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事業單位是我國一個非常龐大的社會組織系統，涉及面廣，種類繁多，情況復雜，它涉及到國家法律法規政策和社會大眾方方面面的利益，如何使事業單位成為社會公益服務的主體，促進事業單位健康有序的發展，現就事業單位分類管理和推進事業單位改革淺談不成熟意見。

一、事業單位運行中存在的主要問題

在多年的工作中，親身感覺到事業單位在運行和發展中存在一些亟待解決的問題，主要表現在：多、散、缺、僵等四個方面。一是多。事業單位覆蓋教育、衛生、農林水、文化、廣播電視、計劃生育、建設、國土、民政、房管等行業，機構之多人員之眾。就我縣而言，全縣共設置各類事業單位700個，占全縣機構總數81.3%，人員編制配置11336名，占全縣編制總數的83.6%，實有事業人員11788人，占全縣財政工資統發人數的79.4%，財政供養負擔越來越重。二是散。部門分割、上下對口，機構設置分散，重復建制，分工不清，政事混淆、職能交叉重疊，人力資源分散。如目前的中小學設置，一村一校、一鄉一中學，生源不足，師資過剩，既浪費了人力和教育資源，又加重了財政的負擔。三是缺。缺人才、缺技術、缺經費。目前事業單位，特別是專業技術較強的事業單位，人才短缺，專業技術力量薄弱，經費嚴重不足，影響了事業的發展。如鄉鎮衛生院、農技推廣、動物防疫，縣直單位水利、煤炭、環保、畜牧水產、城市規劃、建設等部門的事業單位，高學歷、高素質、高技術專業人才嚴重不足，特別是鄉鎮的部份站所，經費保障極為有限，辦事業無公用經費，職工人平年工資不足2000元，而且一定十幾年不變，職工養老、醫療缺乏保障，挫傷了干部的積極性和創造性。四是僵。人員能上不能下，能進不能出，進口不通、出口不暢，需要的人進不來，富余的人出不去，人員使用仍然沿襲過去行政老辦法，用人機制僵化；內部工資分配機制不活，工作崗位與人員素質不對稱，崗位績效與工資分配不掛鉤，分配激勵機制和約束機制不完善，導致人浮于事，人才流失嚴重；行政管理機制陳舊，重身份管理、輕崗位管理，重人員聘任、輕人員使用管理；部分行政主管部門對事業單位管理越位，不僅管人、管事、管財，還兼任法人，事業單位成了主管部門的三分地和二級行政機構，成為了名副其實的“無事業”機構，這些問題的存在，嚴重阻礙了社會事業的發展，導致社會管理程序的不規范和社會收入分配的不公，群眾上訪接連不斷，社會不安定因素增加，政府的壓力越來越大，迫切需要對事業單位進行深化改革。

二、強化事業單位科學分類和規范管理

長期以來，我們對事業單位分類，仍然沿用計劃經濟時期對事業單位下的定義和管理體制，在現行機構編制管理和統計中，仍將事業單位分為承擔具有行政職能類、純公益類、準公益類、經營服務類四大類型，或按經費渠道來源分為全額撥款類、差額撥款類和自收自支類三種類型管理運作。隨著社會市場經濟的發展和行政管理體制改革的不斷深化，事業單位的職能職責、服務方式、經費來源、經費現狀和人員使用管理要求等方面都發生了變化，有必要根據現行法律法規政策和市場經濟管理模式要求進行分類，筆者認為將現行事業單位分為6大類比較合理，即分為：行政支持類、執法監督類、純公益類、準公益類、技術服務類、經營服務類。

（一）行政支持類。主要是依據國家法律法規授權或受政府委托承擔具體行為或具有為政府行為提供行政支持、行政決策、執法監管、行政保障等職能的單位，這類事業單位參照行政機關管理模式運行，不能由市場配置資源，絕大部分事業單位為財政撥款，如國家法律法規授權從事行政管理、執法、監督和各類行業管理機構的城管、規劃、煤炭、體育、農業開發、移民、檔案、廣播電視局等事業單位。

行政支持類，只允許政府舉辦，人員實行參照國家公務員制度管理，經費由財政撥款，有執法收入職能的事業單位要嚴格執行“收支兩條線”，編制依據國家有關標準配置，嚴格控制機構總量和編制規模。今后，對此類機構設置應嚴格控制和從嚴按程序審批。

（二）執法監督類。主要是依據國家法律法規設立的國家行政機關、事業局機關委托進行行政執法、監督的事業機構。如：衛生監督所、文化市場稽查大隊、國土資源執法監察大隊、勞動監察隊、環境監察大隊、城市監察大隊、電力執法大隊、農業執法大隊、計劃生育稽查大隊，財稅稽查大隊、物價檢查所、園林綠化、環境衛生監察、建設規劃監察等機構，這部分機構不能自主進行市場資源配置，但有執法處置罰沒權力，其經費實行“收支兩條線”管理，人員經費由財政供給。

執法監督類，依據國家法律法規和規章授權和委托，承擔執法監督職能，統一由政府舉辦，機構應嚴格按行業或職能相近的幾個行業綜合設置，工作人員實行公開考試擇優錄聘，人員應參照公務員制度管理，經費由財政保障，罰沒收入實行“收支兩條線”，編制核定根據有關文件和規定，依據職能范圍、任務輕重和業務特點、服務范圍，按照“精簡、效能、高效”的原則配置，人員配置應按事設崗嚴格把關。

（三）純公益類。是政府為實現社會公共利益和大眾利益，不以盈利為目的，面向社會提供公益服務以及政府提供支持保障的事業單位。如義務教育、圖書館、文化館、文物管理、環境監測、體育運動、環境衛生、社會福利、動物防疫、計生管理、市政管理、城市園林管理、社會統計、養老（醫療）保險等事業機構，這些事業單位本身不具備有償經營自我發展能力，經費依靠財政供給。

純公益類，要嚴格控制機構設置規模和增長幅度，在控制總量和規模的同時，依據國家有關標準，按照所承擔的職能大小，在保證正常工作運轉的前提下，從嚴核定人員編制和財政撥款，要科學核定人員編制結構，保證專業技術人員的合理比例，建立人員能上能下、能進能出的暢通機制。

（四）準公益類。主要是承擔國家政策允許，提倡和鼓勵發展的公益事業，為社會個體和特殊群體服務，能通過有償服務獲取部分收入，財政采取經費補貼或差額撥款的事業單位。如：醫院、衛生院、劇團、廣播電視站、農村經管、企業勞動、農技服務、農機服務站等單位。

準公益類，要建立政府補貼和服務收費相結合的非盈利的成本補貼機制，按照政府確定的公益服務價格進行收費，當收不抵支時政府核拔一定數額的經費予以補貼支持。準公益類事業單位要逐步推行社會化、市場化運作，逐步削減財政補貼，編制核定實行從緊控制，人員管理由身份管理向崗位結構管理過渡。

（五）專業技術類。指依靠自身的人才優勢、知識優勢、技術優勢、設備優勢，有一定的營利性質和以營利為目的為社會提供技術、咨詢、培訓等服務、為經濟建設和社會提供服務的事業機構，這類機構主要包括建筑設計、城市規劃設計、各類科研機構、各種新技術推廣應用、水利工程設計、道路堪測設計、各類技術培訓、建筑工程質量監理等機構。

專業技術類，充分利用自身技術力量、知識優勢和服務設施，面向社會和社會群眾提供有償服務，在市場中求發展，按照自我完善、自我發展的模式運作。人員編制根據工作任務和服務范圍及經費收入情況等適度掌握核定，注重把握人員結構比例，尤其要保證專業技術人員結構比例，嚴格控制行政管理和后勤服務人員比例，經費一般不列入財政預算撥款，原則實行自收自支、自負盈虧。

（六）經營服務類。主要是指以營利為目的，面向市場從事生產、經營、流通活動，為社會提供產品實現由市場配置資源，獲取經濟收入的，財政無補貼的事業單位。如政府機關舉辦的招待所、賓館（培訓中心）、市政工程施工、電影院、劇院、自來水供應，房產經營服務、房產交易發證、房屋裝飾裝修管理，建設行業的施工圖紙審查、施工管理、工程項目預結算、建筑材料管理、工程質量監測，廣電網絡中心、廣告信息中心、農場、林場、良種場、苗圃、林果場、勞動中介服務等機構。

經營服務類，按照人員編制實行總量控制的要求，從有利于事業單位發展的需要出發核定編制，經費實行自收自支，財政不予支持和負擔，要適度控制機構設置，特別是要嚴格控制在鄉鎮和縣直主管部門派駐鄉鎮的經營服務類事業機構的設置；要加大原有經營服務類事業機構的重組、合并、轉企力度，逐步將事業單位推向市場，條件成熟的，應逐步由事業轉制為企業，按企業要求運行管理，走自主經營、自我完善和自我發展的道路。

三、深化事業單位改革促進社會事業全面發展

事業單位改革要堅持以科學發展觀為指導，按照事業單位改革的要求，在定性分類的基礎上，積極穩妥的推進。

（一）調整結構整合資源。一是對因部門所有、條塊分割而人為重復設置的單位，或機構不健全，設置零散，規模過小的單位；或職能轉移、弱化、萎縮和名存實亡，多年來未配備專職人員，不開展業務的單位；或長期不出成果，沒有明顯的社會效益和經濟效益，只有機構，沒有事業的單位，應視不同情況予以撤銷。二是對職能相近、交叉、重疊，職能不清晰的單位，或服務對象單一，任務嚴重不足，工作難以開展的單位，可通過優勢互補等措施在規模、建制方面進行合并，提高其機構的服務功能和規模效益，形成具有競爭力的事業法人實體。三是對主要為社會提供生產經營和社會服務的自收自支事業單位；或性質屬于企業，但已不具備事業單位屬性的事業單位應改制為企業，確實一時還不具備改制為企業的，要一律實行企業化管理，按照企業組織形式運作，為積極創造條件逐步改制為企業或限期轉制為企業。

（二）創新機制促進發展。要按照公益事業和事業單位的內在發展規律，創新內部管理體制和運行機制，增強事業單位的生機和活力，促進事業單位健康發展。一是理順職能，明確職責，落實責任。實行政事分開、事企分開，將事業單位承擔的行政管理職能劃歸行政主管部門，將社會公益服務、行政輔助服務工作職能和社會經營服務職能區別不同性質、類別交由事業單位承擔，使之成為名富其實的事業機構。二是完善事業法人登記，強化事業單位法人地位，要按照《事業單位登記管理暫行條例》要求，對批準設立的事業單位進行法人登記管理，對不具備事業單位法人條件的，要給予注銷或取締，確保事業單位在法律法規和政策范圍內履行法人的權利和義務，依法開展活動，真正成為面向全社會服務的獨立法人；三是全面推行機構職級制和人員聘任制及崗位管理制度改革，著力轉換用人機制，搞活用人制度，要逐步取消事業單位行政級別，推行職位職級管理，建立符合事業單位特點，有別于黨政機關和企業的人事制度，要逐步推行事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變，由固定用人向合同用人轉變；實現事業單位在核定編制總額內自主聘人、競爭上崗的制度創新，建立起“能進能出、能上能下”的用人機制和人員流動機制。今后，除按國家政策規定必須安置的人員外，事業單位補充人員都必須面向社會公開招聘；對事業單位負責人，實行公開選拔競爭機制；事業單位內部管理人員實行競爭上崗、擇優聘任；專業技術人員實行專業技術崗位聘任制，對部分特殊行業技術崗位實行行業執業準入控制；工勤人員面向社會公開招用，使用期間合同管理。四是建立體現崗位績效和分類分級管理的事業單位工資制度，完善分配激勵機制。要根據事業單位內部不同崗位、任務、業績、效益，建立本單位的崗位工資、薪級工資、績效工資、崗位津貼和特殊人才津貼等項目，適當拉開工資分配檔次。要逐步推行檔案工資向崗位績效工資分配轉變，鼓勵實行多元化分配，建立人才、用工、技術、資本、管理等按貢獻參與分配的程序和制度。要建立按崗定酬，一崗一薪、崗變薪變的收入分配機制，職工工資收入與崗位職責、工作業績和實際貢獻掛鉤，充分調動事業單位工作人員的積極性和創造性。五是完善事業單位社會保障制度，實現事業單位與黨政機關和企業社會保障制度的合理銜接，促進社會和諧人才流動暢通，社會事業全面協調發展。

事業單位分類與改革是一項政策性較強、涉及面廣、實施難度大的綜合配套改革，必須積極探索，大膽實踐，平穩有序的推進，以確保社會的平安穩定和社會事業的健康發展。