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創新機制形成合力扎實推進財政監督管理工作

灌南縣財政局

（2006年5月23日）

近幾年來，灌南縣財政監督檢查工作在縣委縣政府的堅強領導及省廳、市局和縣紀委的具體指導下，不斷拓展財政監督的范圍，創新財政監督的方式，公務員之家，全國公務員公同的天地保證了財政資金安全、規范、高效運行，預防和制止財經領域違法行為的發生，使財政監督真正成為財政工作的“免疫機制”，促進了全縣經濟健康快速發展。

一、健全五項制度，加強財政內部控制。

一是規范經費審批程序。局一把手不負責經費審批，由一名分管副局長專人負責。大額支出由局長辦公會集體研究決定。單位基建工程、車輛購置、人事安排都經局黨組集體討論。二是建立預算編制、執行、監督相分離機制。非稅收入管理局、預算科共同負責預算編制。預算款項撥付由國庫科執行，同時規范資金繳撥程序和手續。分管業務副局長、分管科室及國庫集中支付中心共同把關審核，形成多部門交差把關程序，加大了資金撥付透明度，財監部門經常開展預算執行情況檢查，真正將財政監督置于內部控制之中，確立了財政監督在內部控制制度中的地位和職能。三是實行重大事項報告制度。各職能科室及基層財政所，凡遇涉及資金繳撥，資產處置，固定資產購置、維修，行政審批事項都及時向分管局長匯報審批，重大事項及時向局一把手匯報，從而保證財政每項工作都能在有效控制下開展。四是建立財政內部資金撥付控制制度。各業務科室的資金撥付都要履行相關的手續，由業務科室科長、分管局長、局長逐級簽發，層層把關，嚴把財政資金撥付關。五是實行政務公開制度。定期不定期地將財政各項工作目標及完成情況、財政預算及其執行情況、財政性投資基本建設項目及政府集中采購情況、財政部門職能、職責范圍、收費程序、依據、范圍及標準等在政務公開欄上向社會公開，接受財政系統內部及社會各界的監督。并定期邀請縣鄉人大代表、政協委員、行風監督員舉行座談會，征求對我局依法行政、內部管理、服務經濟及政務公開方面的意見，以促進財政進一步加強管理。

二、理順關系，健全財政監管體系。

一是從理順工作關系上入手，劃分財監機構與業務科室監督職責。以前都是各業務科室依據自己的工作需要，隨時隨地就能派員進行檢查，導致政出門多，多頭監督，既加重了被檢查單位的負擔，又影響監督效果的提高。自財政監督專門機構成立以后，劃分了其與業務科室的監督職責，日常財政財務監督管理工作，由各業務科室負責，專項檢查由財監部門派人全程參與。日常注重科室間溝通協調，所有的檢查資料實行信息共享，財政內部各業務科室在做好本科室日常工作的同時，主動提供有關的監督方面的信息，加強了各部門之間的配合，形成了強大的財政監督合力，全面提高了財政管理效率。

二是從實際情況入手，不斷完善、制定各項監督檢查制度。為做好財政監督扎口管理工作，相繼制定了《灌南縣財政監督檢查工作管理暫行辦法》、《灌南縣財政監督檢查工作實施辦法》、《灌南縣財政監督檢查責任追究制度》等相關制度，不僅保證了監督檢查工作的順利開展，而且杜絕了檢查不規范、不合理事件的發生。

三、突出重點，不斷加大財政監督的力度。

一是從2000年開始，結合會計委派工作每年對縣直行政事業單位進行一次全面檢查，并確定《會計法》、《政府采購法》、預算編制與執行、非稅收入征管、行財制度執行等為重點檢查內容。

二是在專項檢查上，我縣先后組織開展了民政定補對象人口清查，環保資金專項檢查，“小金庫”專項檢查，會計信息質量專項檢查，查出了許多涉及面廣，社會影響較大的收支管理問題，引起各級領導關注和重視。其中與經紀委、審計部門配合開展的“小金庫”專項檢查先后端掉“小金庫”4個，收繳資金70余萬元。另外配合市注冊會計師協會聯合組織開展了會計師事務所會計信息質量檢查，對會計信息不真的單位及時下達整改通知，限期整改，促進了會計信息質量提高。

三是按省市縣有關部門要求，開展黨員干部拖欠公款清理，黨員干部公款購買商業保險及縣黨員干部違規占用公房等清理活動，清理出違規資金21.2萬元，涉及943人，上繳財政21.2萬元。

四是把查處人民來信來訪工作作為密切黨群關系，維護社會穩定的一項重要工作，嚴格按省廳2004年關于人民來信來訪處理辦法執行，建立了一套群眾來信、來訪、來電舉報處理程序和辦法，做到件件有落實，事事有回音。2005年，我局在收到市局轉來2封人民來信，反映勞改釋放人員領取生活補助、私立小學違規辦學情況后，與預算科，國庫科，會計管理中心一起組成聯合調查組，多次到一線調查取證，與有關部門商討解決辦法，使事件得以圓滿解決，有效化解社會矛盾，維護了社會穩定。

四、從嚴內審，不斷提高財政內部管理水平。

開展財政內部監督是財政部門對權力的一種制約，可以促進財政政策、法規、制度正確貫徹落實，可以加強自我約束，規范行政行為。該縣每年對局各科室及鄉鎮財政所進行一次內部審計，覆蓋面百分之百。檢查結果向局黨組作全面匯報，好的經驗及時在全系統推廣，存在問題及時要求整改，嚴重的在財政簡報上曝光，并對有關責任人作出相應處理，促進了財政內部管理水平逐步提高。為進一步做好財政系統內部廉潔自律工作，該縣把治理財政系統商業賄賂擺上重要的日程，全面清理財政系統商業賄賂的實際情況，重點清查政府采購、產權交易、中介機構和開戶銀行選擇、業務科室行政審批、行政撥款中的違規行為，加大查處力度，完善各項制度，建立起財政系統治理商業賄賂的長效機制。

五、深化九項改革，提升財政監管水平。

（一）實行會計管理方式改革。2000年初，該縣成立了會計管理中心，通過考試從全縣范圍內招考88名委派會計，派駐到縣直145個行政事業單位，并相繼續組建了會計一室、二室、教育核算中心，對部分單位進行集中核算。在堅持資金管理權、所有權、審批權三不變的前提下，按照財經紀律制度依法理財，財政部門實現了對行政事業單位財政性資金運行全過程監督，提高了會計信息質量，促進收支兩條線、國庫集中支付、政府采購等為財政各項改革順利推進。

（二）完善非稅收入管理方式改革。2005年6月，該縣在全市范圍內率先推出了非稅收入征管方式改革，建立起“單位開票、銀行代收、財政統管”的新型征管模式，實行財政與銀行聯網，由執收單位開具繳款通知書，由繳款人持通知書到代收銀行繳款，代收銀行開具電子票據，代收銀行將收款信息立即傳輸給財政，達到適時監管的目的。同時，政府非稅收入全部納入財政綜合預算管理，實現了資金快速集中，改變了過去財政性資金滯留在部門和單位的不良狀況。并按照“初次分配注重效率，再次分配注重公平”原則，對政府非稅收入進行調控，提高財政資金的使用效率，理順政府收入分配秩序，切實增強政府宏觀調控能力。一年多來，改革取得明顯成效：一是非稅收入明顯增加。2005年，全縣實現非稅收入1.63億元，比上年增加4000萬元，增長30%。今年1-4月份，我縣實現非稅收入4407萬元，同比增幅48.2％。二是資金調控能力明顯增強。現在月平均余額4000余萬元，比改革前翻一番。可以調劑部分資金用于地方經濟建設所需。三是收入行為明顯規范，防止了部門擠占挪用，理順了政府非稅收入分配秩序。四是亂收費行為明顯減少。五是工作效率明顯提高。

（三）實施鄉鎮財政管理方式改革試點。該縣作為全省五個鄉財縣管方式改革試點縣之一，對鄉鎮財政采取“預算共編、賬戶統設、收入上劃、資金統撥、支出控制、票據統管、債務審批”的管理方式，改革鄉鎮財政所管理體制，取得明顯成效。收入監管得到強化。稅收和納入預算管理的非稅收入直接交入縣級金庫，其他非稅收入通過鄉鎮“結算分戶”上劃到縣財政局非稅收入資金專戶，其它各項收入，無論什么來源包括暫存款項，一律上解到縣會計核算中心“結算專戶”；在票據管理上，取消鄉鎮財政所的管理權，上收到縣會計核算中心統一管理，并實行“專人負責、驗舊領新、限量使用、票款同行、定期核銷”的管理辦法，實行以票管收，實現了收入上的源頭控管，確保顆粒歸倉；鄉鎮辦、站、所財務全部納入財政所統一管理，各項收入納入鄉鎮財政綜合預算，從源頭上根除了亂收費、亂攤派現象，規范了涉農收費。縣會計核算中心定期對鄉鎮收入繳存縣非稅收入資金專戶和縣會計核算中心“結算專戶”進行核對，杜絕了坐收坐支現象發生。支出管理得以規范。一是對人員工資、津貼補貼、社保繳費一律從縣國庫直接撥付到相關機構計入個人賬戶；二是對支付給農民的水稻種植補貼、糧食補貼等涉農補貼，實施“一折通”管理辦法，資金不再撥付到鄉鎮，而是由縣財政將資金直接撥付到信用社打入農民個人賬戶；三是嚴格預算約束，實行撥付按年度預算計劃、用款按申報的制度。在安排支出順序上，首先保證鄉鎮的必保支出，然后再安排鄉鎮運轉支出，鄉鎮安排支出的隨意性在一定程度上受到約束。縣財政部門參與了鄉鎮財政資金的全過程管理和監督，鄉鎮財政理財透明度得到提高，收支行為進一步規范。鄉鎮債務得到控制。鄉鎮因經濟發展需要舉借新債的，須在落實還款資金來源、還款時間后，報縣財政局初審，經縣政府審批后方可實施。未經批準產生的新債，按照“誰決策誰負責，集體決策由主要領導負責”的原則嚴肅處理。截止現在，還沒有鄉鎮舉借新的債務，有效的控制了鄉鎮債務的增加，防范了鄉鎮債務風險。改革試點工作運行一年多來，鄉鎮運轉正常，其做法得到國家稅改辦、財政部和省財政廳的充分肯定，省內外40個市縣來我縣學習調研。

（四）穩步推進國庫集中支付改革。該縣縣直預算單位財政國庫集中支付改革工作從2006年1月1日起在全市率先實施，縣直145個預算單位分三批依次納入，其中，首批納入單位25個（從1月1日開始），第二批納入單位67個（從4月1日開始），第三批納入單位53個（從6月1日開始）。

一是建立國庫單一賬戶體系。縣財政國庫管理機構在人民銀行縣支行開設“國庫單一賬戶（國庫存款賬戶）”；預算單位根據要求統一到銀行——工行開設“單位小額現金賬戶”，該賬戶性質為單位零余額賬戶，只限預算單位在財政批準的授權支付計劃（即用款額度）內提取現金，用于日常的零星開支。財政局各業務科室的賬戶進行了合并調整，將非稅收入管理局的“非稅收入財政專戶”和預算科的“罰沒收入專戶”劃歸國庫科管理，將國庫科的“局內部往來賬戶”、社保科的“農村合作醫療專戶”和“農村改水專戶”、經建科的“糧食補貼專戶”、“糧食風險基金專戶”、農財科的“財政支農資金專戶”、“三期世行專戶”、“農業綜合開發專戶”劃歸支付中心管理，其余賬戶撤銷，賬戶余額劃轉到支付中心新設賬戶。二是規范收入收繳方式、程序。將財政收入的收繳方式分為直接繳庫和集中匯繳方式，收繳程序分為直接繳庫程序和集中匯繳程序；三是規范支出支付程序。財政預算內資金和納入財政專戶管理的非稅收入資金，均通過國庫單一賬戶體系實行財政集中支付。在國庫單一賬戶體系下，實行財政直接支付和財政授權支付，一個“漏斗”出錢。通過4個多月的運行，大部分財政資金均能通過財政直接支付撥付到最終用款單位，實現由“中轉”變“直達”，大大縮短了財政性資金的在途時間，避免了資金被截留、挪用現象。強化了部門預算的約束力，從資金源頭上防止了預算單位對財政資金的隨意調劑，對財政資金使用的監督由事后監督變為事前、事中監督，確保了資金專款專用。增強財政資金的調度能力。未支付到最終用款單位的資金不再滯留在預算單位，全部保留在國庫單一賬戶和財政專戶內，在一定程度上緩解了財政資金調度的困難，增強了政府集中資金辦大事、辦急事的能力。

鑒于存在著收入入庫進度過慢，影響財政資金周轉速度，我縣計劃在7月份實施財稅庫行聯網制度，實行信息共享，加快收入入庫進度，從而達到提高財政資金周轉效率的目的。

（五）實施編制部門預算。在原來試點的基礎上，今年全縣全面推開，采取零基預算加綜合預算的方法按部門編制，規范預算編制程序，亮出財政“家底”，增進了社會對財政的了解、理解，體諒財政困難，減少追加預算的隨意性，增強了財政資金分配的科學性和合理性，提高了預算編制透明度和預算執行約束力。

（六）深化政府采購改革。隨著政府采購工作的不斷推進，采購范圍不斷拓寬，政府采購工作也為越來越多的機關和事業單位所接受，政府采購的觸角已延伸到鄉鎮，采購過程我們一律實行“陽光操作”，紀檢、監察、人大、政協等全過程參與，該縣已逐步形成良好的政府采購工作的氛圍。采購范圍從辦公用品到汽車購買、維修、加油；從市政工程到城市綠化等，采購項目已達61項，涵蓋了機關采購行為的方方面面。該縣自1999年實施政府采購以來，累計采購額達到11470萬元，節約財政性資金2399萬元，節約率達21％。為確保政府采購行為更加規范，該縣計劃在6月份推進政府采購“管采分離”改革，把管理職能從目前的模式中分離出來。目前，此項工作正處于籌備階段。

（七）實施省級財政支農資金整合優化試點。灌南縣作為全省五個省級財政支農資金整合優化試點縣之一，2005年省批復我縣實施財政支農資金整合優化試點項目21個，項目總投資8378.1萬元，其中：省級財政補助3064萬元，市縣財政配套436.1萬元，單位自籌4878萬元。該縣在項目編制上注重科學性。由各鄉鎮、各有關部門根據本地區、本部門的農業產業結構特點報送項目，請專家評審，使項目決策更加切合基層實際，具有較強的針對性和可行性。在工程質量上注重過程管理。對所有列入財政支農改革的項目操作程序和管理措施提出了明確要求，實行“六個統一”管理，確保項目工程質量，即“統一規劃設計、預算編制、統一公示、統一GPS衛星定位、統一招投標、統一監理、統一中介審計”，重點把好三關：一是規劃設計關，對基礎建設工程聘請有資質的單位設計圖紙和編制預算，另請中介機構審核預算；二是工程招標關，對所有具備招標采購條件的土建工程、設備物資，全部實行市場化運作和招標采購，杜絕暗箱操作；三是質量監督關，基礎建設工程嚴格實行監理制，在眾多具備資質的監理公司中，該縣擇優選擇信譽較高的南京江宏監理公司承擔。監理公司監理人員對基礎建設工程的每一道工序要求都非常嚴格。如對我縣的54座農橋建設，共改進施工工序30余項，對不符合要求的堅決要求重新返工，從而有效地保證了工程質量。在資金管理上實行縣級報帳制。所有項目支出全部到縣財政報帳，資金按照工程進度撥付，并預留一定比例的質量保證金，保證了資金的專款專用。

財政支農資金整合優化改革，減少了部門、行業分割，實現了項目集成。縣級財政對資金使用享有一定的調配權，使我縣能夠集中財力，解決制約農村經濟社會發展的難點問題。支農資金使用效率顯著提高。試點前，部門是項目申報的主體，層層審核，耗時費力，部門忙著“跑項目、爭資金”，有時為了項目能夠順利下達，不切實際做項目計劃書，即使爭取到資金也是小而散，難以形成合力。有的還被截留和挪用，資金使用效益十分低下。試點以后，資金分配額度事先下達，縣政府作為項目申報主體具有一定的主動權和調配權，更加注重項目的全局性和科學性，通過衛星定點定位，杜絕了建設單位和施工單位以舊頂新、少做工程的現象，在資金撥付環節上，都采取直撥施工單位或項目實施單位，減少了中間環節，確保項目資金都用在項目上。項目實施推行“六個統一”，節省了項目資金122萬元。農業綜合生產能力明顯增強。財政投入資金用于基礎設施類2728.1萬元,占財政投入（包括市縣配套）資金總額的78%。項目共計改造中低產田4.4萬畝、新建、拆建各種橋梁142座，新建防滲渠79.4公里，新建、改建電灌站28座,新建各種配套建筑物2597座，受益農田10萬畝，建立優質糧基地3.6萬畝，疏浚縣鄉河道23條134公里,開挖土方285.7萬方，該縣農業生產基礎設施條件得到明顯改善，疏浚后的河道排澇可達到10年一遇標準，從根本上改變了原項目區“大雨大災，小雨小災，無雨旱災”的狀況。解決了農村難點熱點問題。該縣在實施過程中，注重實效，在項目決策中，多方參與、民主管理，注重聽取社會各界意見選準項目。尤其在農村基礎建設方面，實施了一大批“想農民所想，急農民所急”的重點難點項目，解決了農民當前最關心的熱點、難點問題，盡可能的讓農民得到實惠。項目推行“五老制”監督的民主管理，由退休老教師、老干部、老黨員、老模范、當地德高望重的老同志組成監督小組與專業監理人員相結合，切實提高了工程質量。

截止目前，項目已全部完成的10個，正在實施中的11個，已撥付項目資金2090.5萬元，項目總體實施進度已達到85%左右，取得了良好的社會效益和經濟效益。

（八）推進財政投資評審改革。凡政府投資建設性項目，按照上級有關要求，從項目立項、概算、預算、決算四個環節，我們都積極參與，嚴把政府工程竣工決算審查關，嚴格審減和節約財政資金，避免建設資金被擠占、挪用、浪費。2005年審核工程25項，報審價4,997萬元，審定價3,699萬元，核減額1,298萬元,核減率26％。

（九）加大國有資產監管力度。2005年6月，我縣對企事業單位國有產權轉讓作出明確規定，企事業單位國有資產轉讓要嚴格按照有關規定由相關部門進行清產核資、資產剝離、產權界定、財務審計、資產核銷、資產評估。資產核銷由清產核資小組提出，經改制單位和主管部門同意，報縣國資辦核銷；財務審計和資產評估必須由兩個有資質的中介機構分別進行，審計和評估結果在報批前必須在原企事業單位內部公示，時間不少于7日，接受職工監督。不進行“兩個置換”改制的，不得轉讓國有產權。國有產權轉讓必須堅持公開、公平、公正的原則，按規定采用拍賣、招投標，市以上產權交易機構公開交易等方式進行，不準暗箱操作。國有產權轉讓收入，必須存入財政專戶，用于企事業單位的改制，不準挪作它用。此舉使國有資產處置由事后監管改變為事前監管，去年，該縣共查處了三家企業擅自處置和暗箱操作國有資產的行為，維護了國有資產的安全和完整，保證了職工的正當權益。今年每個行政事業單位都配備了國資專管員，負責對部門占用的國有資產進行監管，定期進行清產核資，健全資產帳簿及臺帳，保證了資產安全完整。