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發展農民合作組織和農民專業協會---“十一五”時期統籌城鄉發展的對策思路

(一)按照以人為本、給農民國民待遇和統籌城鄉制度創新的原則，強化農民的權益保護、優化農業和農村經濟的運行環境，加快推進與城鎮化、與農業和農村發展相關的制度創新

第一，要加快改革城鄉二元戶籍制度及與此相關的城市福利保障制度，形成包容農民工的城市管理制度和城市文化氛圍。第二，要以強化農民權益保護、降低農民進城門檻為主線，加快土地征用制度和城鎮房地產制度的改革。第三，要以維護農民工權益為中心，加強對城鄉勞動力市場建設的支持和監管，加快城鄉勞動力市場的一體化進程，積極培育“城鄉通開，企業自主用人，勞動者自由擇業，中介機構優化服務，政府改善市場監管、維權和支持農民培訓”的勞動力市場體系。第四，要加快財政體制、鄉鎮體制的改革，積極推進省管縣財政體制、取消鄉鎮財政，并將其同健全縣鄉政府的財政收入考核結合起來。第五，要進一步鞏固農村稅費改革和農村土地制度創新的成果，全面深化糧食流通體制和農村金融體制改革，形成有利于加快緩解三農問題的長效機制。

(二)按照多予、少取、放活、協調的原則，加大投入，整合資源，突出重點，促進農業和農村支持政策的體系建設

要進一步加大財政支農的力度，促進財政支農政策的體系建設；要把加強農村中小型基礎設施建設作為加強對農業和農村發展支持的重點，進一步加大財政投入的強度，擴大支持范圍，改進支持方式。要注意整合資源，突出重點，加強監督，將提高財政支農資金的使用效果與增加財政支農資金放到同等重要的地位。

(三)積極促進鄉鎮企業體制創新、技術進步、結構調整和發展模式轉型的良性互動，加快鄉鎮企業走新型工業化道路和融入現代工業體系的步伐

鄉鎮企業的主體是農村中小企業，無論它叫什么名字，在統籌城鄉發展、全面建設小康社會的過程中，都需要進一步發揮其作用。但是，隨著需求制約的日趨凸顯，隨著鄉鎮企業內外部環境的根本性變化，鄉鎮企業面臨的問題也日趨嚴重。適應形勢的變化，加快鄉鎮企業體制創新、技術進步、戰略性結構調整和發展模式的轉型，借此加快鄉鎮企業走新型工業化道路的進程，對于促進鄉鎮企業的階段性轉變、推動雙重工業化或雙重城鎮化的有機對接，對于統籌城鄉產業發展和統籌城鄉就業，都具有重要的積極意義。為此，需要注意以下幾點：第一，重視發揮信息化對工業化的帶動作用、高技術對產業發展和結構升級的導向作用，通過促進鄉鎮企業生產方式的現代化改造，加快鄉鎮企業融入現代經濟體系的進程。第二，基于提高綜合比較優勢、競爭優勢和可持續發展的要求，積極促進城鄉產業分工的深化，發揮城鄉結構調整和城市產業結構升級對于鄉鎮企業戰略性結構調整的輻射帶動作用。第三，以促進產業集群和產業基地的成長為重點，積極實現鄉鎮企業發展思路的根本性轉變，為統籌城鄉發展培育新的生長點。

(四)加快農村教育、衛生和社會保障制度的改革，逐步探索農村社會事業以改革促發展的有效方式

第一，增加投入與加快改革并舉，將農村義務教育以縣為主的管理體制與以中央和省級政府為主的投入體制結合起來。逐步創造條件，使財政增加教育投入的重點由城市轉向農村、由高等教育轉向義務教育和職業教育。第二，重新審視盲目追求現代化的現行發展方式，倡導大眾化、適用化的發展路線，把增加公共衛生資源和加快醫療衛生體制改革的重點放到農村去。第三，加快構建最基本的農村社會保障體系，包括基本養老保障、基本醫療保障、最低生活保障和規范化的政府救濟制度，因地制宜、循序漸進地解決農民老有所養、病有所治、貧有所濟的問題。

(五)以提高農民能力為主線，加強農民培訓體系建設，提高農民的組織化程度

按照以人為本、促進經濟社會和人的全面發展的要求，應該把提高農民能力、促進農民的自由全面發展，作為統籌城鄉發展的重要目標。要以提高農民能力為主線，把加強農民培訓體系建設和提高農民的組織化程度，作為統籌城鄉發展的重要對策思路。為此，要注意把增加培訓投入、改進培訓方式和財政培訓資金的使用方式，放到比較重要的地位，采取有效措施強化政府培訓投入對于農民和民間培訓投入的引導能力；要注意針對農民工和一般農民不同的培訓需求，選擇不同的培訓形式、培訓層次、培訓主體和支持重點。要在政府對培訓市場加強監管的同時，鼓勵農民工輸出地、輸出地政府、用工企業和相關培訓機構加強合作，共同促進農民培訓活動的發展。要把支持農民合作組織和農民專業協會的發展，作為提高農民組織化程度的主要方式。

此外，從增強城鎮化對經濟社會結構調整和農業、農村發展的輻射帶動作用出發，將推進城鎮化與強化城鎮群的功能作用有機結合起來，完善統籌城鄉的發展規劃體系，為統籌城鄉發展提供重要抓手，也是非常重要的。

統籌城鄉發展不等于完全消除城鄉差距---關于統籌城鄉發展的幾點認識

(一)城鄉差距與城鄉發展不協調，既有聯系又有區別，統籌城鄉發展不是要完全消除城鄉差距，而是要解決城鄉發展的不協調問題

在工業化進入中期階段及其以前，在城鎮化加快發展的階段，城鄉差距的適度存在，既是工業化和城鎮化持續推進的基本前提，又是發展中國家廣泛存在的城鄉二元結構的典型表征。但是，城鄉差距與城鄉發展的不協調，卻是兩個既有聯系又有本質區別的概念。只有當城鄉差距累積到一定程度，只有由此形成的對經濟社會整體運行和可持續發展的負面影響超過一定限度，導致城鄉發展之間的良性循環關系遭到破壞時；或者形成了城鄉差距持續擴大的機制，導致城鄉發展的矛盾和沖突進入惡性循環狀態時，才能稱為城鄉發展的不協調。統籌城鄉發展，旨在解決城鄉發展的不協調問題，逐步消除過大的、不合理的城鄉差距，破除城鄉差距擴大化機制賴以運行的環境，為建立城鄉發展的良性循環機制、逐步實現城鄉共同發展創造條件。

在統籌城鄉發展的過程中，統籌的主體是政府，統籌的目標是實現城鄉協調發展，統籌的手段是政策、體制或機制創新。為此，要注意：第一，統籌城鄉發展不是要實現城鄉的同等或同步發展；第二，統籌城鄉發展不是要實行城鄉完全相同的制度，而是要實現城鄉制度創新和制度運行的協調互動。第三，統籌城鄉發展不等于要實現區域均衡發展。我國作為一個后發型發展中大國，在工業化、城鎮化、信息化加快推進，在對外開放全面擴大的背景下，經濟社會發展對資源需求的迅速增長和資源供給的相對不足，始終是一個矛盾。經濟社會發展只能采取非均衡的路線，突出重點，整體推進，采取區域協調發展和區域內部非均衡發展有機結合的方式。

(二)城鄉差距擴大化，在相當程度上反映著二元結構背景下城鄉之間、城鄉居民之間發展能力差距的擴大化；統籌城鄉發展的根本，是加快現代生產方式(交換方式)對傳統生產方式的改造，增強農民和農村的發展能力，要防止因片面強調與國際接軌導致更多的農民和農村地區同國內發展主流脫軌

根據阿馬蒂亞?森的硏究，能力貧困與收入不平等是緊密相聯的。撇開政策和體制因素的影響不論，一方面，城鄉差距在很大程度上取決于城鄉之間、城鄉居民之間發展能力的差距；另一方面，相對收入差距的拉大加重了低收入人群的被剝奪感，而收入方面的相對剝奪可能導致能力方面的絕對剝奪，導致相關農民或農村地區游離于經濟社會發展的主流之外，甚至逐步喪失參與經濟社會發展的能力和機會。

工業化、城鎮化和全面建設小康社會的過程，首先是一個生產方式、生活方式的轉變過程。鑒于生產方式對生活方式轉變的決定作用，在統籌城鄉發展的過程中，必須把促進現代生產方式對傳統生產方式的根本性改造，作為一條貫穿始終的主線。鑒于工業化、城鎮化的過程，必然導致農民流動和就業空間的擴大、競爭壓力的不斷加大和農民發展能力的不適應性迅速增強，應該把加強農民發展能力建設，把促進農民全面自由的發展，作為促進生產方式改造的重要內容和統籌城鄉發展的重要目標，將加快改造傳統農業、傳統農村與加快改造傳統農民有機結合起來。

適應全球化、現代化迅速發展的大趨勢，為了增強我國的產業競爭力和發展能力，用健康、開放的心態，積極地、有選擇地、分緩急地加快與國際接軌的步伐，有效借鑒先進國家生產方式、消費方式、發展模式變化和高技術發展的成果，是非常必要的。但是，鑒于當前城鄉差距越來越大、城鄉發展嚴重不協調的現實，應該把促進生產方式的轉變和農民發展能力的提高，放在更為重要的地位。藉此讓更多的農民和農村地區能夠匯入經濟社會發展的主流之中，為更多的農民或農村地區能夠分享經濟社會發展的成果，更多地獲得參與經濟社會發展的機會，提供良好的支撐平臺。這應該是統籌城鄉發展的根本所在。統籌城鄉發展的最高宗旨，應該是促進經濟社會和人的全面發展。今后，需要重新審視不加選擇地片面強調與國際接軌、片面重視高精尖的發展思路，在加強具有戰略意義的高技術研究、促進高技術產業化的同時，大力支持共性技術、關鍵技術的自主開發和創新，按照以高技術為先導、中新技術和先進適用技術為主體的技術進步路線，加快經濟增長方式的轉變和就業空間的開拓，推動經濟社會協調發展和人的全面發展。

(三)針對導致城鄉差距過大的結構性矛盾、體制性矛盾和政策性因素，要按照以人為本和全面、協調、可持續的發展觀要求，站在經濟社會發展全局的高度，明確統籌城鄉發展的內涵和重點，將促進城鄉協調發展的短期政策調整和長效機制建設有機結合起來，努力形成有利于以城帶鄉、以工哺農、城鄉互動、協調發展的政策體系和運行機制

統籌城鄉發展要堅持標本兼治，按照以緩解三農問題為重點、促進城鄉協調發展的方向，將短期內加大政策調整的力度，與長期內加快體制改革、政策轉型和結構調整的進程結合起來，建立城鄉協調發展的長效機制。但統籌城鄉發展不是為解決三農問題而解決三農問題，而是從國民經濟和社會發展系統良性運行，從城鄉經濟社會發展良性互動的角度，重點解決城鄉發展的失衡問題。統籌城鄉發展不是簡單的削富濟貧、截長補短，也不等同于主要采取行政手段縮小城鄉差距，而是要形成有利于城鄉差距合理化、促進城鄉協調發展的體制、機制和理念。因此，統籌城鄉發展的內涵應該是：從促進經濟社會和人的全面發展的大局出發，按照以人為本和全面、協調、可持續的發展觀要求，統籌城鄉體制改革、政策轉型和結構戰略性調整，促進城鄉制度創新、政策調整和結構轉型的良性互動，將完善市場經濟體制、加快城鎮化和新型工業化進程有機結合起來，促進城鄉協調發展及其機制的形成。統籌城鄉發展要求重視農村地區的發展，而對農村地區發展的重視，應該建立在重視農民發展的基礎之上，著力于改善農民的發展機會、優化農民的發展環境。

統籌城鄉發展重在解決三農問題，重中之重在于解決中西部地區的三農問題，難點在于實現農村社會發展。統籌城鄉發展的重點應該包括4個方面。第一，正視近年來城鄉差距不斷擴大的現實，按照再分配注重公平的原則，加快調整國民收入分配格局，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針。第二，統籌城鄉結構的戰略性調整，加強對城鄉產業發展和城鎮化進程的統籌協調，將建設現代農業與用新型工業化統籌城鄉產業發展、增強城鎮化對農業和農村發展的帶動作用結合起來。第三，針對城鄉公共服務和社會發展差距不斷擴大的突出問題，把加強農村公共品供給和農村社會發展兩個薄弱環節，以及促進農村經濟、社會的協調發展，放在比較突出的位置。第四，統籌城鄉體制改革，加快改革現行的財政體制、土地征用制度，在勞動就業制度、戶籍制度及相關的福利保障制度、義務教育制度、公共衛生體制、金融制度、稅費制度等方面，分類、有序地促進城鄉制度的接軌和城鄉制度創新的協調聯動，加快消除妨礙農業、農村和農民發展的制度障礙，逐步形成城鄉互動、共同發展的體制和機制。

(四)統籌城鄉發展既是對長期實行重城輕鄉政策的歷史反思，又是對先前各種發展觀的科學揚棄，但不是超越發展階段盲目追求盡善盡美；統籌城鄉發展的思路和政策調整，必須基于本國國情、發展階段和國際分工地位的變化

統籌城鄉發展不是要超越發展階段、不顧本國國情，也不是對人類發展觀的先進成果和文明成分“照單全收”。統籌城鄉發展要從觀念到行動取得系統成效，需要一系列的條件。如體制改革、政策轉型和結構調整的協同等。離開了這些條件的支持，統籌城鄉發展就難以落到實處，甚至存在著半途而廢的危險。在國際上，也不乏因實施條件的限制導致新發展觀的實施被迫半途而廢的先例。盲目要求盡善盡美，可能產生物極必反的后果。

從我國國情、發展階段和在國際分工中的相對地位看，統籌城鄉發展的思路和政策調整大致可分為以下三個階段：第一階段為“十一五”末期以前，統籌城鄉發展的基本目標是遏制城鄉差距進一步擴大的趨勢，弱化城鄉差距擴大化的強度，促進城鄉協調發展機制的形成，為今后縮小城鄉差距創造條件。在這一階段，城鄉差距進一步擴大的趨勢將難以根本扭轉，加強農村社會發展、農村公共品有效供給、農民工權益保護等方面開始得到重視；但加強農村社會發展、農村公共品有效供給、農民工權益保護的內生機制尚處于形成之中，城市化對區域經濟和社會發展的帶動作用尚待不斷強化。第二階段為“十一五”末到2020年全面建設小康社會的階段，統籌城鄉發展的基本目標是，顯著扭轉城鄉差距擴大的趨勢，明顯減弱城鄉差距擴大的強度，逐步縮小城鄉發展的相對差距，但城鄉絕對差距仍呈擴大態勢，城鄉協調發展的機制初步形成。第三階段為2020年全面建成小康社會以后的階段，根本扭轉了城鄉差距擴大化的趨勢，城鄉差距從相對減少轉向絕對減少，并逐步實現城鄉差距的合理化，城鄉協調發展、良性互動的局面初步形成直至基本形成。當然，各階段之間的交替何時發生，在相當程度上取決于政府如何選用、選用哪些、何時選用統籌城鄉發展的對策思路，取決于政府能否有效地把握統籌城鄉發展的時期、階段和節奏。

農村公共品有效供給不足---當前我國城鄉差距的基本態勢

1.改革開放以來，我國城鄉居民的收入差距經歷了先縮小、再擴大并且日趨嚴重的過程，尤其是1997年以來城鄉收入差距呈現持續擴大的態勢。全國城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比，1997年為2.47∶1，2003年已經擴大到3.23∶1。

2.我國城鄉差距擴大的問題，在中西部地區和欠發達地區通常更為嚴重。如果用城鎮居民人均可支配收入相當于農民人均純收入的倍數，來衡量城鄉收入差距，那么，2000～2003年3年間，在全國31個省、市、區中，城鄉收入差距擴大程度比較高的11個省區全屬中西部地區，其中有8個省區城鄉收入差距的擴大程度超過全國平均水平。

3.由于諸多原因，目前我國城鄉居民實際的收入差距，遠遠大于數據顯示的結果。從可比口徑上看，一些專家認為，當前我國城鄉居民實際的收入差距已經達到5∶1甚至6∶1。

4.城鄉收入差距并非城鄉經濟差距的全部內容，但目前我國的城鄉收入差距已經達到警戒線，甚至差不多居世界之首。

5.相對于以收入差距為基礎的城鄉經濟差距，目前我國城鄉社會發展、城鄉居民享受公共品供給服務的差距更大。一方面，大多數城鎮居民在受益于經濟發展的同時，越來越多地分享到社會發展和增加公共品有效供給的好處；另一方面，許多農村地區在經濟迅速發展的同時，社會、環境發展和農村公共品供給的增長卻出現了相對停滯，甚至退化或邊緣化的局面，農村公共品有效供給不足、基礎設施老化失修的問題比較普遍，甚至日趨嚴重。