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一、稅收執法責任制的實踐與成效

1、稅收執法責任制的歷史沿革。稅收執法責任制的發展主要經歷了三個階段：一是創建制度階段。1997年，黨的十五大提出“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制”之后，一些省、市稅務機關進行了積極嘗試，開始建立執法責任制領導機構，制定《執法責任制實施辦法》、《執法過錯責任追究辦法》等配套制度。雖然當時的認識是初步的，但為稅收執法責任制的推行奠定了基礎。由于許多問題的認識不一致，進度也不一致，執法責任制工作急盼統一。在總結各地實踐的基礎上，2001年8月，全國稅務系統依法治稅工作會議首次提出“建立以執法責任制為核心的考核管理機制”，了《關于全面推行稅收執法責任制的意見》及《稅收執法過錯責任追究辦法（試行）》，明確了稅收執法責任制的內涵、原則、內容及整體框架，初步建立起了執法責任制的制度體系。2002年初，鹽城市國稅局在全省國稅系統較早地組織編寫了《稅收執法崗責體系與工作規程》，將征收、管理、稽查各專業局的職能具體分解成55個崗位721項工作職責和109項業務規程,積極探索齒輪傳動式的工作機制，為全面推行執法責任制積累了經驗。2002年初，國家稅務總局確立了推行稅收執法責任制工作的“五年三步走”的總體規劃，描繪了推行執法責任制的宏偉藍圖。二是發展創新階段。2004年3月國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確指出：“推行行政執法責任制，依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序。建立公開、公平、公正的評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制。”進一步為行政執法責任制的制度確立奠定了行政法規效力的依據。在總局的積極引導下，各地稅務機關結合本地實際，大膽探索，不斷在執法責任制的實踐中引入新理念、充實新內容、運用新技術。2004年底，省局制定下發了全省統一的國稅系統崗責體系和工作規程范本，并試點開發了監控考核軟件，對執法程序實施過程監控，提高了考核效率,為全國依托信息化深入推行執法責任制提供了寶貴經驗。總局對各地在實踐中創造的經驗十分重視，將執法責任制軟件與執法監察軟件進行整合，形成了統一的稅收執法管理信息系統，大大提高了執法考核與執法監察的工作效率，實現了稅收執法考核與執法監察手段質的飛躍，代表了發展的方向。三是統一規范階段。2005年3月，總局在總結各地稅務機關實踐經驗基礎上制定了《全國國、地稅稅收執法責任制崗位職責和工作規程范本》、《稅收執法責任制考核評議辦法》，修訂了《稅收執法過錯責任追究辦法》,為全國稅務系統規范地推行稅收執法責任制提供了制度保障。稅收執法責任制每一次理論和實踐的創新，都把稅收執法責任制向進推進了一步。

2、稅收執法責任制的主要工作內容。稅收執法責任制主要包括崗位職責、工作規程、評議考核、過錯追究這四大核心要素。一是合理分解崗位職責，將崗責體系中確定的工作內容和執法責任分解到每個執法崗位，明確到每個執法人員，確保崗位職責的落實，解決“做什么”的問題；二是建立完善工作規程，按照崗位工作職責細化每個執法崗位工作規程，為執法人員行使崗位職責提供明確規范的依據，解決“怎么做”的問題；三是認真開展評議考核，對執法人員的執法行為通過內部考核、外部評議，核定其執法質量，解決“做得怎么樣”問題；四是嚴格過錯責任追究，按照過錯責任追究辦法，強化過錯責任追究，解決“做不好怎么辦”的問題。崗位職責是基礎，工作規程是關鍵，評議考核是手段，過錯追究是保障。四部分內容相互銜接，環環相扣，形成一個嚴密的有機整體。

3、推行稅收執法責任制取得的成效。近年來，稅收執法責任制工作取得了長足進步，具體體現在以下幾方面：一是作為執法責任制的理論基礎，即“內外并舉、重在治內、以內促外”的依法治稅指導方針已經深入人心，并得到了廣大稅務干部的理解和認可；二是執法責任制作為依法治稅工作的抓手，已經被各級國稅機關的領導擺上了重要議事日程，當作重要的一項工作加以研究部署；三是總局統一制定了崗責體系和責任追究辦法，在此基礎上，省局完善了執法責任制的各個子系統，執法責任制中最難具體落實的評議考核系統已經由原來單純的手工操作邁上了計算機的平臺，更加科學、有效；四是執法責任制的推行一方面規范了執法行為，加大了執法力度，促進了國稅干部執法水平的提高；另一方面，通過推行執法責任制，加強對干部的嚴格管理，得到了社會各界、黨政機關的充分地理解、支持和認可，進一步提升了國稅機關的執法形象。

二、稅收執法責任制存在的主要問題

經過幾年的實踐,稅收執法責任制對依法治稅產生了巨大的促進作用，但距離全面推進依法行政的要求還有很大差距，在實踐中稅收執法責任制還存在不少問題，制約了執法責任制的深入推進，主要表現在以下五個方面：

1、觀念轉變不到位，稅收執法不規范。一些稅務干部對“重在治內”的意義認識不足，思想深處仍然留戀手中原來可以自由支配的權力，不愿接受監督，消極對待監督，甚至抵觸監督，使執法責任制難以深入。在部分地區依法治稅停留在做表面文章，真正形成機制的有效監督力度還比較弱，執法責任制的作用還遠沒有得到充分發揮：一是依法征收還沒有到位。一些稅務機關在組織收入工作中，有的受計劃指標影響，有的因地方政府的干預，沒有做到應收盡收，有稅不收和收過頭稅的現象時有發生。二是執法隨意性的現象仍然存在，稅務管理還不夠嚴密。一些單位征管制度規定不落實，責任缺位、管理疏漏的問題沒有得到有效解決，對“走逃戶”和“失蹤戶”缺乏有力監控，對偷、騙稅以及利用增值稅專用發票違法犯罪的特點、動向警覺不夠，防范不力，打擊震懾的威力不大。

2、崗責修訂不及時，規程設置不完善。推行稅收執法責任制要求必須統一規范崗位職責和工作規程，各地在推行稅收執法責任制過程中經過不斷的摸索、實踐，都在各自的系統內制定了統一的崗責體系，2005年3月，總局制定了全國統一的稅收執法責任制崗位職責和工作規程，便于各地對照執行。目前的崗位職責和工作規程一經統一后一般都保持幾年不變，體現了崗責體系的穩定性。但稅收政策是隨著社會經濟的發展而不斷變化調整的，特別是近年來隨著稅收管理科學化、精細化要求的不斷提高，新的稅收政策和稅收征管措施不斷出臺。但由于稅收執法責任制工作缺乏系統的、統一的規劃管理，崗位職責和工作規程的修訂遠遠跟不上稅收政策調整的步伐，很多新出臺的稅收政策和征管制度都沒有及時納入崗位職責和工作規程中，造成崗位職責界定不明晰，工作規程設置不完善，影響了執法責任制整體功效的發揮。

3、考核評議不科學，考評結果不真實。一是考核機構不獨立，組織實施缺乏必要的保障。目前地市級以上稅務機關都設立了專門的法制機構作為執行稅收執法責任制的專門機構,但縣級以下的稅務機關大都沒有這樣的專門機構,而由其他業務部門兼職承擔，形式不盡相同，主體不明，職責不清，不具有專業性和獨立性，導致市、縣局之間管理脫節。而這些業務部門本身也承擔著一定的執法職能，并負有指導和規范下級執法人員日常工作和行為的工作職責，這種集運動員、指揮員和裁判員于一身的組織機構體制，難以保證執法考核監督的客觀公正性。二是各類考核名目繁多，內容交叉，多頭考核、重復考核現象較多，影響了執法責任制考核的權威性。目前各部門很多業務工作都有單項的考核辦法，如稅收征管質量考核、責任區管理考核、金稅工程考核等，這些考核在內容上與執法責任制考核互有交叉。有的考核按月或按季進行，有的考核則是每半年或一年進行一次。由于沒有明確統一的部門扎口，以至各打乒乓，各唱各調。“上面千條線，下面一根針”，這些考核最終都要落實到基層，既增加了基層接待檢查考核的負擔，又弱化了執法責任制考核的權威性。三是考核的真實性不高。一些地區考核不認真，特別是沒有實行自動化考核的地方，手工考核缺乏科學的方法和手段，考核人員與被考核對象工作上長期共處，考核時難免心慈手軟，執法責任制考核評議結果是你好、我好、大家好，而在上級稅務機關的執法檢查或者外部審計中卻發現很多執法問題，考評工作流于形式。

4、執法過錯不追究，執法責任不落實。這個問題應該說是推行執法責任制的焦點和難點。據統計，2006年全省各級國稅機關共有4561人次被追究了執法責任，大部分追究形式都是批評教育、扣發獎金或書面檢查等，而給予通報批評的為66人次，給予記過以上的追究僅有3人次。有的地方過錯追究松緊不一，發現問題后不敢真追究，甚至找各種客觀理由推脫責任，個別地方全年執法過錯追究數甚至為零，過錯責任追究落實不到位。究其原因主要是考核人員怕得罪人，礙于情面，不敢動真碰硬，存在大事化小、小事化了的情況。對執法過錯行為的姑息縱容助長了少數執法人員違規執法的僥幸心理和行為，個別執法人員廉政意識較差，用國家賦予的稅收執法權作交易、送人情、撈好處，破壞了稅收法規的嚴肅性，損害了稅務機關形象。

5、激勵機制不配套，兩權監督不平衡。一是缺乏激勵機制。由于執法崗位的分配基本上是由部門領導根據各個執法人員的綜合素質來安排的，相對來說，能力強、工作認真負責的同志分配的執法崗位就多，工作任務重，責任大，在工作中可能發生的差錯就多，受到追究的可能性也就大，而在獎金、福利待遇等方面卻沒有什么區別，形成苦樂不均、分配不公，一定程度上挫傷執法人員工作積極性。二是相關制度不夠配套，造成考核評議工作崗位的不平衡。執法責任制是對執法工作進行監控考核的體系，不涉及到從事人事、教育、宣傳、財務等內部行政管理事務工作人員的非執法事項，被追究者基本上是一線執法人員，非執法人員一般不會被追究，不僅不必承擔風險，而且還有加分的機會。長期下去就可能導致行政執法崗位與行政管理崗位考核的不平衡，影響一線執法人員的工作積極性和接受考核的主動性。

三、完善稅收執法責任制的對策建議

依法治稅是稅務部門一項長期而艱巨的任務，推行執法責任制是依法治稅的有機載體，要堅持以科學發展觀為指導，解放思想，與時俱進，深入推進執法責任制，努力構建和諧的征納環境。

1、破除權力本位觀念，強化責任本位意識。客觀上講，納稅人偷、騙稅行為的發生與稅務部門疏于管理、淡化責任、執法不嚴、打擊不力有很大關系。因此規范稅收秩序必須切實糾正就是依法治民、依法治理納稅人的認識誤區，牢固樹立重在治內的指導思想，從稅務機關內部抓起，通過規范自身執法行為，促進外部執法環境的轉變。針對一些干部認為執法責任追究是“授人以柄”、“束縛手腳”的錯誤認識，加強教育疏導，使大家理解加強監督、嚴格責任追究從根本上來說是對干部的愛護和保護，不僅有利于事先防范，避免干部犯錯誤，而且有利于抵制外界對稅收執法的干擾，從而有利于增強執法人員工作的主動性和責任心。

2、破除規程修訂常規，實施動態長效管理。執法責任制不是一勞永逸的事情，應與時俱進，隨著稅收政策的變化而及時修訂完善。要在稅務系統內建立自上而下的執法責任制的統一協調管理機制，使執法責任制統領各項執法工作，貫穿于稅收執法的始終。總局各部門在制定每一項新的稅收政策和征管措施時應同時制定相應的崗位職責和工作規程，并由法規部門統一審核把關，在稅收政策措施出臺時同步地納入執法責任制體系中，對執法責任制實行動態的適時管理，保持執法責任制的先進性、科學性和時代性。

3、破除考評機制桎梏，構建科學考評體系。一是設立專門的考核機構。從執法責任制的實踐看，縣、區行政執法機關是基層執法機關，執法責任制能否落實到位，關鍵在縣、區行政執法機關，要把這項工作真正做好，必須建立一個專門的上下銜接、連貫通暢的執法責任制組織體系，在縣、區局設立專門的考核工作機構，在人員、經費上予以必要保障，并不參與所在單位的部門評議，其工作質量直接由縣、區局領導和上級法制部門考核衡量，以保證其處于相對超脫的地位，消除后顧之憂，使考核人員在執法監督考核上保持相對的獨立性和專業性，使稅收執法責任的實施在組織上得到有力的保障。二是以執法責任制考核替代其他執法類考核。總局的“兩個辦法”和“兩個范本”形成了稅收執法責任制的統一框架和制度體系，確立了執法責任制考核的權威性。稅收執法責任制的考核內容涵蓋了稅務機關執法的全過程，體現了執法責任制考體內容的廣泛性。稅收執法責任制四部分內容有機結合、相互銜接，考核程序嚴謹、規范，形成了一個完整、科學的考核鏈，保證了執法責任制考核的科學性。以執法責任制考核替代其他執法類考核，不僅有利于提高工作效率，減輕基層負擔，而且有利于增強執法人員依法行政的法制觀念和公正執法、嚴格執法、文明執法的使命感、責任感和危機感，促進執法水平的不斷提高。應本著“資源共享、精簡效能、避免重復”的原則，把征管質量考核、責任區管理考核、金稅工程考核等執法類考核整合到執法責任制考核中去，有機地融為一體，使考核內容更全面，減少重復考核、多頭考核的現象，實現執法責任制考核與目標管理考核、征管質量考核、公務員績效考核等考核制度的有機結合，并逐步實現全員考核。

4、破除考評方式束縛，完善責任追究制度。一是加大計算機考核的力度。逐步實現以計算機自動考核為主、人工考核分析為輔的考核模式，實現從“人管人”模式到“機器管人”模式的轉變，使考評科學、規范、公正、及時，更具可操作性。二是注重日常考核，努力提高信息化管理水平。充分利用稅收信息化系統產生的數據，考核人員在考核前集中時間利用執法監控系統、預警系統對征管數據進行分析，形成統一的預警數據，提高考核的針對性。三是強化集中考核。集中考核以執法檢查的形式進行，由上級機關統一組織實施，保證考核的質效。四是建立自上而下的兩級責任追究體制，實行下管一級。上級稅務機關根據各時期工作重點對下開展執法監督，及時發現并糾正基層執法部門存在的執法偏差，并對下級執法考核機構的工作質效進行監督，本級稅務機關主要進行日常執法監督考核，對執法考核中發現的執法過錯問題嚴格按照有關規定進行責任追究。上級稅務機關對下級稅務機關檢查考核中發現的執法過錯直接由上級機關追究到具體執法人員，并根據問題情節、性質納入對下級考核機關工作質效的考核，從而保證執法監督的獨立性和公正性。五是借鑒公安部門對交通違章處罰的方法，實行執法過錯累計扣分自動淘汰制，即對各項執法過錯行為根據其過錯性質設定不同的扣分值，執法人員在一定期間內如違規執法累計扣分達到規定分值后自動取消執法資格，作待崗處理，需重新參加總局統一組織的執法資格考試，考核合格后方可分配執法崗位。在待崗期間只發給基本工資，不享受有關津貼補助，以給違規執法人員造成潛在的壓力，促使執法人員時刻繃緊執法責任這根弦。

5、破除重罰輕獎思想，引入競爭激勵機制。一是注重以人為本，實行績效考核。對不同的執法崗位設定不同的能級標準，規定只有達到一定能級的人方能上崗。并按崗位的工作難易程度設定崗位津貼系數，將執法崗位按照責任追究風險大小、業務量多少、該崗對業務素質的要求分為幾個等級，合理拉開一定的差距，對風險大的崗位進行適當傾斜，執法人員的工作績效等于工作量和崗位系數之積，能級較低的人選擇業務要求不高的簡單工作，但通過增加工作量同樣可獲取較高績效系數，減少苦樂不均現象，切實解決“干事多、責任大、追究多”的問題，消除執法人員的心理失衡。二是全面引入競爭機制，進行競崗競聘。通過競爭上崗，實行優崗優級，優崗優酬，解決“多做多追究，少做少追究，不做不追究”的狀況，提高執法人員的積極性。三是根據“兩權”監督的原則，在深入推行執法責任制的同時，盡快研究建立行政管理責任制，制定完善對行政管理權的監督考核辦法，形成與之并列的考核體系，做到規范執法與加強內部管理并重，使之成為一個有機的整體，平衡行政執法考核與行政管理考核的矛盾。將執法責任制考核結果同公務員年度考核和評先選優結合起來，營造崇尚法治的良好氛圍。

深化稅收執法責任制既是當前稅收工作的難點和焦點，同時又是推動稅收事業發展的機遇和出路，必須堅持與時俱進，大膽實踐，積極探索執法責任制的新思路、新機制、新方法，促進行政執法水平的不斷提升。