取上述教訓。目前中西部對推進小城鎮發展如果沒有新的改革與發展思路，繼續采取"以鄉建鎮"的模式，后果會更加嚴重，不僅會出現"小城鎮遍地開花"現象，還會因缺少發達地區天時、地利等優越條件，難以形成強大的經濟支撐。（4）解決小城鎮"遍地開花"問題，"撤鄉（鎮）并鎮"并不是唯一的選擇。目前發達地區有大規模地進行"撤鄉（鎮）并鎮"的趨勢；但由于高密度的城鎮"木已成舟"，且不說搬遷改造的難度大、成本高、浪費嚴重，一律進行"撤鄉（鎮）并鎮"，也不見得能科學地解決問題。事實上，還有一個如何與城市建設相結合的問題；這又涉及到城市建設模式以及縣市行政區劃調整問題。以溫州為例，無論城市化問題專家，還是基層黨政領導，都認為，蒼南縣龍港鎮和平陽縣鰲江鎮應該合二為一，建成一個城市甚至中等城市。而目前這兩個鎮仍然在各自的縣域內進行"撤鄉（鎮）并鎮"，加緊向各自的背后擴展地盤，各自進行小城鎮建設規劃。這是為將來"合二為一"建立城市后，爭取為自己成為"市政府所在地"創造條件。事實上這是在重復過去的錯誤。

（二）通過"以地滾地、以地換地"進行的小城鎮用地制度改革

過去，我們曾對山東濟陽孫耿鎮通過"以地滾地、以地換地"改革小城鎮用地制度進行了認真研究，并對其創新經驗給予高度評價。近兩年，由于受現行土地政策的影響，其做法出現了某種程度的體制復歸，但這個問題本身連同其首創意義就更具研究價值。

1、開始的做法：（1）集地。1992年，按全鎮農業人口人均0.055畝土地的標準，分5條主線，從最邊緣村由外向內，逐村依次滾動傳遞，即最邊緣的村從自己靠近第二個村的邊界土地中，將自己應該調出的土地滾動給第二個村，第二個村又從靠近第三個村的邊界土地中，將本村應該調出的土地，加上接受外緣村傳遞過來的土地，一并滾動傳遞給第三個村。最后一直將各村所要集中的土地滾到鎮政府所在地104國道兩旁，全鎮共集中土地1700畝。（2）建立工業小區。鎮政府將集中的土地建立工業開發區，其中每村都有一塊與本村調出面積相等、但不與具體地塊對號的土地，各村新建鄉鎮企業，要一律進入工業小區。（3）保持集體土地性質不變。為保護村集體和農民的利益，鎮政府規定，通過"滾地"集中的土地，屬全鎮各村集體所有，土地的集體所有制性質不變。（4）鎮里成立股份制企業"濟南三利達開發有限責任公司"。按一定標準，將各村調出的土地量化成股權，各村以其擁有的股權在公司入股。公司職能是，執行工業小區建設規劃；進行基礎設施建設；與外來企業談判用地事宜；向董事會報告公司經營狀況，制定分紅方案；對尚未利用的土地統一對外承包耕種。（5）農用地轉為建設用地，土地使用者不需要向農民一次性交納征地費用；除合理的土地稅收外，地方政府和有關部門，不得向土地使用者收取或搭車收取不合理費用。

2、效果：（1）相繼吸引幾十家企業進入，總投達5億多元，其中80%以上是外來企業，到1997年，全鎮工業總產值已達17億元，財政稅收達1.83億元，地方財政收入達1.66億元，分別比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引當地農民3000多人到工業小區務工經商，農民人均純收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促進了小城鎮的發展。除集中興辦鄉鎮企業外，還吸引人口近萬人，拓寬了道路，投資興建了日供水能力1.2萬噸的自來水廠、裝機容量1萬門的程控電話設備和主變容量為8000千伏安的35千伏變電站。

3、創新意義與啟示：（1）這是對小城鎮土地利用與管理制度的改革與創新。農用地變為建設用地，不改變集體土地性質，農民和集體有權參與土地增值收益的分配，有利于在農村工業化、城鎮化占用土地這個最易于剝奪農民利益的環節上，防止了基層政府和有關部門以國家為名剝奪農民土地權益和亂收費行為，保護了農民和集體利益。（2）在傳統農業資源變為現代資源的操作上，充分利用農村基層組織的動員能力和農民的傳統觀念，以"人均"和"少量"為原則，使政府行為變為農民的"一致性"選擇，自始至終沒有發生矛盾和沖突，沒有農民因此上訪告狀，最大限度地節約了交易成本。（3）建設用地使用者使用建設用地，因不需要交納各種不合理費用，降低了用地成本，有效地吸引了外來企業進入，使傳統農區在工業化、城鎮化初期，有效地避免了"村村點火、戶戶冒煙"現象，有利于鄉鎮企業從一開始就規模化、團地化發展。（4）地方政府追求地方資本原始積累無可厚非，但到底是通過壟斷土地要素市場、抬高土地價格，直接獲取土地資源收益，還是通過降低土地要素價格，提高土地與資本、勞動力等要素的配置能力，增強經濟總量，從而擴大政府財政稅收來源，是兩個完全不同的途徑。孫耿鎮財政稅收之所以有如此高速度的增長，就是因為選擇了后一種方式和方法。

4、面臨的問題：目前孫耿鎮的做法出現了某種程度的體制復歸問題。即按現行小城鎮用地政策規定，國土管理部門要求孫耿鎮按照"五統一"的政策，重新將工業小區建設用地征為國有，按政策辦理有關國有土地使用手續和補交各項費用。這勢必要影響鄉鎮企業的集中發展和農村人口向小城鎮轉移。看來，小城鎮發展要想通過改革與創新，打破現行政策與體制框架下各級政府及其部門的既得利益，實現保護農民和集體土地權益的目的，其阻力和難度是相當大的。那么，小城鎮發展，到底是以集中發展鄉鎮企業和轉移人口為目標，還是為滿足各行為主體的既得利益要求，繼續固守現行政策與體制，坐視鄉鎮企業分散布局、農村人口滯留農業與小城鎮建設用地的低效利用并存現象發生，以激化人地關系高度緊張的基本國情矛盾為代價。關鍵看政府的制度選擇。

（三）通過改革農村集體資產的產權制度，實行以土地為中心的社區股份合作制，促進農村人口穩定轉移

1992年，南海市開始試行以土地為中心的社區股份合作制，農民對包括土地在內的集體資產取得了按股分紅的權利；1996年，對農民擁有的股權實行"增人購新股、減人不減股"，并允許轉讓、繼承、贈送和抵押，產生了較好的效果。

1、1992年的做法與問題：（1）將社區集體所有的土地資產和非土地資產經過評估，計算出全部價值；（2）分別按照成員資格、承包土地的數量和對集體勞動貢獻的大小等標準，將價值化的集體資產作為股權量化給每個社區成員；（3）農民獲得的股權，要根據社區內人口的變動定期調整；（4）農民的股權，只作為分紅依據，不能繼承、轉讓、贈送和抵押；（5）成立股份合作經濟組織，其最高權力機構是股東大會，由股東大會選舉產生董事會，是日常決策機構，同時設監事會作為監督機構。上述做法雖然對農村集體資產產權制度有一定突破與創新，但也存在以下問題，一是根據人口變化定期調整農民股權，既造成農民股權不穩定，也會因高額股權分紅吸引外來人口遷入或已"農轉非"人口倒流；二是一概采取無償給農民配股的辦法，分紅帶有很強的福利性，農民與集體資產之間，沒有建立起切身的利益關系；三是農民股權不能繼承、轉讓、贈送和抵押，限制了人口與資本要素的流動，不利于人口的轉移。

2、1996年的具體做法。針對上述問題，1996年，南海市又在里水鎮草場管理區進一步完善了1992年的做法。（1）拉大股權差異，提高勞動貢獻股的比例，體現按勞分配原則。把原來"10股為滿股，改為20股為滿股"，分成3種形式的股權，一是基本股，占3股，配置對象是1995年12月31日前戶口在該區的農業人員；二是承包權股，16歲以上配3股，16歲以下配2股；三是年齡、勞動貢獻股，按承包責任田期數和年齡大小計算，最多為15股。（2）實行"增人購新股、減人不減股"。規定，上述股權屬一次性配置，不再調整，新增人口不再分配股權，減少人口不退股（無繼承人者除外）；新出生和結婚遷入人口，實行定期或不定期擴股配售新股，前者可購5股，后者可購6股；對配售新股實行優惠政策，按照當時股值的30%計算。（3）允許通過有償轉讓、繼承、贈送和抵押等方式將股權在社區內流轉，但必須到股份合作社有關管理機構辦理流轉手續，否則不予承認。

3、創新意義與啟示：（1）這是目前對農村集體資產最為徹底的產權制度改革。它有效解決了農民與集體資產之間長期存在的"都所有又都沒有"的產權關系不清問題，既從制度上保證了集體資產的完整性和所有制性質，又在價值和收益上保證了農民權益尤其是土地權益；既在實物上實現了農村人口與土地和資本的分離，又在價值上穩定了農村人口與集體資產之間的所有和收益關系；既明確了集體資產所有權的代表-股份合作經濟組織，又維護了農戶在家庭承包經營中的既得利益。（2）"增人購新股、減人不減股"，以股權形式有效解決了長期存在的人口變化與土地細分之間的矛盾，切斷了人口與土地之間的天然聯系，有利于控制農村人口，緩解人地關系高度緊張的矛盾。（3）允許農民將股權通過各種形式流轉，等于賦予農民變現"股權"、退出社區的權利，這既從制度上保證了"離土離鄉"人口不會"破財"，解除了農民的后顧之憂，在農村內部為人口向小城鎮轉移提供了強大推力，又有利于農村人口、土地和資本等要素在流動中實現市場價值和重新優化組合。

（四）實施山區人口搬遷工程，促進農村人口定向集中

1994年以來，山東省淄博市淄川區實施山區人口搬遷工程，通過一系列創新性做法，取得了較大成效1、主要做法：（1）打開山門、敞開城門、疏通進城之路，讓山區農民向城鎮和富裕農村搬遷。主要形式有整建制村莊搬遷、跨鄉鎮定向搬遷、鄉鎮內部搬遷。（2）鼓勵農民分散搬遷。允許農民自己聯系或投親靠友定向搬遷；鼓勵和吸引山區農民攜帶資金、技術等要素進城就業、落戶、居住、生活。（3）制定優惠政策。如積極主動地為農民辦理戶口遷移手續，免收入戶費用；及時為搬遷農民審批宅基地、區鄉兩級免收土地管理費、返還耕地占用稅，鼓勵搬遷戶自己蓋房；采取集體補貼，統一為接收村原村民蓋新房、騰舊房，將舊房以極低的價格租給或賣給搬遷戶。（4）努力為搬遷戶勞動力提供就業機會。根據搬遷勞力的能力和意愿，能務工的，在鄉村集體企業中給其安排力所能及的工作；能經商的，盡量在經營場地、經營手續上提供各種服務；愿務農的，則要求凡有耕地的村，給搬遷戶劃分口糧田。

2、主要成效：（1）淄川區共有近130個城郊強村接收山區87個村的近4萬人口落戶，其中，整建制搬遷的村有6個；（2）為搬遷戶免費落戶、提供優惠住房2萬多間，妥善安置山區勞動力就業2萬多人，搬遷戶的人均純收入比搬遷前增收一倍以上；（3）有效地促進了發達地區人口的集中，擴大了城鎮人口規模。

3、兩點啟示：（1）上述做法，降低了山區農民進城"門檻"和就業成本，為發達地區吸引落后地區農民進城、有目的地擴大城鎮人口規模提供了經驗。（2）有效地解決了山區農民脫貧和生態環境建設問題，創造了異地扶貧新經驗；這為目前西部大開發實施解決農民脫貧、保護山區生態環境戰略，提供了有益的啟示，說明通過小城鎮建設集中分散人口，是可供選擇的重要途徑。

七、進一步推進農村小城鎮健康發展的工作方針、基本原則和改革建議

（一）工作方針

1、正確認識小城鎮發展的目標。未來小城鎮發展，宏觀上要有利于集中發展鄉鎮企業、大規模轉移農村人口、保護和節約利用耕地，實現緩解人多地少的基本國情矛盾和保持國民經濟可持續發展目標；微觀上要實現小城鎮自身經濟的繁榮和可持續發展；城鎮體系要科學規劃，實現大中小城市與小城鎮合理布局和協調發展目標。

2、強化區域發展、區域規劃、區域布局，科學制定小城鎮區域規劃與合理布局。小城鎮與周邊農村、城鎮以及中心城市之間，是一個聯系密切的有機整體，其規劃不能只著眼于單個小城鎮，而要從區域經濟整體發展高度和思路來設計規劃，只有將局部的、個體的小城鎮放到區域經濟的整體中，才能形成區域內合理、有序的小城鎮群體結構。

3、嚴格控制小城鎮數量，提高質量。可分為兩類：一是人口規模大、區域優勢好、經濟實力強、具有發展成為小城市可能的小城鎮"帶"或小城鎮"群"（包括縣城城關鎮），可跨區域調整行政區劃，將其發育為小城市，全國總量規模可在300-500個，個均人口規模可在15-20萬；重點是完善城市功能、擴大經濟和人口規模。二是區位優勢和資源條件相對較好的小城鎮，可考慮通過采取"撤并鄉鎮"的方式，發展成為重點的中心城鎮，尤其是在中西部地區；全國總量可在1萬個左右，個均人口規模可在5萬人左右；其發展重點是完善設施建設、擴張人口規模、提高經濟水平、強化城鎮功能。

4、小城鎮要有城市功能，要實行新的制度與體制。無論是"城"，還是"鎮"，都是一個人口、資源、非農經濟發展比較集中的空間，都要有城市功能。小城鎮作為一種新的城鎮空間，必須從現在開始就改革已經染上的老的城市體制弊端，尤其對政府的職能，要實行"小政府，大社會"、"小機關，大服務"等新的城鎮管理體制：如充分發揮市場經濟的作用，建立精干高效、職能完善的政府組織，等等。

（二）基本原則

1、有利于保護農業和農民的長遠利益。農業和農民利益事關國家現代化事業的全局；在地方工業化、城市城鎮過程中，如果不采取有效地保護措施，土地、資金與農村人口的扭曲性流動，必然使農業和農民的長遠利益受到極大損害。

2、培育農村要素資源市場化運行機制。目前一些小城鎮在用地、戶籍、投資等方面的做法，具有很強的地方政府主導型和壟斷性特征，市場機制不健全。要切實保護農業和農民的長遠利益，要素市場化將會發揮巨大作用：如切實尊重和保護農民和集體的土地權益，允許集體土地直接進入小城鎮用地市場，賦予農民在小城鎮免費落戶的權力，切實落實"隨投資、隨所有、隨受益"投資管理制度，等等。

3、努力維護科學規劃的嚴肅性和權威性。要有效實施小城鎮發展戰略，必須由權威部門制定科學的小城鎮區域發展規劃，小城鎮建設必須服從于區域規劃；小城鎮區域發展規劃必須受法律保護。

（三）改革建議

1、拋棄"以鄉建鎮"模式，按科學規劃、布局、發展小城鎮。（1）以地（市）級為單位，按區位優勢、資源條件、人口規模和經濟發展水平，科學規劃小城鎮區域布局，嚴格控制小城鎮發展數量。國家應盡快制定統一的政策，提出小城鎮區域發展、規劃的標準和條件要求，聘請權威規劃單位，對其行政區域內的小城鎮發展數量進行科學規劃；徹底打消地方政府"是鄉就可能變成小城鎮"的念頭，尤其在中西部地區，要避免走"小城鎮遍地開花"的老路。（2）相對落后地區通過"撤鄉并鎮"，擴大那些區位優勢強、資源條件好、人口規模大的中心城鎮的管理權限和管轄范圍。可以縣為單位，規劃布局5-7個中心城鎮，盡可能地擴大其管理權限，并采取優惠的用地、戶籍、稅收、信貸政策，鼓勵鄉鎮企業和人口向中心城鎮集中；在一些重點的中心城鎮，國家要根據其區位和資源條件，興建若干大中型建設項目，培育主導產業，發揮其拉動要素聚集和經濟增長的作用。（3）對發達地區的小城鎮群或小城鎮帶，采取擴建"城關鎮"或合并鄉鎮與建制鎮的方式，設置部分中小城市，發揮其城市功能；并在大中小城市之間，規劃、發展一定數量的中心城鎮。中央政府及有關部門應發揮權威作用，主動進行大范圍的行政區劃調整，科學地進行大區域城鎮體系規劃。（4）改革現行政績考核制度，建立綜合的小城鎮建設評價體系。如規劃的科學性，鄉鎮企業的集中水平，人口規模，土地利用率，要素市場的發育程度，人均耕地面積的增減狀況，對農業發展的輻射作用，居民受教育水平，勞動力就業水平，基礎設施條件，"三廢"治理狀況等。

2、改革小城鎮土地利用與管理制度

改革目標是，實現土地資源配置方式由單一的行政性征用、出讓向以市場配置為主的轉變，實現土地利用方式由粗放向集約轉變，最終達到既有利于大幅度降低進城"門檻"，促進鄉鎮企業和人口集中，又能充分保護村集體和農民的長期土地權益。（1）集約利用土地，鼓勵異地開發非耕地資源。鼓勵更新改造老城區，盤活小城鎮的存量建設用地；集中利用小城鎮非農用地指標，并采取優惠的土地、稅收、信貸政策，吸引老的鄉鎮企業向小城鎮工業小區集中；提高新建鄉鎮企業分散布局的用地成本；采取優惠的信貸、稅收政策，鼓勵小城鎮異地開發和復墾非耕地資源。（2）實行多樣化土地供給方式。堅持科學規劃、土地有償使用和嚴格用途管制，允許集體土地進入小城鎮土地市場；嚴格劃分小城鎮土地權屬關系，切實做到國家（政府）收稅、所有者收租，并降低稅、租標準；對現有小城鎮的國有土地使用權實行租賃制，土地使用者按年度向國家支付租金；對小城鎮新增建設用地，分用途實行新的用地政策，純粹公益事業建設用地，采取低補償原則，商用建設用地，要允許規劃區范圍內的集體土地通過轉讓、出租、抵押、作價入股等方式直接進入土地市場，由市場確定地價。但不能伴隨公益事業建設超標準占地，不能改變公益事業占地的土地用途；要根據級差地租形成的原則，確定參與商用建設用地增值收益分配的主體和分配比例，允許農村集體土地直接進入小城鎮用地市場，并不等于土地所有者要占有全部商用建設用地增值收益；要制定商用地增值收益補償公益事業用地收益補償辦法。（3）正確處理進城農民與承包地和宅基地的關系。保留進城落戶農民的土地承包權利，并鼓勵轉讓承包地使用權；集中使用農民住宅用地指標，允許進城農民利用原有宅基用地按一定折算標準置換城鎮住宅用地；結合自然村合并和新村建設及小城鎮商品房開發，逐步對分散的農村居民點進行搬遷改造，退宅還田。

3、徹底改革小城鎮戶口管理制度

（1）放開縣及縣以下建制鎮戶口。取消"農轉非"式的戶籍遷移方式，實行按屬地和職業劃分戶口類別、以身份證為合法證件的自由遷移、登記有效制度，允許居民在轄區內自由流動；對戶口采取多樣化的管理方式，如向大中小城市遷移有效的永久性城鎮居民戶口（在農村無承包地和宅基地），向大中小城市遷移無效、但可在城鎮長期居住的常住戶口（可在農村擁有承包地和宅基地）。（2）不管哪類型的戶口，除為減輕大中城市人口壓力、目前由國家政策規定的遷移條件限制以外，對已在建制鎮登記落戶的進城農民，實行與當地居民同等的權利與義務，尤其要取消因人為原因形成的子女入學、就業、參軍以及參加養老、醫療、就業保險等方面的差異。（3）禁止對進入小城鎮落戶的農民收取或變相收取各項費用，降低農民進城"門檻"。（4）進一步明晰農村集體財產的產權關系，允許農民將其擁有的已經量化的集體資產變現流動或保留其遷移后繼續收益的權利。公務員之家版權所有

4、改革中心城鎮管理體制，轉換政府職能

按"小政府大社會"、"小機關大服務"、"新城鎮新體制"的要求，建立一個職能明確、結構合理、廉潔高效的小城鎮管理體制。（1）在"撤鄉（鎮）并鎮"基礎上，擴大中心城鎮管理范圍，賦予完整的縣級管理權限和管理職能；同時，撤消中心城鎮周邊原有的其他鄉鎮政府組織，實行中心城鎮直接管村；作為短期過渡，可在被撤消的鄉鎮所在地設立臨時辦事處，但人員不宜過多，時間不宜過長。（2）要精簡中心城鎮的機構和人員，提高工作效能，強化小城鎮的財政與稅收功能，加強其教育、計劃生育、治安等公共管理功能，弱化各經濟職能部門的制約力量和制約手段，制止各部門亂收費行為。（3）對經過嚴格規劃的中心城鎮，要理順其財政體制，按照"一級政府，一級財政"的原則，設立具有完整預算與收支功能的機構和金庫；同時要取消中心城鎮周邊其他原有鄉鎮的財政機構。（4）除黨政一把手由上級任命外，中心城鎮其余黨政干部和部門工作人員，要一律采取競爭上崗制。（5）轉變中心城鎮鎮政府職能，實行政企分開。