導語：淺議征地補償行政案件的審理一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在法院審判工作實踐中，常常會遇到以征地補償作為行政訴訟案由的案件。此類案件的直接表現(xiàn)形式為當事人對征地補償安置協(xié)議的簽訂、履行等有爭議，該類案件問題復雜，矛盾眾多，各地法院執(zhí)行標準也不一致，大家爭議頗多。筆者擬根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并結(jié)合實際審判工作經(jīng)歷，談?wù)剬徖泶朔N類型行政訴訟案件應(yīng)厘清的幾個問題。

一、征地補償安置協(xié)議是一種行政合同，征地補償案件屬行政訴訟的受案范圍。

近幾年來，隨著城市化進程的不斷深入，征地拆遷工作在全國各地鋪天蓋地陸續(xù)展開，由此而帶來的社會矛盾也不斷涌向法院。征地補償安置協(xié)議糾紛就是其中之一。此類型糾紛主要表現(xiàn)在當事人對征地補償安置協(xié)議的簽訂、履行、變更、解除等過程中。根據(jù)糾紛的表現(xiàn)形式，有些法官認為此類型糾紛屬普通民事合同糾紛，應(yīng)屬民事訴訟的受案范圍。但筆者認為，此類協(xié)議是一種典型的行政合同，屬行政訴訟的受案范圍。

（一）、征地補償安置協(xié)議是一種典型的行政合同。

征地補償安置協(xié)議是指征地行政主管機關(guān)（通常為區(qū)、縣級以上國家土地行政主管部門）為了公共利益的需要，按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶r(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有權(quán)，并就經(jīng)濟補償、安置等問題與被征地方協(xié)商一致而簽訂的協(xié)議。由此可見，征地補償安置協(xié)議簽訂的目的是為了實現(xiàn)特定的行政管理目標和行政職能，征地補償安置協(xié)議的一方當事人必為行政機關(guān)，依《重慶市征地補償安置辦法》第三條第一款“市和區(qū)縣（自治縣、市）人民政府應(yīng)加強對征地補償、安置工作的領(lǐng)導，土地行政主管部門具體負責實施。”的規(guī)定，該行政機關(guān)必為市和區(qū)縣（自治縣、市）人民政府的土地行政主管部門。征地補償安置協(xié)議同時還屬于一種合意行為。而根據(jù)方世榮教授在全國高等政法院校法學主干課程教材上對行政合同的定義，我們可知，行政合同又稱行政契約，是指行政主體為了實現(xiàn)特定的行政管理目標和履行行政職能，與相對人之間經(jīng)過協(xié)商，雙方意思表示一致所達成的協(xié)議。根據(jù)該定義標準，結(jié)合征地補償安置協(xié)議的簽訂背景、簽訂目的、雙方當事人等要素，我們發(fā)現(xiàn)，征地補償安置協(xié)議是一種典型的行政合同。

（二）、征地補償糾紛屬行政訴訟受案范圍。

征地補償安置協(xié)議是一種典型的行政合同。分析征地補償安置協(xié)議的行政可訴性，應(yīng)先從分析行政合同的行政可訴性入手。司法實踐中，有些法官認為，行政機關(guān)的行政合同或行政契約行為，是不可訴的行政行為，屬普通民事合同行為。筆者認為，行政合同是行政與合同的混合體，既具有合同的特點，又有行政的特點。一方面行政合同以雙方當事人意思表示一致為成立要件，行政機關(guān)不能以行政命令強迫相對人簽訂行政合同，雙方意思表示一致，這就是合同特點的體現(xiàn)；另一方面，行政合同的雙方當事人中，一方必為行政機關(guān)，其簽訂合同的目的是為了公共利益，且在行政合同的簽訂、履行、變更、解除中，行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，行政機關(guān)對相對人或者他人已簽訂的合同，可以根據(jù)國家行政管理的需要，依法變更或解除，而相對方則不享有單方的變更和解除權(quán)，因此，不論是簽訂合同，還是變更或解除合同，均具有行政行為的特征。這種行政性也就是決定行政合同行政可訴性的根本所在，征地補償安置協(xié)議也是如此，均屬《行政訴訟法若干問題解釋》第一條第一款規(guī)定的受案范圍。

（三）征地補償糾紛有別于征地補償款分配糾紛，后者屬民事糾紛。

征地補償糾紛與征地補償款分配糾紛均是源于征地行為，但兩者產(chǎn)生在不同的發(fā)展階段。大家都知道，征地補償安置協(xié)議通常由村、社與土地主管部門簽訂，然后村、社再根據(jù)每戶農(nóng)民的承包地面積來分配征地補償款，征地補償糾紛通常就發(fā)生在前一階段，而征地補償款分配通常發(fā)生在后一階段。同時，兩者糾紛的性質(zhì)、當事人也有重大的區(qū)別，征地補償糾紛為土地行政主管機關(guān)與被征地人或其他權(quán)益人的行政爭議，而征地補償款分配糾紛為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部的民事爭議，前者是行政法律關(guān)系，后者為民事法律關(guān)系。人民法院在受理案件的過程中，必須要厘清當事人爭議的事實，是征地補償糾紛還是征地補償款分配糾紛，必要時也可以向當事人釋明，由當事人來選擇。如案例：某村甲社有120畝土地被征用用來修建水庫，土地行政主管機關(guān)與甲社簽訂征地補償安置協(xié)議，為了減少中間環(huán)節(jié)，征地補償款由甲社所在的鎮(zhèn)政府制表直接發(fā)給每一戶農(nóng)民。在發(fā)放過程中，甲社認為有2畝土地的征地補償款應(yīng)屬社集體所有，而不應(yīng)該發(fā)給農(nóng)民乙，遂引起糾紛。從上述案例看，如果甲社認為土地行政主管部門履行征地補償安置協(xié)議有瑕疵，要求補償2畝集體土地的征地補償款，就是對行政合同的履行有爭議，可提起行政訴訟，屬行政案件受案范圍，當然，如果甲社對征地補償方案有異議，依照《重慶市土地管理規(guī)定》第三十七條（三）項“……被征地單位和個人對補償安置方案提出異議的，由區(qū)縣（自治縣、市）人民政府協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)不成的，報請征用土地的人民政府裁決。”的規(guī)定，在起訴前，應(yīng)當先申請協(xié)調(diào)、裁決；如果甲社認為是120畝土地的征地補償款分配有瑕疵，這就是甲社集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的爭議，可提起民事訴訟，屬民事案件的受案范圍。

二、征地補償行政案件的當事人不拘泥于協(xié)議的雙方當事人。

在實際審判工作中，有些法官認為，征地補償安置協(xié)議是一種合同行為，根據(jù)合同的相對性原則，該類案件只能由合同的雙方當事人向法院提起。筆者認為此種觀點過于狹隘，忽視了行政合同行為的行政性，無形之中也剝奪了其他合法權(quán)益人的訴權(quán)。最高人民法院《行政訴訟法若干問題的解釋》第十二條明確規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服，可以依法提起行政訴訟。”該條之中的具體行政行為并未排除行政合同行為，同時，第十六條還規(guī)定“農(nóng)村土地承包人等土地使用權(quán)人對行政機關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。”該條也賦予了土地使用權(quán)人對行政機關(guān)處分農(nóng)村集體土地行為的起訴權(quán)，其中，這里的處分土地行為也未排除征地補償這類行政合同行為。從上述兩條規(guī)定，我們就可以看出，只要合同雙方當事人之外的其他權(quán)益人有足夠的證據(jù)證明該行政合同行為侵犯了其合法權(quán)益就可以提起行政訴訟。同樣以上述案例為背景來分析，如果土地行政管理部門把本屬于農(nóng)民乙2畝土地補償款，發(fā)給了甲社，這時，農(nóng)民乙就可以以土地行政管理部門為被告提起行政訴訟。因為，土地行政管理部門在履行征地補償安置協(xié)議的過程中，侵犯了農(nóng)民乙的合法權(quán)益，農(nóng)民乙就應(yīng)當享有訴權(quán)，這也符合依法行政的原則。

三、行政機關(guān)履行征地補償安置協(xié)議不適格，應(yīng)通過行政非訴執(zhí)行途徑解決。

大家都知道，征地補償同時還屬于行政補償行為的一種，征地補償安置協(xié)議履行不當，通常也表現(xiàn)為行政補償?shù)臄?shù)額不當、相對人不適格等問題，如果相對人認為行政機關(guān)履行不當，可依法提起行政復議、行政訴訟；但，如果行政機關(guān)認為補償對象不適格，該怎么辦，現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定。為了更加直觀地分析此問題，我們?nèi)砸陨鲜霭咐秊楸尘埃僭O(shè)甲社以2畝集體土地的征地補償款由該社全體村民集體所有為由向法院提起行政訴訟，如果法院審查后認為該部份土地補償款確屬該社村民集體所有，而不該由農(nóng)民乙所有，甲社該如何收回這部分征地補償款呢？這就是行政機關(guān)履行征地補償安置協(xié)議不適格的例子。司法實踐中，法官們存在很大的分歧。有的法官認為，征地補償款行政機關(guān)是支付出去了，應(yīng)當認定已履行職責，即使補償對象不適格，也應(yīng)當由他們通過民事訴訟途徑解決，即應(yīng)當由社和村民之間通過民事訴訟途徑，以不當?shù)美蠓颠€，或者以征地補償款分配為由提起民事訴訟；還有些法官認為，行政機關(guān)支付對象不適格，應(yīng)當由行政機關(guān)直接起訴相對人，以不當?shù)美蠓颠€。筆者認為，征地補償安置協(xié)議履行不當，應(yīng)通過行政非訴執(zhí)行途徑解決，即由行政機關(guān)作出收回征地補償款決定，當事人若拒不履行，待生效后申請法院強制執(zhí)行。其理由為行政機關(guān)有權(quán)利也有責任依法糾正錯誤的行政行為，作出一個新的行政行為，來保護合法權(quán)益人的正當利益，如對該行政行為不履行，可依法申請法院強制執(zhí)行，當事人不服也可以對此提起行政訴訟。但是，無論怎樣都不能拋開行政機關(guān)，由社與村民之間自己通過民事訴訟途徑來解決，因為這是征地補償糾紛而不是征地補償款分配糾紛，不能因行政機關(guān)的錯誤行為由相對人來“買單”。

四、征地補償行政案件可以調(diào)解。

我國《行政訴訟法》第五十條規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。那么，征地補償行政案件能否適用調(diào)解呢？筆者認為，征地補償行政案件可以適用調(diào)解，其理由為：《行政訴訟法》第六十七條規(guī)定行政侵權(quán)賠償訴訟可以適用調(diào)解，《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十條規(guī)定，人民法院審理行政賠償案件在堅持合法、自愿的前提下，可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數(shù)額進行調(diào)解，也就是說與行政訴訟關(guān)系非常密切的行政侵權(quán)賠償訴訟還是可以適用調(diào)解的。調(diào)解在民事、商事和刑事自訴案件中作為一種工作方式和結(jié)案方式，其優(yōu)點很多，如方法靈活、自動履行率高、程序簡便等，且征地補償安置協(xié)議是基于當事人意思表示一致而成立的，這種合意成了對征地補償糾紛進行調(diào)解的法律基礎(chǔ)。因此，可以將調(diào)解制度引入征地補償行政訴訟中，以促進糾紛的解決，提高辦案效率，以加快和諧、穩(wěn)定社會的構(gòu)建。

五、征地補償行政案件的裁判形式。

如前所述，征地補償案件的矛盾都集中在征地補償安置協(xié)議這個行政合同上。故法院在審理此類糾紛時，應(yīng)當先審查行政合法性以及行政機關(guān)在合同履行中行使職權(quán)的合法性。要應(yīng)用行政法的原理及有關(guān)行政合同的特殊原則和規(guī)定對案件進行審理，對尚無法律規(guī)定的部分，可參照合同約定或民事法律的有關(guān)規(guī)定，依法作出裁判。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條及《若干解釋》第五十六條、五十七條的規(guī)定，行政訴訟的一審行政判決方式有：維持判決、撤銷或部分撤銷判決、責令履行法定職責判決、變更判決、確認判決、駁回訴訟請求判決，但對變更判決和確認判決的適用范圍作了規(guī)定，必須符合一定的條件才能適用，如規(guī)定變更判決只適用于行政處罰顯示公正的情形。對于確認判決，筆者認為，確認判決可適用于征地補償行政案件。雖然，我國《行政訴訟法若干問題解釋》第五十七條規(guī)定可適用確認判決幾種情形未包括征地補償安置協(xié)議這種行政合同。但是，征地補償安置協(xié)議是行政機關(guān)在締結(jié)和履行合同時實施的行為，它與協(xié)議本身之間存在著某些依存關(guān)系，雙方當事人的權(quán)利義務(wù)除法律規(guī)定外，還需由協(xié)議予以確定，協(xié)議有違法之處未必無效。因此，必須對協(xié)議的效力，具體行政行為的合法性予以確認，以及可以對協(xié)議而產(chǎn)生的補償或賠償范圍、數(shù)額等予以確認。再如上述案例背景，如果不是由土地行政主管機關(guān)與甲社簽訂征地補償安置協(xié)議，而是由該社所在的鎮(zhèn)政府與甲社簽訂征地補償協(xié)議，在協(xié)議履行過程中，甲社起訴鎮(zhèn)政府要求履行征地補償安置協(xié)議，法院經(jīng)過合法性審理，可以原、被告之間簽訂的征地補償安置協(xié)議違反《重慶市征地補償安置辦法》第三條第一款“市和區(qū)縣（自治縣、市）人民政府應(yīng)加強對征地補償、安置工作的領(lǐng)導，土地行政主管部門具體負責實施。”、第三款“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)協(xié)助土地等行政管理部門完成征地補償、安置工作”的規(guī)定而認定無效，從而依法作出確認該征地補償安置協(xié)議無效的判決，此時，協(xié)議履行與否與該案已無關(guān)系，若協(xié)議未履行，糾紛至此終結(jié)，若協(xié)議已履行，可由土地行政主管部門重新簽訂征地補償安置協(xié)議，并補辦相關(guān)手續(xù)。

上述即為審理征地補償行政案件應(yīng)厘清的幾個比較棘手的問題，搞清上述幾個問題，舉一反三，有關(guān)行政合同訴訟的問題，都可參照而為之，有不詳、不妥之處，望大家批評指正。