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淺談地方人大監(jiān)督不力的表現(xiàn)、原因及對策

地方人大設(shè)立常委會以來，在同級黨委的領(lǐng)導下，按照憲法和法律賦予的職權(quán)，積極開展對“一府兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，大膽探索，勇于實踐，監(jiān)督工作取得了長足發(fā)展。但是，從總體上看，監(jiān)督不力仍是地方各級人大在依法行使職權(quán)中的一個薄弱環(huán)節(jié)。本文試就地方人大監(jiān)督不力的表現(xiàn)、原因及對策作如下探討。

一、地方人大監(jiān)督不力的具體表現(xiàn)

地方人大在行使監(jiān)督權(quán)方面，離憲法和法律的規(guī)定、離人民群眾的要求還有很大差距，主要表現(xiàn)在四方面：

1、監(jiān)督過程不扎實。如每年的人代會審議通過“一府兩院”工作報告、財政預算報告等，只是例行公事而已。會后對代表們提出的審議意見和議案建議，沒有幾件能得到較好解決。對經(jīng)人代會批準的財政預算，在執(zhí)行中出現(xiàn)重大變更后，人大常委會通常是在審查、批準決算時予以追認，很少采取相應的處置措施。導致社會上一些人認為人大監(jiān)督是“扎扎實實走過場”、“認認真真做形式”，嚴重影響了地方國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威和形象。

2、監(jiān)督重點不突出。安排執(zhí)法檢查和審議內(nèi)容貪多不求精，不求嚴，缺少“重頭戲”。一些代表或委員審議時，抓不住問題的實質(zhì)和要害，泛泛議論的多、重復發(fā)言的多；提出針對性強的建議的少。在監(jiān)督目標上，一些地方人大在很大程度上避開了“一府兩院”的重大行為，而更多著力于政府下屬部門的行政行為和“兩院”的某些司法活動，產(chǎn)生了四面出擊、力量分散的狀況。

3、監(jiān)督手段不強硬。在現(xiàn)有的監(jiān)督方式中，地方人大運用頻率較高的是會議審議、執(zhí)法檢查、視察和調(diào)查、受理人民群眾的申訴控告和檢舉、個案監(jiān)督等，而法律規(guī)定的如詢問、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免和撤職等剛性監(jiān)督手段卻很少運用，甚至擱置不用。由于監(jiān)督手段不強硬，沒有威懾力，影響了法律實施的效果。

4、監(jiān)督效果不理想。地方人大每年都要依法開展大量的監(jiān)督活動，但能真正解決實際問題的并不多。往往在審議報告中講了，會上議了便完事，存在一查就了，一審就過現(xiàn)象。有些問題年年審年年議，可是幾年之后，仍然是面貌不改、山河依舊。

二、地方人大監(jiān)督不力的主要原因

造成地方人大監(jiān)督不力的因素很多，既有歷史的原因，也有客觀和主觀上的原因。歸納起來主要有以下四個方面：

1、思想認識不到位。無論是領(lǐng)導機關(guān)、監(jiān)督者、還是被監(jiān)督者，真正從國家根本政治制度的角度和社會主義民主政治建設(shè)的高度來認識人大監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督工作的，都還很有限。就人大本身來講，在開展監(jiān)督時，經(jīng)常會有“換位”念頭，站在政府角度來考慮問題，認為現(xiàn)階段開展一些工作實施一些強硬行政手段是必要的，即使有時過激或出偏，都應理解，這樣就會出現(xiàn)從支持配合方面考慮多，監(jiān)督制約方面考慮少，使監(jiān)督工作處于被動局面。

2、法律法規(guī)不健全。一是人大監(jiān)督立法滯后。主要是規(guī)范人大監(jiān)督程序和監(jiān)督方式方面的立法滯后，地方組織法只對人大監(jiān)督的內(nèi)容、范圍和形式作了原則規(guī)定，對不監(jiān)督或不服從監(jiān)督行為沒有規(guī)定追究責任，導致監(jiān)督主體不愿或不敢大膽行使監(jiān)督，監(jiān)督對象消極對待人大監(jiān)督。二是有的法律操作性不強。有的規(guī)定過于籠統(tǒng)，有的立法“撞車”，有的立法部門色彩濃厚，有的立法過于超前，執(zhí)法條件不具備。這些情況，既影響了法律的嚴肅性和權(quán)威性，又給地方人大監(jiān)督帶來了一定的難度。

3、政治體制不協(xié)調(diào)。首先是黨政不分制約人大監(jiān)督。人大的監(jiān)督的對象是“一府兩院”，但在現(xiàn)實中，一般是黨委作出決定政府去組織實施，不少地方是黨委和政府聯(lián)合發(fā)文對一些工作進行安排部署，直接介入經(jīng)濟和社會生活，對這種黨委政府行為共為一體、人大難以實施監(jiān)督。其次是行政機關(guān)權(quán)力擴張弱化人大監(jiān)督。憲法規(guī)定人大處于國家權(quán)力體系的中心，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，但在國家實際政治生活中，行政機關(guān)可以不通過人大的授權(quán)就對公民單向設(shè)定義務(wù)和為自己創(chuàng)制權(quán)力，使人大監(jiān)督處于被動地位。三是現(xiàn)行行政司法管理體制影響人大監(jiān)督。人大監(jiān)督的同級地方政府，不僅接受同級黨委的領(lǐng)導，還要接受上級政府的領(lǐng)導、執(zhí)行上級政府的決定；下級法院要受上級法院的監(jiān)督，上級法院有權(quán)改變下級法院的判決；下級檢察院對上級檢察院也存在著行政服從的管理關(guān)系；工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督等與人民群眾生活密切相關(guān)的政府職能部門工作，實行垂直領(lǐng)導后，從行政關(guān)系上脫離了當?shù)氐胤秸?，但其工作仍然是當?shù)卣ぷ鞯闹匾獌?nèi)容。這種現(xiàn)存的縱向領(lǐng)導和監(jiān)督體制，給人大監(jiān)督帶來了不少難題。

4、自身建設(shè)不適應。一是機構(gòu)不健全、人員缺乏。以區(qū)級人大常委會為例，一般只有五六個工作機構(gòu)，連同常委會組成人員在內(nèi)才二三十人;二是監(jiān)督者整體素質(zhì)不高;三是領(lǐng)導年齡普遍偏大。地方各級人大常委會、人大各專門委員會領(lǐng)導年齡普遍偏大，大多只能任職一屆，每逢換屆時常出現(xiàn)大換班，影響了人大工作的嚴肅性和連續(xù)性。

三、加強地方人大監(jiān)督的對策措施

加強地方人大監(jiān)督，要從理論上、法律上和工作上全方位推進

1、強化人大監(jiān)督主體意識。首先要進一步加強和完善黨的領(lǐng)導體制,加快政治體制改革,積極支持人大依法行使監(jiān)督權(quán),充分發(fā)揮人大職能作用。其次“一府兩院”要增強人大意識,虛心接受人大監(jiān)督，認真貫徹執(zhí)行人大及其常委會作出的決議決定。三是人大自身要增強監(jiān)督意識,牢固樹立人民至上,法律至上的觀念,認真行使監(jiān)督權(quán)。

2、健全人大監(jiān)督法律體系。一是要盡快出臺《監(jiān)督法》。同時，還要把法律賦予國家權(quán)力機關(guān)的質(zhì)詢、撤銷、罷免等具體監(jiān)督處置程序,對行政機關(guān)、司法機關(guān)進行個案監(jiān)督的程序,對群眾反映強烈的熱點、重點問題的調(diào)查處置，對人大與其他監(jiān)督機關(guān)之間的職責和職權(quán)界定等，納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，使人大監(jiān)督有法可循、有規(guī)可依。二是要加強人大監(jiān)督的制度建設(shè)。如：加強監(jiān)督主體即常委會自身建設(shè)、干部人事監(jiān)督、提高人大常委會審議質(zhì)量等方面，制定相應的規(guī)則制度，規(guī)范人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容和程序，把一系列行之有效的監(jiān)督手段以一定形式確定下來，使監(jiān)督有章可循，減少監(jiān)督的盲目性和隨意性。

3、突出人大監(jiān)督的內(nèi)容。一是堅持把加強社會主義民主與法制建設(shè)作為根本的任務(wù)。要在做好法律法規(guī)宣傳工作的基礎(chǔ)上，加大法律監(jiān)督力度，促進法律法規(guī)在本行政區(qū)域的有效實施。二是堅持把保障和促進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作為首要職責，著力解決本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性的重大事項。如國民經(jīng)濟發(fā)展計劃落實、財政預算執(zhí)行，重大經(jīng)濟項目等，要加強監(jiān)督，保障健康運行。三是堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民的根本利益作為人大工作的出發(fā)點。尤其要加大個案監(jiān)督力度，切實糾正有法不依、執(zhí)法不嚴問題，促進行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢查機關(guān)依法行政、公正司法。

4、講究監(jiān)督的方法方式。一要把常委會的監(jiān)督與發(fā)揮主任會議的作用結(jié)合起來，堅持監(jiān)督經(jīng)常性。督促常委會的審議意見和代表建議、批評、意見的落實，在時間安排上更能保證監(jiān)督的經(jīng)常性、連續(xù)性。二要把監(jiān)督人和監(jiān)督事結(jié)合起來，增強監(jiān)督權(quán)威性。關(guān)鍵要把黨管干部原則同依法辦事、嚴格履行法定程序有機結(jié)合，逐步建立健全對人民代表大會及其常委會選舉、任命的“一府兩院”組成人員的監(jiān)督機制，增強監(jiān)督權(quán)威性。三要把調(diào)查審議與跟蹤監(jiān)督結(jié)合起來，增強監(jiān)督實效性。實行審議意見書落實制度，對審議意見的落實辦理提出時限的反饋要求，明確規(guī)定，每次審議意見的落實情況作為下次常委會的審議議題，對落實不力的不予通過。連續(xù)兩次通不過的，“一府兩院”的有關(guān)負責人必須到會作出說明。這一做法，在實踐中會產(chǎn)生議必決、決必行、行必果的效果。

5、加強權(quán)力機關(guān)自身建設(shè)。第一，優(yōu)化人大代表和常委會組成人員結(jié)構(gòu)，提高其專業(yè)化和知識化水平，增強專業(yè)化人員比例，提高監(jiān)督者整體素質(zhì)。第二，進一步健全人大及其常委會工作機構(gòu)，完善工作機構(gòu)職能，在縣級以上地方各級人大機關(guān)內(nèi)設(shè)立法律監(jiān)督委員會。由政治、社會及法學界中的人大代表組成，對本級選舉和任命的國家機關(guān)工作人員的公務(wù)活動、重大決策失誤、司法腐敗、行政違法行為等進行依法監(jiān)督。第三，加強人大機關(guān)干部的交流與培訓，努力造就一支高素質(zhì)的人大干部隊伍，以適應人大工作的需要。