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一、充分認識建立健全自然災害預警和應急機制的重要性

我市是自然災害多發(fā)、重發(fā)區(qū)，主要自然災害有干旱、洪澇、臺風、低溫冰雪、寒露風、雷電、冰雹、地震、雷雨大風、崩塌滑坡、泥石流、地面塌陷、森林火災及農(nóng)林有害生物災害等。特別是近年來，受全球氣候變暖的影響，我市自然災害處于頻發(fā)期，發(fā)生的規(guī)律性在弱化，不確定性在增加，衍生、次生災害突發(fā)性和危害性在增強，災害造成的損失越來越大，對人民生命財產(chǎn)的威脅越來越嚴重。2008年，我市遭受了低溫雨雪冰凍災害和洪澇、臺風、山體滑坡、泥石流等自然災害，全市受災人口275.52萬人（次），緊急轉(zhuǎn)移災民7.985萬人（次），因災死亡5人，災害造成的直接經(jīng)濟損失173720萬元。黨的十七大提出要“完善突發(fā)事件應急管理機制。”黨的十七屆四中全會進一步對加強自然災害性天氣監(jiān)測預警、提高災害處置能力等方面提出了更加明確的要求。建立健全自然災害預警和應急制度，是科學應對自然災害的迫切需要，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、全面履行政府職能的必然要求，也是建立健全各類突發(fā)事件預警和應急機制的重要基礎(chǔ)。長期以來，我市在應對各種自然災害中積累了許多寶貴的經(jīng)驗，特別是在市委、市政府的高度重視下，我市已經(jīng)初步建立包括自然災害在內(nèi)的各類突發(fā)事件應急管理體制、機制，成功應對了許多重大自然災害，為促進科學發(fā)展、構(gòu)建和諧社會做出了貢獻。但是，當前我市自然災害應急管理工作中仍然存在一些突出問題，特別是預警機制不夠健全、應急反應不夠迅速、災情處置不夠科學，與日益嚴峻復雜的自然災害形勢不相適應。為切實保障人民生命財產(chǎn)安全，最大限度減少災害損失，促進*市社會、經(jīng)濟科學發(fā)展、和諧發(fā)展，市、縣（區(qū)）人民政府必須將建立健全自然災害預警和應急機制作為自然災害應急管理工作一項重要而緊迫的任務，采取切實措施，加強預防預警，規(guī)范應急處置，提高應急能力，科學有效地做好自然災害應急管理工作。

二、建立健全自然災害預警和應急機制的目標任務

根據(jù)國家關(guān)于應急管理“一案三制”的總體要求和我市自然災害發(fā)生的規(guī)律及特點，結(jié)合我市實際情況，今后一個時期我市災害預警和應急機制建設(shè)的目標任務是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，按照構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，從我市實際出發(fā)，加強領(lǐng)導、依靠群眾、部門協(xié)同、強化基層、夯實基礎(chǔ)、扎實推進，到2011年，基本建立起“橫向到邊、縱向到底”的自然災害預警、應急體系，形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門協(xié)同配合、群眾廣泛參與、預報預警及時、防范嚴密到位、處置快捷高效”的自然災害預警和應急機制，使我市自然災害監(jiān)測預警水平全面提高，應急處置能力顯著提升，災害應對科學有效。

三、加強監(jiān)測預警，建立健全反應靈敏的預警預防機制

（一）完善預警預測技術(shù)體系。建立健全高效的自然災害監(jiān)測、預警預報系統(tǒng)，對各類自然災害實施更加準確、科學的預警預報。充分發(fā)揮現(xiàn)有氣象、水文、地震、地質(zhì)、環(huán)境、森林防火等監(jiān)測體系的作用，進一步完善功能、科學布點、加強裝備、提高監(jiān)測水平，3年內(nèi)全面建成地震災害綜合預警系統(tǒng)、重大氣象災害綜合觀測和預警預報系統(tǒng)、大江大河及大中型水庫洪水預警預報系統(tǒng)、山洪災害預警預報系統(tǒng)、農(nóng)林重大有害生物和外來有害生物預警預報系統(tǒng)、森林高火險預警預報系統(tǒng)和地質(zhì)災害預警預報系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上建立自然災害預測預警綜合平臺，推進信息資源共享，提高預警信息的時效性、覆蓋面和準確率。

（二）加快應急指揮平臺建設(shè)。充分利用現(xiàn)有政府系統(tǒng)辦公業(yè)務資源和專業(yè)系統(tǒng)資源，加快推進市、縣（區(qū)）兩級具有監(jiān)測監(jiān)控、預測預警、信息報告、綜合研判、輔助決策、調(diào)度指揮、預警信息和總結(jié)評估功能的應急指揮平臺建設(shè)，實現(xiàn)國務院、自治區(qū)、市應急指揮平臺之間以及市、縣（區(qū)）應急指揮平臺與同級主要專項應急指揮機構(gòu)指揮系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，并根據(jù)工作需要，逐步推廣到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，建立上下對接、橫向聯(lián)系、信息共享、統(tǒng)一高效的現(xiàn)代化應急指揮系統(tǒng)。

（三）開展自然災害機理研究。由市直有關(guān)行業(yè)主管部門牽頭，深入調(diào)查研究，組織開展地震災害、氣象災害、地質(zhì)災害、生物災害等重大自然災害區(qū)劃工作和機理研究，掌握各類自然災害發(fā)生機理、活動規(guī)律、分布特點及其衍生災害關(guān)系，為科學防御（治）提供依據(jù)。

（四）加強風險管理。重要工程、生命線工程、可能產(chǎn)生嚴重次生災害工程以及位于地質(zhì)災害危險區(qū)的新建工程，立項前必須進行有關(guān)的自然災害風險評估，嚴格按照有關(guān)設(shè)防標準進行選址、規(guī)劃、設(shè)計、施工和驗收，確保達到防災抗災標準。

（五）加大災害隱患治理力度。實行分級負責制，自然災害隱患所在地人民政府負責災害隱患排查、監(jiān)控和治理，市有關(guān)主管部門給予技術(shù)、資金支持。縣（區(qū)）人民政府要建立災害隱患定期排查制度，全面掌握轄區(qū)內(nèi)隱患情況，限期整改治理。學校、醫(yī)院、企業(yè)、社區(qū)、大型商場、影劇院、娛樂場所、體育場、旅游區(qū)等人員密集場所的單位要經(jīng)常開展風險隱患排查，及時解決存在問題。整改工作未完成之前，要制定防范措施，落實監(jiān)控責任。

（六）建立專群結(jié)合的監(jiān)測網(wǎng)絡。市、縣（區(qū)）人民政府應急管理部門牽頭建立分析會商制度，及時掌握當?shù)刈匀粸暮Πl(fā)生的動態(tài)、趨勢，對可能發(fā)生的災害實施動態(tài)監(jiān)控。有關(guān)部門要依托專業(yè)技術(shù)力量和設(shè)備，實行長中短結(jié)合、專群結(jié)合，加強一線監(jiān)測，擴大監(jiān)測范圍，提高監(jiān)測質(zhì)量。加強基層監(jiān)測預警工作，在城市社區(qū)、農(nóng)村村屯普遍建立專職應急信息員制度，整合有關(guān)部門已建立的基層監(jiān)測員資源，對主要自然災害進行有效監(jiān)測監(jiān)控。

（七）完善監(jiān)測預警信息報告制度。各自然災害管理部門要建立完善監(jiān)測預警信息報告網(wǎng)絡，明確監(jiān)測預警信息報告渠道、權(quán)限、時限，一旦達到相關(guān)預警級別，由專項應急指揮機構(gòu)按照災害預警信息報告的有關(guān)規(guī)定和預案要求及時報告。建立突發(fā)性災害信息報告獎勵制度，鼓勵基層和群眾向所在地人民政府和有關(guān)主管部門及時報告突發(fā)性災害信息。

（八）規(guī)范預警信息。市自然災害管理部門研判災害達到相關(guān)預警級別后，要按照權(quán)限及時預警信息，確保信息權(quán)威性。由市人民政府新聞辦公室牽頭，組織廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡等大眾媒體在第一時間向公眾權(quán)威預警信息。涉及多個部門的綜合預警信息應由專項應急指揮機構(gòu)組織會商后再由市人民政府新聞辦公室。

四、強化應急處置，建立健全科學高效的災害應急處置機制

（一）建立統(tǒng)一高效的應急指揮體系。由市、縣（區(qū)）人民政府主要負責人、分管負責人和有關(guān)部門負責人組成的政府突發(fā)公共事件應急委員會（簡稱應急委）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)各自然災害應急指揮工作，市、縣（區(qū)）應急委下設(shè)的自然災害專項應急指揮機構(gòu)負責專項自然災害的應急處置工作。按照“誰主管、誰負責”的原則，市、縣（區(qū)）人民政府分管負責人負責組織指揮其分管范圍內(nèi)自然災害應急處置工作。災害超出專項應急指揮機構(gòu)職責范圍時，應由應急委協(xié)調(diào)指定牽頭負責人或直接組織指揮。

（二）完善預案體系。預案是處置突發(fā)公共事件的指南，市、縣（區(qū)）人民政府要加快建立完善各類應急預案，特別是本地區(qū)多發(fā)性自然災害應急預案，2010年年底前全面建立“縱向到底、橫向到邊”預案體系。各類預案要強化科學性、針對性和可操作性，確保預案科學有效。災害一旦發(fā)生，要按照預案啟動響應，杜絕盲目指揮。

（三）遵循屬地管理為主原則。自然災害應急處置實行分級負責、屬地為主。原則上，市、縣（區(qū)）分別負責較大、一般突發(fā)自然災害應急處置的組織領(lǐng)導工作，現(xiàn)場處置由事發(fā)地人民政府具體負責。一旦災害發(fā)生，事發(fā)地人民政府要迅速進入應急狀態(tài)，組織相關(guān)部門第一時間趕赴現(xiàn)場，科學研判、果斷決策，及時有效地開展應急處置并按規(guī)定向上一級人民政府報告，同時采取有效措施控制事態(tài)發(fā)展。應急響應啟動后，指揮機構(gòu)要根據(jù)事態(tài)發(fā)展逐級抬升響應級別，按照預案科學、有效、高效應對。自然災害達到市相關(guān)專項應急指揮機構(gòu)啟動應急預案條件時，市專項應急指揮機構(gòu)要及時啟動相應級別的應急響應，根據(jù)預案及時派出工作組深入現(xiàn)場指導抗災救災，及時協(xié)調(diào)和解決當?shù)卣畱碧幹弥械闹卮髥栴}。必要時，專項應急指揮機構(gòu)可在事發(fā)地設(shè)立現(xiàn)場指揮部統(tǒng)籌指揮。要建立市級應急專家?guī)欤⑼晟茖＜覜Q策咨詢制度，重大自然災害應急處置應充分聽取專家意見，合理采納專家提供的技術(shù)處理方案，做到科學處置。

（四）堅持以人為本。自然災害發(fā)生后，市、縣（區(qū)）專項應急指揮機構(gòu)應以救人為第一優(yōu)先，迅速調(diào)集救援力量搶救人民生命，防止次生、衍生災害發(fā)生。人民生命安全仍受到威脅的，要迅速組織群眾緊急轉(zhuǎn)移并妥善安置。事發(fā)地救援力量（含救援隊伍、物資裝備）不足時，上一級指揮機構(gòu)要迅速在本行政區(qū)域內(nèi)就近協(xié)調(diào)調(diào)度，任何部門、單位不得以任何理由拒絕調(diào)度。需要調(diào)動部隊支援的，按部隊調(diào)動有關(guān)規(guī)定辦理。

（五）整合使用資金物資。重大自然災害發(fā)生后，各類應急救災資金、物資應整合使用，重點用于重災區(qū)及危急區(qū)域抗災救災，有關(guān)部門、單位和個人應無條件服從指揮機構(gòu)調(diào)度。必要時，可依法向社會征用抗災救災物資、設(shè)備。

（六）妥善安置災民。對緊急轉(zhuǎn)移安置的災民，要按照“有飯吃、有衣穿、有干凈水喝、有臨時住所、有病能得到及時醫(yī)治”的“五有”原則，迅速安排救災資金和物資，確保災民在24小時內(nèi)得到救助。其他受災災民按照民政救災工作有關(guān)規(guī)定予以救助。

（七）加強信息報送和輿論宣傳。災情發(fā)生后，市、縣（區(qū)）民政部門要會同有關(guān)部門迅速核實、按規(guī)定時間統(tǒng)計上報災情；指揮機構(gòu)要制定專人負責綜合信息、工作簡報等材料的整理報送工作，及時準確報送信息，不得遲報、漏報和謊報、瞞報。綜合信息及相關(guān)材料的內(nèi)容以指揮機構(gòu)審核認定為準，其他部門不得自行組織；有關(guān)部門因工作需要采用相關(guān)信息或材料的，應征得指揮機構(gòu)同意。輿論宣傳以及時主動、公開透明、正面宣傳為原則，由市人民政府新聞辦公室牽頭，充分發(fā)揮主流媒體作用，堅持事件處置與新聞報道工作同步安排、同步推進，切實做好信息公開和輿論引導工作。特大災害和敏感事件應建立新聞制度，由指揮機構(gòu)指定新聞發(fā)言人，規(guī)范信息。

（八）抓好恢復重建。災后恢復重建以當?shù)卣疄橹鳎霞壵坝嘘P(guān)部門予以支持。災情穩(wěn)定后，要優(yōu)先做好供電、供水、供氣、交通、通信等生命線工程搶修恢復，加強現(xiàn)場廢棄物及污染物清除、無害化處理和衛(wèi)生防疫工作，做好災區(qū)物資供應、治安秩序維護工作，盡快恢復災區(qū)生產(chǎn)、生活和社會秩序。及時制定科學合理的恢復重建規(guī)劃或方案，按照分級負責的原則組織開展恢復重建，盡快恢復生產(chǎn)、重建家園。

（九）建立災后調(diào)查評估制度。重大自然災害應急處置結(jié)束后，指揮機構(gòu)要組織有關(guān)部門進行調(diào)查評估，總結(jié)經(jīng)驗、汲取教訓、完善措施。對因責任原因造成重大損失的，要按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責任人員的責任。

五、堅持平戰(zhàn)結(jié)合，建立健全保障有力的應急能力建設(shè)機制

（一）加強防災減災基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。市、縣（區(qū)）人民政府要堅持規(guī)劃先行，把防災減災基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，突出重點環(huán)節(jié)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)和容易影響全局的環(huán)節(jié)，加快編制實施氣象災害防御總體規(guī)劃和臺風、區(qū)域性大暴雨、區(qū)域性嚴重干旱、山洪災害、突發(fā)地質(zhì)災害、地震災害、森林火災、重大農(nóng)林有害生物災害等專項災害防御（治）規(guī)劃，逐步夯實防災減災基礎(chǔ)。

（二）建立預案定期演練、修訂制度。市各類專項應急預案的牽頭單位要建立預案演練制度，將專項應急預案演練經(jīng)費納入部門預算，明確一名領(lǐng)導負責，每年至少組織一次以上的預案演練。縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要經(jīng)常組織人員密集場所的單位開展以防災為主要內(nèi)容的簡便易行的演練。凡有條件組織實施演練的，要精心組織、周密安排，確保演練效果；沒有條件組織實施演練的，應結(jié)合相關(guān)會議和培訓開展桌面演練，通過模擬實戰(zhàn)情節(jié)，檢驗指揮人員和有關(guān)部門應急反應能力，推動各有關(guān)部門熟悉預案、完善預案，提高應急處置能力。要建立預案修訂完善制度，原則上總體預案每4年修訂一次，其他專項預案結(jié)合情況的變化和演練中發(fā)現(xiàn)的問題及時修訂。制定或修訂預案應組織專家進行評審。

（三）加強應急救援隊伍建設(shè)。加快建立以各專業(yè)應急救援隊伍為基本力量，以公安、武警、解放軍為骨干的突擊力量，以企事業(yè)單位專兼職隊伍和志愿者隊伍為輔助力量的應急隊伍體系。以現(xiàn)有公安消防隊伍為基礎(chǔ)，加快組建市、縣（區(qū)）綜合救援隊伍，加強裝備，擴大救援范圍，提升綜合救援能力。加強各級防汛抗旱、地質(zhì)災害監(jiān)測、森林消防、專業(yè)搜救、地震緊急救援、公共衛(wèi)生等專業(yè)和半專業(yè)應急救援隊伍能力、裝備建設(shè)，實現(xiàn)一隊多用、一專多能，并做到各支隊伍優(yōu)勢互補、系統(tǒng)配合。依托村屯半專業(yè)森林消防隊伍或其他有組織優(yōu)勢的力量，有計劃充實裝備、培訓人員，探索建立補償機制，培育壯大基層應急隊伍，發(fā)揮基層應急隊伍在隱患監(jiān)控、信息報告、先期處置、災后重建中的作用。

（四）建立完善應急物資保障體系。建立市、縣（區(qū)）兩級重要物資監(jiān)測網(wǎng)絡及應急物資生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系，完善社會儲備與專業(yè)儲備、實物儲備與商業(yè)儲備，生產(chǎn)能力儲備與技術(shù)儲備，政府采購與政府補貼有機結(jié)合的應急物資儲備方式。市、縣（區(qū)）人民政府要組織開展各類應急資源普查，建立應急資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和調(diào)用方案，確保隨時拿得出、調(diào)得動、用得上。合理確定各級應急物資儲備的種類、規(guī)模和布局，規(guī)劃建設(shè)一批應急物資保障基地。健全跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的應急物資協(xié)同保障、監(jiān)測預警和信息共享體系，建立高效調(diào)運和緊急配送機制，提高綜合保障能力。

（五）建立完善社會動員機制。統(tǒng)籌使用國防動員資源，充分發(fā)揮國防動員體系在自然災害預防、應對和處置中的作用。加快推動應急管理工作進社區(qū)、進村屯、進學校、進企業(yè)的工作，提高群眾在重大自然災害發(fā)生后的自救互救能力。依托共青團組織、紅十字會、基層社區(qū)、基層民兵組織建立形式多樣的應急志愿者隊伍。完善緊急情況下社會資源征用、補償制度，動員社會力量抗災救災。

（六）加強應急宣傳培訓。市、縣（區(qū)）人民政府要切實轉(zhuǎn)變“以救災為主”的觀念，樹立“防范為主、防治結(jié)合”的防災減災意識，不斷加強自然災害風險隱患和信息管理能力、自然災害監(jiān)測預警預報能力和綜合防范防御能力建設(shè)。充分發(fā)揮各級黨校的作用，加強各級領(lǐng)導干部和公務人員應急知識、能力培訓。以城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)和學校為重點，深入開展防災減災法律法規(guī)和科普知識的宣傳教育工作，使公眾掌握防御各類災害的基本知識，增強公眾避險、自救、互救能力。推進應急知識普及與文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動相結(jié)合，全方位、多手段、廣泛深入持久地開展自然災害防治知識的宣傳普及和培訓。

六、強化保障措施，建立健全運轉(zhuǎn)高效的應急工作機制

（一）加強組織領(lǐng)導。市、縣（區(qū)）人民政府對本轄區(qū)內(nèi)自然災害應對工作負總責，市直有關(guān)部門負監(jiān)督、指導職責，領(lǐng)導干部要“一崗雙責”、負責分管范圍內(nèi)自然災害應對工作。要進一步加強各級應急管理辦事機構(gòu)建設(shè)，明確其應急職守、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)和督促檢查職能，配備精干人員和先進裝備，發(fā)揮其運轉(zhuǎn)樞紐作用。

（二）加大經(jīng)費投入。市、縣（區(qū)）人民政府要安排應急管理工作經(jīng)費，并安排專項資金用于應急設(shè)施建設(shè)、裝備購置及物資儲備，所需經(jīng)費列入同級財政預算。市、縣（區(qū)）要根據(jù)本地常發(fā)自然災害的規(guī)律、特點，安排重大自然災害應急保障資金，建立應急資金快速撥付制度，重大自然災害發(fā)生后應急保障資金不足時要及時調(diào)整預算，保證重大自然災害發(fā)生后應急保障資金的投入。研究制定鼓勵社會資本公益性防災減災基礎(chǔ)設(shè)施、社會力量動員補償、搶險救援人員保障撫恤、社會捐贈等方面的政策措施，開辟多元化籌資渠道，建立政府、企業(yè)、社會各方面相結(jié)合的應急保障投入體系。

（三）完善工作目標考核和問責追究制度。按照突發(fā)事件應急管理工作責任制的要求，把應急管理工作納入市、縣（區(qū)）人民政府目標考核體系，建立健全績效評估制度。對在日常應急管理、預防和處置自然災害中取得顯著成績的單位和個人要予以表彰；對有失職、瀆職、玩忽職守等行為和在重大自然災害信息報告中有遲報、漏報甚至謊報、瞞報等行為的，要嚴格問責，依法依紀嚴肅處理。

加快我市自然災害預警和應急機制建設(shè)是市、縣（區(qū)）人民政府義不容辭的責任，也是檢驗市、縣（區(qū)）人民政府執(zhí)政為民和應對突發(fā)事件能力的尺度之一。面對新形勢、新任務、新要求，市、縣（區(qū)）人民政府要把加快自然災害預警和應急機制建設(shè)列入重要議事日程，結(jié)合實際建立健全科學規(guī)范、責任明確、簡便易行的自然災害預警和應急機制，科學有效地應對自然災害，促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會和諧。