導語：如何才能寫好一篇社會治安綜合治理成效，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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Abstract： With the development of economy and enhancement of China's comprehensive national strength， social security comprehensive management problem has been the community's attention. At present， there are still a lot of irrational factors in China's social security comprehensive management work. Therefore， this article focuses on analysis of the characteristics， advantages and disadvantages， and the main problems of social security comprehensive management policy， and makes some comments and suggestions.

關鍵詞：社會治安；綜合治理；特點；問題；政策

Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy

中圖分類號：D631.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）30-0328-02

0 引言

社會治安問題是關系到社會穩定和社會和諧的重大問題，隨著我國社會主義現代化發展進程的不斷推進和深入，社會治安綜合治理受到社會的高度重視并被逐漸提上日程。社會治安綜合治理政策被廣泛應用在社會治安管理上，對我國社會治安工作起到了十分積極的作用。但是目前的社會治安形勢仍然很嚴峻，并沒有從根本上扭轉違法犯罪行為增多的勢頭，仍然存在著很多問題對其治理工作起了限制和阻礙作用。一味的嚴打或者寬松化治理并不能有效地進行治理。只有繼續不斷建立和完善相關的治安綜合治理政策等法律體系，為治安綜合治理工作提供一定的方針和指南，才能更好的為社會治安綜合治理工作服務和指導，提高社會治安綜合治理的工作成效。

1 社會治安綜合治理政策的特點

在社會治安治理工作中，我國主要是以政策的形式進行實施。社會治安綜合治理政策大致有以下幾個特點，現做如下分析：

第一，社會治安綜合治理政策是指按照黨的政治和組織領導機制所構建的綜合治理領導體系。其既不需要設立專門的法定實施機構，也不需要改變法律規定的國家機關組織管理。其領導體系就是指按照黨的統一領導，對社會治理工作由黨和政府共同管理，辦事機構對其進行具體管理，同時明確各單位的職責。上至省市，下至縣區、鄉鎮都必須建立和完善社會治安綜合治理領導機制，以便使得社會治安治理工作能夠進行明確分工。權責明確，促進社會治安綜合治理工作的順利開展。

第二，以社會治安綜合治理政策為指導和標準，對綜合治理的相關管理規范加以明確。在綜合治理的區域，以屬地管理為原則，明確主管人的責任，并且以“系統抓和抓系統”的方式進行輔助。對于國家各個部門來說，要進行齊抓共管，一切治理措施都必須以綜合治理方針為標準，對于基層中的各個單位來說，則可以進行群防群治，專心管理好本部門的人員，處理和本部門、本單位的治理工作，做到各盡其責。

第三，社會治安綜合治理的調控手段要以政策性責任為核心。可以采取綜合治理目標責任制以及一票否決制來進行實施，或者還可以取消評先評優的資格，甚至將個人的政治榮譽和工作成效相聯系等方式來提高治安人員的工作熱情和辦事效率。

第四，社會綜合治理政策具有非常廣闊的實施主體。在社會治安綜合治理工作上，無論是政府機關，還是社會團體以及企事業單位，都是政策實施的主體，對綜合治理工作負有相應的責任和義務，加強對其人員和資產的管理，以便進一步促進社會綜合治理政策的建立和完善。

2 社會治安綜合治理政策的優缺點

2.1 社會治安綜合治理政策的優點 政策實施方式在對社會治安問題進行綜合治理時具有其獨特的優點。

第一，社會治安綜合治理政策實施機制較為靈活。如果國家對社會治安的相關法律法規的；立法比較滯后，為了促進社會治安綜合治理工作的順利進行，可以率先實行治安綜合治理政策對其進行指導。

第二，按照社會治安綜合治理政策進行實施可以不必新建實施機制。其完全可以以現行的體制為標準和依托，專門的國家實施體制不必建立。

第三，通過社會治安綜合治理政策來對各個單位和相關人員的升遷獎懲進行約束和管理，可以進一步明確其職責，促使其能夠嚴于律己，提高其自身的治安治理效率和質量，維護社會的穩定和和諧。同時按照政策進行實施比較符合目前我國的相關法律制度，讓政府政策可以先行發揮作用。

第四，社會治安綜合治理政策具有一定的權威性和普遍約束力，其具有較強的影響力，通過相關的指令和措施，可以促使省市縣級等各個區域和各個單位的人員能夠進一步明確責任，加強對社會治安綜合治理的工作。

2.2 社會治安綜合治理政策的局限性 政策在社會治安綜合治理工作中也存在著一些不足之處。首先，政策具有嚴格的要求，原則性較強，缺乏一定的規范性措施，對社會治安綜合治理操作方面有一些不利影響。其次，國家不能要求政策強制執行，使得政策的權威性和實際執行情況仍然和預想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依據和法律基礎。再者，政策的實施主體也未進行明確規范，對負責綜合治理并進行實施的國家管理和部門以及群防組織的性質和職責范圍進行明確確定，使得社會治安綜合治理缺乏嚴密的分工層次，管理體系未能有效建立開來。另外，社會治安綜合治理工作沒有嚴格的監督機制對其進行監督和檢查，導致在治理過程中投機違法現象頻發，人員治理的積極性不高，給社會治安工作的有效進行帶來很大的難度。

3 社會治安綜合治理工作中存在的主要問題和建議

3.1 主要問題 社會治安綜合治理過程中也存在著很多問題和難題，社會矛盾較多，大致表現在以下三個方面：

第一，對社會治安綜合治理機構缺乏明確的定位。管轄綜合治理機構缺乏明確的地位，難以斷定其是屬于政府還是黨委。并且治理工作的連續性較差，缺乏具體的實施和治理計劃，權威不足，容易受到人為因素的影響。導致治理工作的實踐性較差，流于形式，治理效果并不明顯。

第二，人員編制不合理，缺乏足夠的資金保障。盡管政府對綜合治理的人員編制以及資金投入等問題進行了明確的規定和要求，然而地方資金有限，尤其是對于縣鎮鄉等基層來說，財政更為吃緊，要想加大對人員編制和資金的投入力度，有點力不從心，使得綜合治理機制難以有效地建立和完善，對社會治安綜合治理難以起到實質性的指導和幫助。

第三，治安防范工作力度不足。有些地區的治安防范工作較差，缺乏一定的治安措施和治安體系，導致違法犯罪現象經常發生，進一步加大了治理的難度。

3.2 社會治安綜合治理的有效建議 對于社會治安綜合治理政策的制定來說，一定要嚴格按照科學發展觀的要求，結合不同區域的經濟發展水平和實際治安狀況制定科學合理的治理政策，涉及到更為廣泛的區域，并且對治理措施進行細化規定和要求，避免出現紙上談兵的現象。另外，由于我國的經濟發展戰略會出現一些變化和調整，對于綜合治理政策也要隨之進行相應的調整，以便能夠為社會治安的治理工作提供堅強的后盾和保障。對于社會綜合治理工作來說，明確各級政府的治理范圍和職責，加強對人員的合理編制，并建立一定的監督機制是十分必要的。

4 結語

綜上所述，社會治安綜合治理政策對于社會治理工作發揮著十分重要的作用。在政策的指導和服務下，明確社會治安綜合治理的分工和職責，對人員進行合理編制，并進行有效的監督，可以提高治理成效，維護社會的穩定和和諧。

參考文獻：

[1]張傳玲.關于社會治安綜合治理問題的探討[J].商情（教育經濟研究），2008（06）.

[2]盧虎.為經濟建設保駕護航──毛口鄉抓社會治安綜合治理工作扎實有效[J].農村經濟與技術，2001（02）.

[3].用科學發展觀統領社會治安綜合治理工作[J].人民檢察，2006（02）.

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關鍵詞：校園安全；安全事件；綜合治理；律師；職能作用

中圖分類號：G47文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）06-0278-02

近年來，校園安全事件頻繁發生，校園安全的維護成為教育管理工作中刻不容緩的問題，許多地區采取了種種措施保障校園安全，但這些措施也僅局限于校內的治安管理，治理效果不十分明顯，因為校園管理者并沒有完全和社會各部門進行配合，沒有充分發揮社會綜合治理的廣泛作用。律師作為社會法律工作者，依法維護校園安全也是工作職責之一，校園管理者和律師應當在校園安全的綜合治理中積極配合，以充分發揮法律工作者的職能作用，以協助和配合校園安全這一教育管理工作的有效進行。

一、校園安全

校園安全，可以從主體、客體和內容三個方面來進行定義。從廣義上說，校園安全的主體應該為全體社會公民和學校等單位團體，狹義上的校園安全主體一般指在校學生、教職工。而校園安全的客體包括了在校師生的生命、財產、人格等權利，以及學校公共財物的財產權利，當然也應該包括校園文化資產的權益。校園安全的內容應該是對涉及校園人、財、物、校園文化等人身和財產權益綜合安全的保護。目前，中國對校園安全關注的焦點主要是學生人身安全，而對于教職工安全、學校公共財產安全等一般不列入重點監測的范圍，對于校園文化資產的監控更不被作為校園安全的內容，這種做法顯然不能有效保護校園安全。

既然校園安全的范圍如此寬泛，那么校園安全的建設原則應包含如下內容：

1.以人為本原則。它主要指生命權。在物權、債權、生命權等各項權利中，生命權毋庸置疑應該是最為重要的權利，它是生命主體享有一切權利的前提。校園安全所涉及到的內容是很復雜的，但是無論在何種情況下都應該以保護校園安全主體的生命安全為第一要務，這是校園安全建設的首要原則。

2.預防為主原則。在整個校園安全建設和管理中，安全事件發生后只能在最短的時間內把損失降低到最小，這樣無法有效的從根本上制止校園危險事件的發生。所以校園安全建設應該秉承預防為主的原則，通過分析一些危險隱患產生的原因和一些初期的跡象，防患于未然，將安全隱患消滅消滅在萌芽狀態中，從源頭上防止校園不安全事件的發生。

3.綜合治理原則。校園安全是個綜合治理工程，它涉及面較廣，包括了人、財、物、意識等各個層面中與校園有關的內容，這些都是與生命安全息息相關的，比如，校園公共財物的維護、校園周邊環境的治理、校園網絡安全、校園相關產權的保護等等。所以校園安全需要全面兼顧，綜合治理，才能真正確保校園的安全。

4.科學管理原則。校園安全建設要依托科學指導和幫助，這些可以大大提高校園的安全程度和安保效率，同時還應依靠在校的所有人的力量和智慧，充分調動校園內安全主體的主觀能動性。

二、校園安全現狀

近幾年，中國有關校園的中毒事件、踩踏事件、暴力事件、交通安全事件屢見報端，而且每年的安全事件發生呈上升趨勢。這些表現的特點有：

1.安全隱患增多。中國小學、中學尤其是大學的辦學規模不斷擴大，辦學形式日益多樣化，后勤服務社會化，學校正成為一個開放式的教育園區，尤其是大量的社會實體、社會成員進入校園，給管理帶來很大的難度，這些都是校園內存在的安全隱患。

2.安全意識薄弱、自我保護意識差。校園內外發生的許多涉及學生的意外傷害事故中，大多數當事學生對事故的發生沒有任何心理準備和自我保護意識，因為多數學生所接受的安全教育幾乎為零，安全意識甚為淡薄，學生思想中僅有的一些安全意識來源于本能和老師及父母簡單的提醒。

3.周邊環境對校園安全影響大。網吧、游戲廳、錄像廳、酒吧等休閑娛樂場所充斥在校園周圍，在這些場所中一些不良的社會現象潛移默化地腐蝕著學生的思想和行為，影響學生樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，這些成為教唆犯罪和滋生犯罪的誘因和溫床。

4.由于心理問題而導致的意外傷害和死亡事故有所上升。青少年學生處在心理和生理的成長期，比較敏感，當家庭環境、學校和社會發生反常情況時，容易誘發一些心理疾病，從而做出傷害自己或他人的行為，這種類型的安全事件，大學比中小學表現的更為突出。

三、律師工作職能在校園安全治安綜合治理中的作用

律師作為法律工作者，其工作范圍幾乎涵蓋社會各生產和生活領域，針對近年來校園安全問題的嚴重性，積極發揮律師在校園安全綜合治理中的職能作用已經成為校園安全管理中不可忽視的一部分，它具有比較重要的現實意義和作用。

1.律師工作在構建校園安全綜合治理中的重要服務作用。律師通過向校園提供法律服務，既普及了法律知識，又使校園矛盾和糾紛能得到有效的化解，因此，如果在校園安全治理中納入律師的法律幫助，治理成效會有更大的提高。

2.律師工作在校園安全治理中的具體作用。由于專業法律工作者掌握大量的法律知識和豐富的法律服務經驗，因此可以從現行法律規定和校園人、才、物的權益的角度出發，協助校園管理者制定有效的安全管理措施，使校園安全主體的合法權益得到充分的維護，從而達到通過法律保護來實現校園安全的目的。

3.律師工作是校園安全綜合治理中普及法律知識的主要途徑。當前，校園普法和律師工作還沒有得到校園安全治理的重視，但是在社會治安綜合治理中，律師的作用已經得到充分的發揮，并且已經取得很大的成效。因此，將律師的法律服務工作引進到校園安全治理中，來加強校園安全法制宣傳教育力度，傳播法律知識，弘揚法治精神，增強校園安全法律意識，同時通過律師向相關國家機關提出校園安全綜合治理的司法建議、調研報告、議案、提案等，從而促使校園安全法律制度不斷完善和提高。

四、校園如何充分利用律師在校園安全綜合治理中的職能作用

針對校園安全現狀和校園安全綜合治理中出現的問題，首先要著重解決校園安全預防問題，其中包括積極發揮律師在校園安全的綜合治理中的職能作用。

1.校園安全綜合治理中應提升律師的法律指導地位。校園安全綜合治理中進一步建立和完善法律顧問制度，發揮律師法律顧問的作用；大力開展法律援助活動，積極動員法律工作者為學生提供法律幫助；開展校園依法維權活動，幫助校園學生解決涉及到的法律問題；加強校園的法制教育，維護師生的合法權益；安排律師參與校園接待工作，建立律師和校園聯系制度和責任制度等等。

2.大力開展“法律進校園”活動。充分發揮“法律宣講負責人”的優勢作用，開展“法律進校園”活動。通過為大、中、小學生上法制課來教育廣大師生增強法制觀念，提高法制意識；幫助學校制定、完善校園安全工作制度；開展多種形式的 “法律進校園”活動，積極發揮學校主渠道的作用，搭建律師服務平臺，充分利用校園廣播、校園網和板報、櫥窗等宣傳陣地廣泛普及法律、公共安全、應急管理和逃生自救等知識，做到法律知識全覆蓋；利用各種形式開展《未成年人保護法》宣傳活動，加強未成年人的自我保護意識。

3.校園建立與學校所在地律師事務所和律師的聯系制度。建立與學校所在地律師事務所和律師的聯系制度，實現安全事件的律師工作介入的聯網，充分并及時利用雙方的安全資源，防止重大事故的發生。同時聘請律師擔任校內的兼職教導員和法律咨詢工作人員，加強對在校師生安全意識的法律教育。

4.做好弱勢群體學生的法援工作。校園積極主動地與律師聯合，及時做好弱勢群體學生的法律援助工作，使學生的合法權益得到最大限度的保護。

5.為律師參與校園安全綜合治理工作創造條件。校園管理者應當主動聘請律師參與校園安全的綜合治理工作，在律師的協助下，制定校園安全的發展計劃、指導措施和各項管理制度，以保證校園安全綜合治理工作合憲、合法，同時擴大律師對校園安全綜合治理工作的影響力，使律師對校園安全綜合治理方略的實施和構建校園安全環境發揮更大的作用。

綜上所述，律師職能作用的充分發揮，對于推動和促進校園安全管理起著重要的作用。但目前，律師工作在校園管理中沒能得到充分的利用和發揮。因此，我們應當提升律師在校園安全治理中的管理地位、凸顯律師作用、彰顯律師價值，才能從真正意義上充分發揮律師在校園安全綜合治理中的作用。

參考文獻：

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關鍵詞：檢察建議；法律監督；社會管理

檢察建議，是檢察機關多年來為了更好地履行法律監督職能，實現辦案法律效果、社會效果的統一，根據法律對檢察職權的規定，在司法實踐中創立的一種工作形式。一直以來檢察建議都缺少明確的法律依據，只有《中華人民共和國人民檢察院組織法》第四條和《中華人民共和國刑事訴訟法》第二條等原則性的規定；直至2009年11月17日最高人民檢察院針對檢察建議制作不規范、發送混亂等情況下發了《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》［1］，對檢察建議的適用范圍、制發程序及管理等做了相關的規定，檢察建議作為檢察機關的一種重要法律文書，才有了全面、統一的詳細規定。

檢察機關除了擔負打擊犯罪的職能外，還負有宣傳法制、教育群眾、預防犯罪等法律監督職能，這些職能必須通過非訴訟活動來實現。實踐中，檢察建議就是檢察機關實現法律監督職能，介入社會管理，參加社會治安綜合治理的重要載體和手段。檢察人員身處辦案一線，對法律條文和案件發案特點、趨勢等較為熟悉，如能結合案件和現實情況做好調研，并在此基礎上有針對性的提出操作性較強的對策和建議，那將有效完善相關制度建設，極大提高社會管理成效。當前檢察機關發送的檢察建議主要集中如下幾方面：一是結合辦理刑事犯罪案件，履行社會治安綜合治理的相關責任，向發案單位及其主管部門提出建章立制、改進工作、堵塞漏洞的檢察建議；二是結合查辦職務犯罪案件，就加強管理，完善制度，預防職務犯罪提出檢察建議；三是結合民事、行政檢察工作，就社會反響大、突出的民事糾紛問題和行政執法部門在執法過程中存在的問題，進行監督，提出對策、建議。［2］從這幾個方面我們不難看出，檢察建議已經涵蓋社會綜治、反腐及民事和行政執法等領域，而當前這些領域所存在的問題正是群眾反響比較大，比較集中的，從這個角度看，可以說檢察機關和檢察建議在完善社會管理方面有著自己的優勢。

然而現實情況卻是檢察建議往往停于表面，流于形式，并沒有發揮其應有的作用，究其原因主要有以下幾個方面：

1、由于檢察建議被列入各業務線的考核指標，出于應付考核需要，制作檢察建議書往往是應付了事。檢察建議內容空洞，泛泛而談。

2、檢察建議的制作往往各人、各科室自為戰，不能形成合力，導致檢察建議的質量參差不齊。很多檢察建議的制作僅僅是案件承辦人根據個案或一系列案件的情況憑借自己的一些思考進行的，由于各人對同一事實的感受不同，各科室職能和所處位置不同，因此看問題的角度等也不竟相同，導致最后的切入點和給出的對策、建議存在較大的差距，極大影響了檢察建議的質量。

3、承辦人與檢察建議制作人脫節，造成檢察建議內容不能貼近實際情況。比如預防職務犯罪的檢察建議，現實中往往是由各級院的職務犯罪預防科在自偵部門移送的職務犯罪案件的有關資料（諸如偵結報告、意見書、案件分析報告等）基礎上制作檢察建議，可以說制作人員接觸的是經過案件承辦人篩選后的案件信息，在這些可能二手、三手材料基礎上制作出來的檢察建議可能不夠全面和深刻。

4、由于檢察建議的內容常常要涉及專業領域，需要專業知識，而檢察人員往往不具備該方面的專業知識，因此很難就有關專業方面的問題給出有針對性的和可操作性的建議。同時，由于檢察人員往往對實際情況難以全面掌握，在制作檢察建議過程中往往又缺少與被建議單位的溝通，因此很難從被建議單位的具體情況出發為其提出具有可操作性的建議內容。這些不切合實際，沒有可操作性的檢察建議幾乎不可能引發被建議單位按照建議內容采取相關措施的動力，只能做些表面功夫甚至是“書面功夫”應付檢察機關。久而久之，不僅檢察建議的社會效應無從談起，就連檢察機關的威信也將喪失殆盡。

5、檢察建議的落實情況難以監督。檢察建議的發出僅僅是開始，檢察建議上的建議、措施要真正發揮作用、落到實處還需要被建議部門認真采取相關措施，體現在日常管理、執行上。現實中，檢察建議發出后，往往會要求對方在三十日內給予書面反饋，對方單位也都會給予書面反饋意見，但一般也就僅此而已。建議內容是否引起足夠重視，整改措施是否真正落到實處，還缺少事后的監督。

6、檢察建議的效力究竟幾何。檢察建議作為一種非訴訟法律文書，從其字面涵義看，僅僅是建議，既然是建議就可以采納，也可以不采納；并且《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》也并沒有對檢察建議是否具有強制執行的屬性做出規定，因此是否采納檢察建議、采納多少建議、建議落實到何種程度全憑被建議單位自己決定，這就把檢察建議的效力打了大大的折扣。

要牢固樹立檢察機關法律監督地位，發揮檢察建議在社會管理中的重要作用，就必須在提升內功和改變外部環境上下功夫，著力提升檢察建議的社會效應：

1、從思想上重視檢察建議工作，轉變檢察人員的只有積極辦案才是檢察機關首要任務的認識。我們不是為了打擊犯罪而打擊犯罪，我們懲戒罪犯的目的是為了更好地預防犯罪，是一種特殊的教育手段。在查辦案件過程中，分析案件特點、犯罪軌跡，找出存在的漏洞和不足，然后通過檢察建議幫助案發單位亡羊補牢，完善規章制度，從而減少犯罪機會。

2、檢察建議的制作程序應該更為科學和規范，確保檢察建議準確性、針對性，增強檢察建議的質量。《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》雖然規定了檢察建議需“報請檢察長審批或者提請檢察委員會討論決定”，但這只是對最后把關做了規定，卻沒有具體規定檢察建議制作的程序。

高質量的檢察建議應該有一套完整規范的檢察建議制作流程。首先檢察建議的初稿制作人必須是案件的承辦人或是自始至終參與案件辦理的人員，其掌握的都是第一手的信息；并且由于其身處辦案一線，直觀的感受最強烈，最容易發現有關問題和漏洞。其次，檢察建議初稿必須經科室負責人修改。一般而言，科室領導都有多年從事該項工作的經歷，經驗閱歷較為豐富，由其對初稿進行把關修改可以去粗存精，更容易得出一般規律性的結論，對建議措施等內容的把握上也更為準確和有針對性。再次，修改后的檢察建議應在單位一定范圍內公開，群策群力，集思廣益，吸納有益的建議和對策。最后，檢察建議的內容還應與被建議單位進行有效溝通，使建議切實可行。

3、實行專家詢問制。檢察機關查處的案件包括社會各個行業，而查處的問題涉及專業性強，如財務、計算機、招投標、評估……檢察人員的知識面不可能面面俱到，深度和廣度與專業人員都相比較都存在很大的差距。難免在提出檢察建議時，針對性、可操作性不強，難以發現深層次的問題。因此，建立專家詢問制是順應形勢的要求，一方面充分利用行業系統專業人士的知識，幫助我們找準“病灶”，開出良方，拿出切實可行的對策，提升我們檢察建議的質量；另一方面，行業專家大多為人大代表或政協委員，加強與他們的聯系，有利于檢察機關與人大、政協的了解和溝通，同時也自覺接受人大、政協的監督。

4、要建立聯系和回訪機制，一方面加強與被建議單位的溝通聯系，確保制訂的檢察建議內容貼近現實，具有可操作性；另一方面加強對檢察建議落實情況的監督，對于未獲回復的檢察建議應重點回訪，查找原因，幫助被建議單位落實建議。

5、完善法律監督工作機制，檢察機關應尋求黨委政府及人大的支持，建立檢察建議的執行監督機制，出臺相關意見，確保檢察建議具有一定強制效力，對不認真落實檢察建議有關內容的單位和責任人進行問責，樹立檢察建議的權威。就檢察建議落實情況而言，無論是在監督的力度上還是監督的廣度上，檢察機關都有較大的局限，因此充分發揮黨委政府及人大在監督落實檢察建議方面的作用，形成監督合力勢在必行。也只有這樣才能確保檢察建議發能發出去，做能做得了。

總之，檢察建議是檢察機關履行憲法賦予的法律監督職能的重要武器，只有在內規范化檢察建議的制作過程，提高檢察建議的質量；在外營造有利于檢察建議推行的環境，才能充分發揮出檢察建議在完善社會管理方面的效用。

注釋：

［1］人民檢察院檢察建議工作規定（試行）載于正義網

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一、石橋地區基本概況

石橋街道地處*區北部，東與江干區交界，北與拱墅區相連，地域面積9.73平方公里，轄區共有7個社區，在冊常住人口18404人。隨著城市化進程的穩步推進，轄區經濟持續發展，流動人員日益增多。據統計，20*年至20*年，石橋地區流動人員總數從2.2萬人上升至6萬余人（大部分居住在撤村建居社區出租房內），年均增長幅度為22.14%。

二、目前石橋地區出租房的治安狀況

近幾年，石橋地區的主要刑事案件為侵財性案件，20*年全地區共計受理治安案件1171起，受理刑事案件1318件，刑事立案985起，其中侵財類案件897起，而這些案件主要發生地是出租房，90%以上的涉案人員(作案者和受害者)為流動人員。通過調研，我們認為出租房流動人員發案率高在客觀上主要有五方面的原因：一是大量流動人員來自全國各地的貧困地區及農村，受教育程度低，法律意識淡薄；二是流動人員中有10％左右的人員無固定職業，無固定經濟來源；三是房東治安管理責任心不強,沒有較好地落實安全防范措施；四是出租房居住人員安全防范意識不強,自我保護能力差,給作案者創造了機會；五是缺乏對出租房規范管理的體制和機制。

三、石橋地區出租房管理采取的措施

結合街道外來流動人員多，出租私房集中連片和流動人員發案率高的特點，為做好外來流動人員服務與管理工作，有效推進“打防控”一體化的社會治安長效機制建設，20*年10月，石橋街道在石橋社區率先開展了以出租房賓館式管理為抓手的流動人員服務管理新模式試點工作，并于20*年3月在街道范圍內全面推廣。石橋街道出租房賓館式管理工作機制的探索，得到了市、區有關部門的充分肯定。主要做法是：

1、以“六個一”為重點，全面推行出租房賓館式管理

一是健全一支隊伍，即：出租房專管員隊伍。根據現有出租房的分布情況，按照每40戶配備一人的標準選配60名出租房專管員隊伍。對專管員隊伍的管理，堅持“四個統一”，即：統一招聘、統一著裝、統一培訓、統一考核。通過專管員日常走訪和巡查，及時發現和消除出租房內的各類治安及消防等安全隱患，及時排查可疑人員，掌握違法犯罪線索，確保承租人和出租人的生命財產安全。

二是建立一個中心，即：出租房信息服務中心。目前各社區統一建立了出租房信息服務中心，專門用于流動人員辦理各類登記辦證手續，同時向流動人員提供就學、計生、勞動保障、醫療咨詢等各類服務。

三是豎好一塊牌子，即：樓道公示牌。各社區對轄區內的所有農居出租房以每3-5幢為單位，在樓道進出口安裝了出租房賓館式管理公示牌。公示牌上有專管員及片管員的姓名、照片、聯系電話等基本信息。

四是發放一本冊子，即：社區出租房賓館式管理宣傳冊。街道制作了《出租房賓館式管理宣傳冊》，免費向流動人員發放,大大提高了居民對出租房賓館式管理的了解程度，增強工作中的配合性。

五是明確一項規定，即：辦證時限規定。街道根據相關法律法規，制定下發了一項規定，即：凡轄區內的承租人員，必須在入住當天到房東處填寫入住登記單，三天內必須親自或委托他人到信息服務中心辦理相關證件。

六是提供一批服務，即：完善一系列服務措施。街道制作了《流動人員牽手工程服務指南》宣傳冊，免費發放給流動人員，當他們在工作、生活中遇到困難時，通過手冊能及時得到幫助。包括為流動人員建立房源信息登記庫、暫住證辦理上門服務、提供工商辦證便利服務等等。

2、以“街道綜治中心、社區綜治工作站”為依托，進一步完善出租房賓館式管理

一是負責出租房專管員隊伍的日常管理，當好“管理員”。各社區依托綜治工作站，具體落實三項制度，即：一月一檢查制度，每月由社區綜治工作站對各專管員的所管片區進行綜合檢查；三月一培訓制度，每季對專管員進行為期三天的業務和思想教育培訓；半年一考評制度，評比結果分為優秀、合格、不稱職三檔，兩次以上被評為不稱職的專管員予以辭退。

二是負責流動人員矛盾糾紛排解工作，當好“娘舅”。流動人員由于遠離家鄉和親人，有時心理壓力比較大，極易產生各類矛盾糾紛。針對上述特點，石橋街道綜治委會同公安派出所、各社區綜治工作站成立了聯合調解室，對各類矛盾糾紛做到“三早”，即：矛盾糾紛早發現、重點問題早介入、突出困難早排解。

三是負責收集外來流動人員對社區治安管理的意見建議，當好“聽眾”。各社區綜治工作站以“圓桌對話”、網上論壇、手機短息互動等形式，廣泛動員外來人員參與社區平安建設特別是出租房治安問題的大討論，在充分發揮他們的聰明才智的同時，也進一步提高了他們的自我防范意識。

3、以出租房“五好”評比為抓手，不斷深化出租房賓館式管理

為充分調動廣大房東自覺參與出租房賓館式管理的積極性，不斷深化出租房賓館式管理工作，街道綜治委在今年6月份出臺了在轄區范圍內開展社會治安綜合治理工作“五好”（治安防范做得好、矛盾糾紛調處好、消防安全落實好、環境衛生搞得好、計劃生育抓得好）出租戶和“五好”（文明經營誠信好、治安防范做得好、消防安全落實好、環境衛生搞得好、計劃生育抓得好）經營戶評比活動的實施方案，成立了評比活動領導小組，由街道黨政主要領導任組長，制訂了詳細的評比標準和一票否決項目。評比活動領導小組在大會上對最終確定為街道的首批“五好”出租戶、“五好”經營戶的代表表彰授牌。各社區對所有“五好”出租戶、“五好”經營戶授牌并上門安裝。

通過上述活動的開展，廣大房東參與出租房賓館式管理的自覺性有了明顯提高，外來流動人員法律意識也明顯增強，出租房內的治安、安全、消防隱患得到了進一步的消除，今年1-10月份發案率同比下降4.4%,實現了撤鎮建街以來的首次下降。外來流動人員的居住、創業環境不斷改善，從而也確保了本地區經濟社會的和諧發展。

四、目前出租房治安管理中存在的主要問題

在調研過程中，我們發現，雖然石橋街道通過出租房賓館管理的開展，在流動人員治安管理中取得了一定的成效，但在實際管理中還存在著以下問題。

1、房東參與出租房治安管理的責任心不強。目前，公安派出所對出租房房東在治安管理方面處罰的主要依據是《中華人民共和國治安處罰法》、《浙江省暫住人口管理條例》和《*市外來暫住人員管理條例（2004修正）》，外來承租人未辦理暫住證等相關證件，對房東處罰的最高額度為500元，這一額度對房東的震懾力度不大。同時,《治安處罰法》等法律法規對出租私房內發生刑事案件或消防安全事故后，房東應負何種責任沒有明確規定，致使房東輕視出租房安全設施建設的重要性，沒有更好地履行出租人應承擔的相關責任和義務。

2、出租房專管員在管理的權利及義務嚴重倒置。目前，石橋地區出租房管理的主要人員為出租房專管員及協管員，共有117人（其中，協管員42人為全市統一招聘分配，國家財政撥款）。根據市、區等綜治部門的考核要求，出租房流動人員的登記辦證率要達到95％以上，為了達到這一目標，協管員與專管員必須頻繁地上門檢查登記，對沒有登記辦證的人員往往要檢查其身份證等合法證件，否則就會存在大量的流動人員無證和人戶不一致現象。但是，按照相關法律規定，在公安民警不在場的情況下，這些管理者實際上無權檢查公民身份證件，更無權進入出租房內檢查可疑人員和可疑物品。上述問題一方面對公安機關掌握流動人員信息及發生案件后的偵破帶來難度，另一方面也極易因管理權限問題引發管理者與被管理者之間的糾紛（如今年9月華豐社區的專管員因管理權限問題與承租人發生了較嚴重的糾紛）。

3、對承租人員拒不辦理登記辦證手續的，公安機關執法成本太高。根據《浙江省暫住人口管理條例》規定：不辦理《暫住證》或不辦理更正、換領、補領手續的,責令限期補辦有關手續,并可處50元以下罰款。但是在*區全區實際操作過程中，由于不適用簡易程序，因此該項處罰基本不執行，由此承租人有恃無恐。

4、出租房管理成本高，社區不堪重負。目前，石橋共有外來流動人員6萬余人，按市、區綜治部門每500名流動人員需配備一名專管員的規定，整個石橋共需專管員120名，除去區公安分局下派的42名出租房協管員，實際還需專管員78名，按20*年每人年工資2萬元（當年*市城鎮職平均工資為32440元）計算，全年共需156萬元。20*年石橋街道收到區流動人員登記辦證撥款約50萬元，私房出租稅返還39萬元，兩者相加共計89萬元，與出租房管理所需的人員經費相差近70萬元，若再算上專管員服裝、通訊、交通等費用，則差額突破100萬元。

五、加強城郊結合部出租房管理的建議

通過調研,我們認為要做好城郊結合部出租房管理工作,降低出租房發案率,我們建議:

1、明確出租房的出租條件,將現行的出租房登記備案制度改為行政許可制度。對出租人不具備管理暫住人口的基本能力或者出租房屋安全防范設施不到位的，存在安全隱患的，不予以發證，對發生重大刑事案件的，取消出租資格。

2、進一步修改和完善現行法規，明確責任機制，實行責任追究，實施房東責任倒查制。對因房東疏于管理而造成出租房內多次發生刑事案件或發生重大消防安全事故的，應當對房東進行罰款直至實施限制人身自由的行政處罰。

3、進一步明確出租房專管員的管理權。在規定出租房專管員管理義務和責任的同時，應制定有關條例依法授予他們管理的權利，特別是要明確出租房專管員在一定條件范圍內，上門檢查流動人員時，有檢查承租人身份證件和進入出租房內查看的權利。

篇5

關鍵詞：社會管理創新；檢察監督職能；措施建議

推進社會管理創新，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要任務，是適應我國社會結構和利益格局的發展變化，加強和改進社會管理的必然要求。實現社會和諧，建設美好社會，是履行檢察職能的應有之義，積極參與社會管理創新是檢察機關履行職能又一重要舉措。

一、當前我國社會管理面臨的主要問題

當前，我國正處在經濟社會高速發展期，社會各種矛盾凸顯。隨著經濟高速發展，社會主義市場經濟體制逐步完善，社會生活和社會結構都發生著巨大變化，社會人員流動性增強，個人與社會組織的依存關系減弱。人民內部矛盾日益復雜多樣，各個社會階層的利益訴求也各不相同，各種傳統的、新型的社會治安問題等，仍然是影響我國社會穩定的主要因素。主要表現為：

（一）從社會管理對象來看，社會管理任務較以往更加繁重。

隨著經濟社會的不斷發展，社會領域各項改革的不斷推進，不同利益群體之間的矛盾和沖突日益凸現，對社會公共管理與服務的需求越來越強烈。人員流動性增強，人口結構的多元化、社會階層化趨向越來越突出。大量不同地域、不同社會背景的人口集聚在同一社會環境中，不可避免會產生一些摩擦和沖突。

（二）從社會管理主體來看，錯位和缺位的現象并存。

雖然我國實行的是社會主義市場經濟體制，隨著經濟的不斷增長，社會結構不斷變革，但是伴隨市場經濟發展而需要的社會管理體制改革相對滯后，社會結構的多元化，使得社會管理主體的單一化難以滿足經濟社會發展的需要。目前政府自身職能轉變還尚未完全到位，相關的社會團體等社會管理主體還未成長，同時相關的社會主體管理的運行體制不夠健全和完善，以致各類社會管理主體的職責界定不清，各自分工不明，相互對接困難，甚至出現相互推諉的情況，最終導致社會管理中錯位與缺位的現象同時并存。

（三）從社會管理效果來看，當前的社會管理效率有待提高。

隨著我國經濟的高速發展，相應的社會管理體制也發生著一系列的變革，我國的社會管理理念、管理方式取得了巨大進步，但由于當前我國正處于在社會結構轉型時期，社會矛盾多發，社會結構發生著巨大變化，因此社會管理的效率與經濟發展仍存在著不協調的問題，已有的社會管理體系明顯滯后于經濟社會發展現狀，難以適應經濟發展的需要。因此，從社會管理效果來看，當前的社會管理效率仍有待提高。

二、檢察機關參與社會管理創新的職能定位

縱觀當前社會管理現狀，必須加大力度創新社會管理方式，進一步完善與社會主義市場經濟體制相適應的社會管理體系，以不斷提高社會管理與公共服務水平，促進社會和諧。檢察機關雖然并不直接承擔社會管理責任，但檢察機關既是社會管理創新的應然主體，又承擔著推動社會管理創新的重要責任，檢察工作是社會管理創新的有機組成部分。

（一）檢察機關是社會管理創新的應然主體。

社會管理創新是指打破傳統模式，在原管理模式上，注入新的管理理念，運用更科學的管理方法，實現更好地管理。其主要內容是健全法制、實現法治，基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等，目的是通過制定包括法律法規在內的社會規則，并通過行政、司法等執行手段，來實現建立在公平正義的社會秩序和社會進步。[1]檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，其根本職責在于維護國家法律的統一正確實施，承擔著打擊刑事犯罪查辦和預防職務犯罪、對訴訟活動的法律監督等基本任務，對推動法制健全、法治實現以及法律規則的嚴格落實具有重要意義，理應成為社會管理主體。

（二）檢察機關是推動社會管理創新的重要力量。

根據憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關，在我國的政治結構和社會生活上居于重要地位，在我國大力推進社會主義體系的形成過程中，必然要強化依法治國的政治方略，必然將依法執政、科學執政放在重要位置，檢察機關通過加強對執法、司法等領域的法律監督，不僅能保證社會管理層面的社會公平正義，維護法律的正確實施，同時，還能通過保障國家法律統一實施，推動社會管理的法治化進程，維護社會管理中法治的權威。

（三）參與社會管理創新是檢察機關的社會責任。

檢察機關以辦案為基礎，通過辦理各類案件以化解社會矛盾，消解利益沖突、修護社會關系。在案件的辦理過程中，各類案件與社會管理存在內在聯系，因為各類案件正是社會管理過程中各類矛盾的綜合集中體現，作為檢察機關必須把每一個案件處理好，做到法律效果、政治效果、社會效果的有機統一。隨著社會經濟發展，社會組織形式、社會利益格局發生深刻變化，社會流動性和開放性顯著增強，人民群眾思想活動的獨立性、多樣性、差異性明顯增強，迫切需要在有效整合各種社會力量共同推進社會管理創新。

三、檢察機關參與社會管理創新需處理好的三大關系

社會管理既是檢察機關履行職責的重要內容、發揮職能的重要領域，也是檢察機關必須承擔的重要社會責任。但是，檢察機關在參與社會管理創新的過程中，需要處理好以下三大關系，只有這樣，檢察機關參與社會管理創新才能達到一定的深度與廣度。

（一）服務大局與執法辦案的關系。一是要善于從黨和國家工作大局著眼，小處著手，結合執法辦案和履行各項檢察職能，努力從源頭上減少不利于經濟社會發展的因素。二是要充分發揮貼近群眾的工作優勢，廣泛收集社情民意，注意發現傾向性、苗頭性的民生訴求，積極向黨委和政府提出建議、方案，促進完善社會管理工作。三是要在履行法律監督職能過程中，及時發現社會管理方面存在的具體問題，積極向政府和有關部門提出檢察建議，完善內部制約和監督，完善社會管理和服務。檢察機關尤其要主動與其他司法機關建立協調配合機制。進一步加強與偵查、審判機關和司法行政機關的協調配合，堅持分工負責，相互協作，形成合力。

（二）強化法律監督與延伸檢察職能的關系。依法履行法律監督職能是檢察機關參與社會管理創新的基礎。具體表現在緊緊圍繞法律監督職能嚴厲打擊各類犯罪，維護良好的社會秩序。檢察機關創新社會管理必須緊緊通過專門的法律監督職能來實現，通過偵查直接受理的案件、批準和決定逮捕、提起公訴、監督偵查和審判活動等職能活動，維護國家憲法和法律的統一正確實施。其履行職能本身，就是打擊刑事犯罪、規范社會行為、協調社會關系、維護公平正義的社會管理活動。

（三）規范公權利與引導私權利行使的關系。社會管理創新包含著兩個基本目標：一是要不斷提高政府的社會管理能力和效率；二是要加快社會組織或社會團體的自我發育，增強社會自我管理的能力。因此，圍繞上述兩個基本目標，檢察機關應采取不同的對策。對于政府參與社會管理創新的活動，履行職責的著眼點在于促進和保障政府行為的規范和有序。在社會公共管理中，由于政府是公共管理的主體，必然引起公權力的介入，存在權力擴張和濫用的可能性，迫切需要權力制約及制度性監督，從而促進公權力得以依法、規范地行使，從而有序地推進社會管理創新。

四、從四個方面入手充分發揮檢察機關在社會管理創新中的作用

檢察機關作為社會管理創新的應然主體，是推動社會管理創新的重要力量，在參與和加強社會管理創新中承擔著重大社會責任。檢察機關承擔的偵查監督、審查、對刑事審判監督等職責，因此應該以履行法律監督職責為基礎，以執法辦案的司法過程為平臺，充分發揮檢察機關在社會管理創新中的作用：

一是通過指控犯罪等司法活動，直接參加社會管理。刑事檢察工作通過辦理刑事案件來解決犯罪問題，這既是代表國家應對突出社會矛盾的重要方式，也是履行社會管理職責的直接體現。刑事檢察工作通過審查逮捕犯罪嫌疑人，認定和指控犯罪，保障公民合法權益，維護良好社會秩序，對于社會管理的眾多方面都能夠發揮重要作用，如，對于涉及民生的食品安全、住房安全、藥品安全犯罪、危害社會秩序的假冒商標、生產銷售假冒偽劣商品、侵犯知識產權、涉農等案件發揮追訴功能。所以，立法“規定為犯罪”本身就是出于社會管理的需要由立法作出的社會反應，而檢察機關可通過相關司法活動參與社會管理。

二是運用刑事政策，化解社會矛盾，協同實現社會管理目標。社會管理的核心是社會政策。犯罪現象作為一個社會問題必須尋求社會的對策。在刑事檢察適用法律管理社會的過程中，社會政策具體化為刑事政策。對于社會政策與刑事政策之間的關系，犯罪社會學家李斯特曾精辟地指出，“最好的社會政策就是最好的刑事政策”。刑事政策是刑事立法和刑事司法的靈魂，它隨著犯罪態勢的變化而不斷進行調整，這種變動性與刑事法律的穩定性之間形成一種互動關系。檢察機關在實施刑事法律的過程中，需要根據社會矛盾狀況運用適宜的刑事政策，才能更好地實現化解社會矛盾、修復社會秩序的社會管理目標。

三是履行法律監督職能，促進社會管理法治化。法治社會既是社會管理創新的題中應有之義，也是社會管理創新的重要價值目標。法律的生命在于實行，當前我國社會管理中比較突出的問題就是法治化程度不高，尤其是執法機關嚴格執法狀況有待強化。在我國，檢察機關是憲法規定的專門法律監督機關，監督公權力機關的權力行使。刑事檢察所能涉及的監督對象和內容范圍比較廣泛，既包括同樣承擔懲治犯罪職責的偵查機關和人民法院，也包括通過辦理犯罪案件所發現的其他公權力機關違法用權的情形。

四是剖析管理癥結，控制預防犯罪，服務改進管理水平。檢察機關履行刑事檢察職能過程中，通過開展調查研究，制發檢察建議，切身擔負起參與社會管理的重要社會責任。從社會管理成效的標志看，恐怕不在于為改造越來越多的罪犯而建造越來越多的監獄，而在于對犯罪進行更有效的控制和預防。從某種程度上可以說，刑罰是其他社會管理措施不妥的補償，如果各種社會管理措施得當，就可以不再依賴刑罰治理犯罪。

此外，制發檢察建議也是檢察機關參與實現犯罪預防的社會目標、加強社會管理的有效途徑。在整個社會系統的運行中，職能部門未必能夠及時發現職能領域的問題，關聯部門發現的問題未必都有職權管轄。在這種背景下，社會管理職能部門之間協作、互動就成為查補管理漏洞、不斷推動社會發展的重要機制。檢察建議是檢察機關在履行職能過程中針對所發現的社會管理或涉案單位內部管理上的問題依法提出的建議。在實踐中，多地檢察機關的經驗表明，檢察建議能夠依法促進行政執法機關規范執法，促進完善相關行業系統的制度建設，促進凈化社會環境、參與社會治安綜合治理。

注釋：

篇6

今年來，在縣委、縣政府正確領導和省、市環保部門的指導下，我縣環境保護工作堅持以人為本，樹立科學的發展觀，全面促進環境污染整治和生態保護建設，環境保護綜合協調機制不斷健全；整治違法排污企業專項行動取得明顯成效；工業污染治理成果得到鞏固；重點流域治理工作繼續推進；城區環境綜合整治取得新進展；生態環境保護得到加強；環境監測能力明顯增強。現將我縣2009年的環境保護工作情況總結如下：

一、工作成績和主要做法

（一）圓滿完成學習實踐科學發展觀活動。根據《縣委第二批深入學習實踐科學發展觀活動的實施方案》和統一部署,我局深入學習實踐科學發展觀活動從今年4月初開始至8月底基本結束,歷時5個月。在縣委指導檢查組的監督下，學習實踐活動做到了“規定動作”不走樣,“自選動作”有創新,圓滿地完成了學習調研、分析檢查、整改落實三個階段的各項工作任務，達到了預期效果。通過開展學習實踐科學發展觀活動，全局黨員干部進一步樹立了科學發展觀的理念，局領導分頭完成四篇調研文章，查找出了環境保護方面影響和制約科學發展的5個突出問題，并將問題規定時限，逐步整改落實，把科學發展觀貫徹于環保工作始終。

（二）成功處置云天化“3·23”安全事件，應急處置能力得到加強。今年3月23日，云天化合成氨裝置合成塔出口管道發生斷裂，導致高溫高壓氣體外泄產生沖擊波，部分生產設施和廠區及附近居民門窗受損。事發后，我局切實履行職責，積極配合市局和其他相關部門進行調查處理,及時開展了監測、監察和救援行動，有效地阻止了事件的擴大,受到各級領導的肯定。一是加強領導，落實責任。事件發生后，立即啟動了突發環境事件應急預案，成立事件應急處置領導小組，主要領導負總責，落實具體責任人，逐級抓落實。二是迅捷反應，及時應對突發事件，嚴格執行事件報告和應急處置制度。應急預案啟動后，領導組及時調集綜合組、應急監察分隊和應急監測分隊第一時間趕赴現場開展調查、監測、救援工作，排查確定污染因子，先后以快報和詳報的方式將現場情況報告上級部門，在第一時間及時準確的提供監測數據，為事故的處理贏得時間，對穩定群眾恐慌心理起到了積極作用。三是建立云天化“3·23”事件值班制度,實行24小時值班，確保信息傳遞的暢通。四是積極參加搶險救援和善后理賠，安撫群眾，穩定民心，包片居民未出現上訪現象。五是積極總結事件經驗，及時更新應急處置預案，逐步提高應急反應處置能力。

（四）嚴格依法行政，強化環境監管。一是嚴把建設項目審批關。在項目審批過程中，我局始終堅持集體審批制度、環評影響評價管理制度、環評審批承諾制度、環保審批服務制度和環保審批公眾參與制度。今年，共審批建設項目44個，審批夜間施工項目8個，對省市環保局審批的6個建設項目出具了環境影響評價標準確認函和轉報意見，完成了26個項目的選址工作和7個建設項目竣工環境保護驗收，環評和環保“三同時”執行率達到100，從源頭上有效制止新污染源的產生。二是嚴把審核關，依法實施排污許可證發放管理。今年來，排污許可證年審換證4家。三是認真貫徹執行《排污費征收使用管理條例》，強化征收措施和力度，依法足額征收排污費，完成了26家單位排污申報工作，征收排污費1365160元，提前超額完成市局下達任務數80萬元的征收任務，征收范圍涵蓋了轄區內所有工業企業及醫院、賓館、餐飲等第三產業。四是進一步規范環評審批程序，提高服務效率。加強縣政府政務服務中心環保窗口建設，實行一次性告知制度。告知內容包括選址

初步要求、審批權限、辦事程序、辦事時限等，讓建設單位了解整個環評審批的程序和具體要求，做到審批程序和結果公開透明。成立了建設項目環境影響評價審批委員會，實行環評審批委員會集體討論審批。

（六）加大環境監察現場監督執法力度。一是嚴格查處各類環保違法違規行為。嚴格現場環境執法，堅決查處擅停污染治理設施或偷排污染物等違規行為，著力解決群眾反映強烈、影響群眾健康、影響社會穩定的突出環境問題，僅2009年就現場檢查企業13家，限期整改1家，停止生產1家，查處率達到100。先后對××縣朝陽混凝土攪拌站噪聲、××縣旅游開發有限公司排放生活污水污染農田投訴依法進行了調查處理，處理率達到100。對1處具有一定環境安全隱患的水源地進行了集中整治，確保了全縣集中式飲用水源地的環境安全。二是對云天化、金明化工、××縣城鎮污水處理廠等重點工程、重點企業進行了污染防治設施現場檢查，檢查了污染防治設施42臺套，先后現場檢查共計43次，確保全縣重點工程和重點企業污染防治工作落到實處。三是建設項目“三同時”監督檢查。全年對轄區內建設項目“三同時”制度執行情況共進行了38批次檢查，轄區內主要建設項目“三同時”執行率達100。四是對持有排污許可證的云天化股份有限公司、××縣金明化工有限責任公司、××縣人民醫院、××云天醫院、云南包裝廠××分廠、××縣富達水泥有限責任公司達標達證情況進行了30余次檢查。先后配合四川、云南兩省環境監察總隊，宜賓、昭通兩市環境監察支隊，聯合宜賓縣環境監察大隊對向家壩水電站工程建設施工期開展了12次現場環境監察。五是對轄區內簽訂了節能減排責任書的重點企業云天化、××縣金明化工公司按要求進行了每月一次現場監察，對云南包裝廠××分廠、××縣三乘酒業有限公司、××縣富達水泥有限責任公司、××縣旅游開發公司等企業進行了每季一次現場監察，基本實現了年度節能減排目標。六是加大工作調處力度。加強環境污染事故和污染糾紛的調查處理工作，落實限時辦結制度，健全環境工作責任制度，強化值班制度，努力維護群眾環境權益。全年共辦理了12369環保舉報熱線、縣長熱線等污染舉報案件61余起、案件9件、人大建議2件。對所有舉報及案件均進行了現場監察并根據具體情況進行了相應調查處理，切實做到了來信來訪案件件有回音、有落實，結案率達100％。

（七）加強污染整治，改善環境質量。今年，我縣的污染整治工作著重于農村環境和飲用水安全整治。一是結合新農村建設，選定太平鄉太平村為整治示范點，編制完成《太平鄉太平村農村環境綜合整治實施方案》,通過實施農村改水、改灶、改廁和山、水、林、田綜合治理，全面整治農村臟、亂、差環境。二是扎實做好飲用水源安全保護。飲用水安全問題關系到廣大人民群眾的健康、生命安全和社會的和諧穩定。繼2008年開展城鎮飲用水水源地基礎環境調查及評估工作之后，今年將向家壩鎮水清壩水庫列為典型鄉鎮飲用水水源地開展基礎環境調查與評估工作，科學調查與綜合評估典型鄉鎮飲用水水源地基礎環境狀況，完成了《水清壩水庫飲用水水源地保護區劃分報告》和《水清壩水庫飲用水水源地保護區基礎環境調查與評估報告》。通過劃定和建設水源保護區、實施應急保障等措施，著力解決農村飲用水安全問題。

（九）以強化意識營造氛圍為目標，著力開展環境宣傳教育工作。一是通過印標語、宣傳手冊、掛橫幅、發傳單等多種形式，廣泛開展環境保護宣傳教育活動。結合“6.5”世界環境日活動、五月科技宣傳周、科普大篷車等節日和活動在縣城、學校、社區、村鎮，通過廣播宣傳《環境保護法》及相關法律、法規和環保知識，發放宣傳手冊1500份、環保倡議書1000份、張貼宣傳標語10幅，宣傳畫冊200份，投資1.5萬元制作了42個環境保護宣傳廣告燈箱，大力營造環境保護宣傳氣氛。二是立足網絡、電視、廣播、報刊等宣傳媒體，不斷完善環境保護宣傳教育網絡，進一步加大了宣傳力度，在群眾中引起了較大反響。通過廣泛宣傳，使鎮村及企業干部職工重視支持環保工作，保護環境的意識進一步增強，為進一步加強基層對環保的認識和重視，落實好環保各項任務打下堅實的基礎。三是全面加強隊伍建設工作。以政

治素質好、業務水平高、奉獻精神強為目標，以學習制度、培訓考試制度、激勵約束制度的健全完善和嚴格執行為基礎，以培育文化為靈魂，今年以來，我局實行了季度業務考試制度，進一步提高了干部職工的自覺學習意識。通過強化學習意識，細化培訓手段，硬化激勵措施等途徑，真正建設一支忠于職守、業務過硬、作風優良、紀律嚴明、務實高效、清正廉潔的環保隊伍。

（十）認真實施四項工作，促進環保工作健康發展。

一是認真實施陽光政府四項制度和責任政府四項制度。自今年3月實施陽光政府四項制度以來，我局高度重視，按照要求開展了相關工作，并將此項工作列入日常工作的重要位置，成立了實施陽光政府四項制度和責任政府四項制度領導小組，制定了實施意見，規范了各項具體工作，加強了隊伍訓練，配備了硬件設施，切實保障政務信息網絡查詢系統和“96128”政務查詢專線電話的正常工作。自5月份以來，我局共重點工作通報事項15項，重要公示事項1項，網絡查詢3次。未受到群眾投訴，受到督查組多次表揚。

二是認真實施“七彩云南××保護行動”。為認真貫徹落實國家及省、市關于環境保護的《決定》，牢固樹立“環境優先、生態立縣”意識，加快“長江上游生態屏障”建設步伐，實現我縣經濟社會又好又快發展，按照市環保局總體部署，我縣注重加強自然生態保護、重點飲用水源地保護和污染源監察，注重加強重點污染源監控，認真履行職責，圍繞市政府20項重要工作和20類重大建設項目的相關要求，對照市政府與縣政府簽訂的《七彩云南昭通保護行動2009年工作目標責任書》，認真實施生態保護行動、環境治理行動、環境陽光行動、綠色創建行動、綠色傳播行動、節能降耗等七大行動，環境質量不斷改善，群眾環保意識不斷增強。××由于工作方法創新、工作出色，在全市的《七彩云南昭通保護行動2009年工作目標責任書》考核工作中評定為優秀。 四是圓滿結束全國第一次污染源普查工作。在2008年的工作基礎上完成了373家普查對象的普查數據再審核、上報，建立了污染源檔案。全縣普查工業源17家，生活源109家，農業源247家，于6月通過了省市普查辦檢查驗收。

此外，我局在扶貧、移民、保密、、預防職務犯罪、流動人口計劃生育、社會治安綜合治理等方面加強了組織領導，落實了責任，明確了工作任務，取得了一定成績。

二、存在問題 （二）依法行政，執法必嚴還有待進一步加強。環境監察人員環境執法能力還有待進一步提高，對重點工程、重點建設項目的監察力度還不夠強，建設項目“三同時”監管不到位的情況依然存在。有法不依、執法不嚴、違法不糾以及守法成本高、違法成本低、環保執法難的問題還未從根本上解決，差距還很大。

（三）應急處置能力建設有待進一步加強。云天化“3·23”安全事件的發生，暴露出我局應急通訊器材、安全防護設備、應急監測儀器、應急監測車嚴重缺乏，監測還采用傳統分析儀器方法，相對便攜快速測定儀為事件處置提供技術支撐較為滯后。

（四）標準化建設嚴重滯后，環境監察、監測能力建設還有待進一步加強。環境監察、監測能力建設遠遠滯后于當前形勢發展的要求，需要進一步加強環境監察、監測標準化建設。一是在建立健全環境監察、監測機構方面還有待進一步加強。二是在落實人員編制、保障工作經費等方面還有待進一步落實。三是在配備各項技術裝備方面還有待解決。如執法車輛、監測車，環境監察現場取證設備、現場監測設備、防護設備等。

（五）環境容量總量控制、節能減排任務艱巨。我縣工業化進程不斷加快，樓壩工業園區即將啟動，而××環境容量總量控制指標有限，經濟發展與環境保護矛盾突顯；區域內云天化排放量大，市局下達的減排任務完成起來有一定難度。

（六）明年為“七彩云南××保護行動”實施的最后一年，雖然我縣啟動早，但對照《實施方案》，離目標任務還有一定的差距，壓力較大。

（七）辦公業務用房滿足不了工作需要，雖已啟動監測執法業務用房建設，但建設資金尚缺口200萬。

三、2012年工作計劃

2012年我縣環保工作將緊緊圍繞省、市“十一五”環保規劃，著力抓好以下工作，促進我縣環保工作再上新臺階。

（一）繼續抓好干部職工政治理論和業務知識的學習。一是依托深入學習實踐科學發展觀活動，著力解決思想認識、班子建設、工作作風、基礎能力、體制機制和環境改善等方面的問題，積極構建用制度管理人、監督人、激勵人的管理模式，進一步強化每名干部職工的事業心和責任感。二是加強業務培訓學習，不斷強化隊伍建設，提高服務水平。

（二）繼續抓好全縣環境保護宣傳工作，引導全社會共同參與環境保護，構建和諧社會。緊緊圍繞“七彩云南××保護行動”、“節能減排”、綠色創建等重點工作，在世界環境日、地球日、水日等節日走村入社,下企業進學校倡導和號召全民環保，組織環境攝影比賽，展板宣傳，咨詢服務、資料發放等宣傳活動,充分利用電子屏幕、手機短信、網絡、電視等媒體加大環保宣傳，做到常抓不懈，重點注重對學生的宣傳教育。

（三）繼續抓好環境監測、環境監察執法工作，強化環

境監督管理。一是加強環境監測工作，科學、全面、及時掌握我縣水、氣、聲環境質量，為環境管理提供依據,為地方經濟建設服務。二是繼續深入貫徹《排污費征收使用管理條例》，規范排污收費和排污申報工作，擴大征收范圍。三是繼續開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動、排污口規范化整治，著力解決突出環境問題，及早安排和部署全縣中高考期間環境噪聲控制和監督管理工作。四是加大生態環境監察、污染源監察、污染治理設施現場檢查、排污許可證監察和建設項目“三同時”監察等工作力度，重點放在向家壩水電站建設、綏水還建公路建設、云天化、金明化工、云南包裝××分廠等重點項目和企業日常監管，確保環境安全。五是積極爭取投入，加大基礎設施建設。

（四）加強飲用水水源地環境保護。按照飲用水水源地環境保護規劃，加強全縣城市飲用水水源地環境監管，進一步建立健全飲用水源水質定期監測報告制度、安全預警制度，定期水質監測信息。

（五）抓好兩碗鄉生態鄉鎮創建工作和××生態縣建設規劃編制，啟動生態縣創建工作。結合新農村建設，改善農村生產、生活環境,發展生態示范點，全面整治農村臟、亂、差環境,完成兩碗鄉生態鄉鎮創建,為生態縣建設奠定基礎。完成生態縣規劃編制，啟動生態縣創建工作。

（六）科學謀劃，確保完成主要污染物減排目標任務。一是在污染源普查工作基礎上進一步摸清全縣cod（化學需氧量）、so2（二氧化硫）排放總量，科學制定2012年主要污染物減排目標計劃，并分解落實責任，抓好督導落實。二是進一步發揮減排工程的作用，積極引導企業實施清潔生產。督促加快云天化煤代氣二期工程、××縣城鎮污水處理廠重點工程建設進度。三是嚴格管理減排。實行建設項目新增污染物總量管理，把污染物總量削減指標作為建設項目審批的前置條件，未落實污染物總量來源，建設項目不得審批。推行排污許可證制度，完成水、氣排污許可證發放工作。四是加強對化工、水泥等高污染企業污染防治設施運行的監管，提高工業廢水達標排放率，嚴肅查處偷排漏排等違法排污行為。

篇7

摘 要:流動人口計劃生育政策的制度變遷過程反映了轉型時期中國特定時空背景下制度變遷的機理:落實憲法賦予的公民的同等權利和創新既往的管理模式是流動人口計劃生育政策變遷的主要內容;市場化改革帶來的對現存治理體系和制度安排的挑戰是促進制度變遷的主要原動力;制度創新的主體力量是政府,其過程表現為體制內的上下互動。由于制度供給主體的功能局限性導致我國的制度文本和制度實施效果之間存在巨大的落差,只有突破制度變遷與創新過程中的單一動力作用,建立公民、社會、國家之間的持續互動機制,才能實現制度的有效供給和均衡。

關鍵詞:流動人口;計劃生育;政策變遷

中圖分類號:C923 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)04-0082-05

流動人口的計劃生育問題作為轉型時期中國特定時空背景下出現的問題,它的治理政策的變遷一方面是市場轉軌和社會變遷的結果,另一方面又受當前國家模式和政治構架的規制。由于中國處于轉型這個特定時空場域,其復雜性使得我們很難對當前中國制度變遷的機理作全面的透視,但筆者還是希望在綜合各種理論的基礎上,通過對有限資料的研究來厘清流動人口計劃生育政策變遷的邏輯。

一、權利回歸和模式轉變:流動人口計劃生育政策變遷的內容分析

改革開放之后,流動人口規模的擴大化和機制的常規化,以戶籍制度為載體的公共福利制度和行政管理體系依然存在并得以延續。作為行政管理體系一個環節的計劃生育管理體系也深受影響,形成了城鄉有別的計劃生育管理制度及其配套體系。在農村,國家實行的是依托村民委員會體制的計劃生育管理模式;在城市,自20世紀70年代實行計劃生育政策以來,城市計劃生育管理采取的是“部門管理”和“戶籍管理”為特征的模式,其具體的管理措施主要是對單位職工采取部門管理,通過行政考核等手段把單位職工落實計劃生育納入各部門的工作責任之中,讓各部門管理其下屬單位,以達到保證育齡職工落實計劃生育的目的。除此之外,對單位體系之外的人,計劃生育行政管理部門實行自上而下――市、區、街道,直至居委會,對轄區內無固定單位的居民進行縱向“一竿子插到底”式的行政管理。隨著市場經濟的發展和流動人口規模的擴大,依托于戶籍制度的計劃生育管理模式越來越不適應社會發展的需要。當前我國流動人口與計劃生育政策的變遷也主要圍繞流動人口計劃生育的管理模式及其配套的福利措施這兩個方面展開:

一方面實行權利回歸措施,改革戶籍制度、逐步剝離戶籍制度所帶有的各種福利措施、賦予流動人口平等公民權等權利回歸措施。1999年國家計生委頒布的《流動人口計劃生育工作管理辦法》第九條規定:“流動人口現居住地的鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處應當向其中的已婚育齡流動人口進行人口與計劃生育宣傳,并組織有關單位向育齡夫妻提供避孕節育措施服務。”2004年頒布、實施的《流動人口計劃生育管理模式與服務工作若干規定》更是明確指出“現居住地應將流動人口計劃生育工作納入本地區經常性管理和服務范圍,實行與戶籍人口同宣傳、同服務、同管理”。這些具體措施中間已經涉及到改革現行的以戶籍制度為載體的公共福利制度體系等內容。逐步剝離以戶籍制度為載體的各種福利,使戶籍管理功能回歸本位,使各種福利制度與普遍的公民身份相聯系。雖然制度實踐過程中存在瑕疵,但是改革戶籍制度、給予流動人口平等的公民權利已經成為不可逆轉的潮流。

另一方面創新流動人口的管理模式,改變傳統的“兩地共同管理”模式,實行以“現居住地管理為主”和部門合作的屬地化管理模式。1991年12月26日經國務院批準,由國家計生委的《流動人口計劃生育管理辦法》對流動人口的管理原則強調了現居住地和常住戶籍所在地“共同管理”,沒有規定哪一方應該負主要責任,而且也沒有規定各部門之間的責任、協作、分工等,造成了配合不好,甚至互相推諉現象的發生。新的《流動人口計劃生育工作管理辦法》及其后續的相關文件明確了各部門、各單位的責任,確立了“以現居住地管理”為主的管理模式和部門協作機制。1999年頒布的《流動人口計劃生育管理辦法》的第六條規定:“流動人口的計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的地方人民政府共同管理,以現居住地管理為主。”并且明確了流出地政府和人口計生部門的主要工作職責有“為流出人口辦理流動人口婚育證明”;“對流動人口開展計劃生育宣傳教育”;“指導流動人口已婚育齡婦女知情選擇安全、有效、適宜的避孕節育措施,適時提供隨訪服務”;“與流出人口已婚育齡婦女簽訂計劃生育合同”;“做好流動人口計劃生育管理服務的信息溝通和反饋工作”等。《流動人口計劃生育工作管理辦法》第五條規定:“縣級以上人民政府公安、工商管理部門、勞動就業、衛生、房產管理等行政部門應當配合同級計劃生育行政管理部門,在各自的責任范圍內做好流動人口計劃生育管理和服務工作”。2004年開始實施的《流動人口計劃生育管理和服務工作若干規定》更是進一步明確了各級流動人口和計劃生育部門要“會同公安、民政、勞動與社會保障、建設、衛生、等有關部門”,“對流動人口計劃生育工作實行綜合決策、綜合治理、共同做好管理和服務工作”,建立“流動人口計劃生育綜合管理服務機制”。

二、流動人口計劃生育政策變遷的動力機制分析

公共選擇學派認為,政府也是一個“經濟人”單位。一般認為,政府通過制度創新提供制度安排所要實現的目標有兩個方面:一是經濟方面的目標,即實現財政收入最大化。政府力圖提高資源配置效率,加速經濟增長,從而使財政收入最大化,政府將為每一個利益集團設計不同的財產權利。由于存在所謂的競爭約束和交換過程中的費用約束,在使財政收入最大化與降低交換中的費用,促進經濟增長的有效率體制之間存在持久的沖突。二是政治方面的目標,即實現政治支持最大化。我國流動人口計劃生育政策的制度變遷,在某種程度上也可以用上述理論來解釋。由于城市流動人口規模的日益擴大,在東莞等市區甚至已經超過居住地的人口規模,流動人口管理成本越來越高。同時,由于流動人口的管理無法納入國家治理體系的網絡之中,流動人口的權益無法得到保障,國家試圖通過新的制度安排保障流動人口的合法權益,贏得民眾廣泛的政治支持。具體而言,我國流動人口計劃生育政策變遷的動力機制可以從三個維度來厘清:從宏觀層面分析,流動人口計劃生育政策的變遷是我國市場經濟發展的結果,是國家為適應市場轉軌和社會轉型的需要主動作出的制度調整;從中觀層面分析,流動人口計劃生育政策的變遷反映了當前的行政調控機制無法實現對社會的有效治理,是國家治理機制應對社會變化的適時調整;從微觀層面分析,流動人口計劃生育政策的變遷反映了國家破除了舊有的利益壁壘,維護民眾公民權利、實現利益均衡、重塑合法性基礎的實踐。

改革開放以來,我國流動人口規模呈不斷上升的趨勢。根據國家人口計生委的統計,我國的流動人口數量從1993年的7000萬增加到2003年的14億,10年內翻了一番,流動人口超過了全國人口總數的10%,約占農村勞動力的30%,其中15歲到35歲人口占全部流動人口的70%以上。[1]根據國家統計局公布的2005年全國1%人口抽樣調查數據推算,流動人口為14735萬人,其中,跨省流動人口4779萬人。與第五次全國人口普查相比,流動人口增加296萬人,跨省流動人口增加537萬人。[2]隨著流動人口規模的日益龐大,流動人口的計劃生育管理工作的壓力也不斷加大,為了適應經濟轉軌和社會轉型的需求,國家需要適時對流動人口的計劃生育政策作出調整,對流動人口的計生工作作出新的制度安排。

流動人口計劃生育政策的變遷反映了當前的行政調控機制無法實現對社會的有效治理,是國家治理機制應對社會變化的適時調整。現代國家的構建和治理理論告訴我們,現代國家建立的過程就是國家權力不斷向社會滲透的過程,對社會的組織化、網絡化管理不僅是現代國家構建的基礎,也是國家有效治理的前提條件。有調查表明,流動人口的計劃生育率比戶籍人口要低10%左右。而且,流動人口的違法生育所占的比例也是非常高的。根據國家人口計生委2005年對江蘇、廣州等6省市的調查,農民工計劃外生育約占各地違法生育總量的50%―80%,其中深圳、廣州、東莞三市,農民工違法生育分別占各市違法生育的95%、87%、61.6%。[3]由此可見,當前的行政調控機制已經無法實現對社會的有效治理。1999年國家計生委頒布的《流動人口計劃生育工作管理辦法》和2004年開始實施的《流動人口計劃生育管理和服務工作若干規定》都明確了“流動人口計劃生育工作,實行現居住地和戶籍所在地人民政府共同管理,以現居住地管理為主的原則”,并規定了流出地和流入地地方政府和計生部門的職責,其中流出地政府和計生部門有“為流出人口辦理流動人口婚育證明”、“做好流動人口計劃生育管理服務的信息溝通和反饋工作”等;流入地政府和計生部門有“負責對流動人口計劃生育工作的日常管理,并將流動人口計劃生育工作納入當地計劃生育管理”等職責。但是在實際工作中,流動人口的計劃生育網絡管理一直沒有建立起來。根據國家人口計生委2006年組織開展的第六次全國人口和計劃生育抽樣調查資料和國家統計局2005年全國1%人口變動抽樣調查數據,各省上報的跨省流入18―49歲人口數量為4849.9萬人,而各省上報的跨省流出人口總數為5429.6萬人,跨省流出人口比跨省流入的數量多580萬人,據此我們可以推算,至少有580萬人沒有納入流動人口“屬地化”管理范疇。而其中各省上報的流入人口中已婚育齡婦女為1225萬人,但是上報的流出人口中已婚育齡婦女總數為1743.2萬人,中間存在518.2萬的漏統,所以我們可以說“盲區”中的人口以已婚育齡婦女為主,其比例高達89%。[4]

流動人口計劃生育政策的變遷反映了國家破除城鄉二元結構的利益壁壘,維護民眾公民權利、實現公民資格基礎上的利益均衡。據廣東省統計,2002年廣東省流動人口孕產婦死亡率占全省孕產婦死亡總數的83%,是廣東省常住人口孕產婦死亡率的4倍多。流動人口中新生兒破傷風發生數占全省新生兒破傷風發生總數的97.3%,是全國新生兒破傷風發生率的23.3倍。[5]國家計生委農民工計劃生育與和生殖健康調研組的調查顯示,至少72%的計劃生育手術費由農民工自己負擔,大約80%的農民工從未獲得過免費的避孕藥具。流動人口的權利保障措施無法得到落實。所以國家計生委了《流動人口計劃生育工作管理辦法》在第九條就規定:“流動人口現居地的鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處應組織有關單位向育齡夫妻提供避孕節育措施服務”,2004年頒布的《流動人口計劃生育管理和服務工作若干規定》更是要求,“現居住地應將流動人口計劃生育工作納入本地區經常性管理和服務范圍,實行與戶籍人口同宣傳、同服務、同管理”,以期打破舊有的城鄉二元結構的利益壁壘,將流動人口和戶籍人口都納入國家社會治理網絡體系,賦予流動人口和戶籍人口同等的公民權利,實現對流動人口基本權利的保護。

三、體制內的上下互動:流動人口計劃生育政策變遷的過程分析

一般而言,制度創新主體不外乎三種:個人、個人之間自愿組成的合作團體和政府機構。新制度學派的代表人物戴維斯和諾思認為,制度創新可以在上述三級水平上同時進行。個人、個人之間自愿組成的社會團體的創新在一個自下而上的社會變革原則下是可以大量存在的。但是在中國,由于集權政治框架的規制,制度變遷主要表現為體制內利益的調整和均衡,提供制度安排、實施制度創新最主要主體的主要是政府。而在政府內部,制度創新又表現為政府層級的差異,越是權力中心的最高層越可能成為制度創新的“第一行動集團”,而下一級的政府機構則充當“第二行動集團”唐興霖教授將制度創新的決策者和首創者稱為“第一行動集團”,在制度創新過程中幫助“第一行動集團”獲得利益并分享追加利益的稱為“第二行動集團”,“第一行動集團”最先認識到現行制度的弊端,預見到潛在利益,并最終提出制度創新的方案;“第二行動集團”執行、維護“第一行動集團”所作出的制度創新方案,他們共同努力,促成制度創新。,高一級政府作為“第一行動集團”直接提供制度安排,或者為下級政府――“第二行動集團”的制度變遷設立整體性的邊界和方向。“第二行動集團”一方面執行、維護“第一行動集團”的制度創新方案,另一方面在“第一行動集團”所規制的制度框架與邊界范圍內繼續進行制度創新并將其制度創新的有益成果反饋給“第一行動集團”以尋求其制度成果的法制化和規范化。流動人口計劃生育政策的制度變遷遵循政府內部上下互動的邏輯,它的主要路徑選擇為:中央政府一方面直接提供制度措施,地方政府執行該制度措施,另一方面為了考慮各地的不同情況,中央政府又為制度創新設立整體性的方向與邊界,地方政府在中央政府設立的方向與邊界范圍內展開一系列制度創新,其中卓有成效的制度創新成果將會被法制化和規范化,從而作為一種確認的制度被推廣。

1991年,鑒于流動人口規模的不斷擴大和計劃生育的嚴重性和迫切性,國務院“第一行動集團”頒布了《流動人口計劃生育工作管理辦法》,對流動人口的計劃生育工作作出了“兩地管理”的模式的規定,此項法規的頒布標志著我國的流動人口計劃生育管理進入規范化階段。各地在該項法規的規制下進行流動人口計劃生育問題的管理。但是隨著流動人口規模的擴大化和機制的常規化,該法規在實踐過程中權責不明和管理不到位等問題,國務院又適時調整了流動人口計劃生育的管理模式。1999年,國務院頒布了新的《流動人口計劃生育管理辦法》,確立了“流動人口計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的地方人民政府共同管理,以現居住地管理為主”的管理原則。按照這一新制度原則,各地努力開展了流動人口計劃生育管理模式的執行和改革。據不完全統計,目前全國已有27個省、自治區、直轄市制定了地方性流動人口計劃生育管理辦法,一些省(自治區、直轄市)的地級市還制定了相關的管理辦法。許多地區都建立了統一的外來人口領導協調機構,將流動人口計劃生育管理納入社會治安綜合治理的管理體制之中。同時,根據2004年7月份國家計生委政策法規司的調查結果。全國31個省(區、市)人口計生委均設立了不同類型的流動人口計生管理機構(包括專門的流動人口管理處、掛靠在相關處和事業單位性質的流動人口管理站(辦));全國76%地(市)級人口計生部門設置了流動人口管理機構;約78%的縣(市、區)級人口計生部門設立了流動人口管理機構;25%的鄉鎮(街道)級設置流動人口計生管理機構。圍繞著“第一行動集團”提供的制度成果的推廣和執行在各層下級政府得到了有效的落實。

除此之外,地方政府還在中央政府設立的制度邊界和框架內進行制度創新,并謀求制度措施的法制化和規范化。2001年國家計生委、民政部、中國計劃生育協會聯合發出了《關于加快城市社區人口與計劃生育與工作改革的意見》,并以2001年年底在杭州召開全國城市社區計劃生育會議的形式對包括社區計生管理機制建設在內的全面推進城市社區人口與計劃生育工作改革做出了部署,明確提出了“依托社區、建立‘屬地管理、單位負責、居民自治、社區服務’的城市流動人口與計劃生育管理機制”。[6]根據這一制度精神,各地方開始探索適合本地特色的流動人口管理模式。其中有代表性制度創新成果主要有:(1)上海的“目標管理責任制”模式:以全國《流動人口計劃生育工作管理辦法》和《上海市外來流動人員計劃生育管理辦法》為指針,把外來流動人員計劃生育管理納入本轄區人口和計劃生育工作目標管理責任制,增加經費投入、強化服務意識、增加相關管理者的責任。(2)武漢的“三長責任制”模式:以公安局長、工商局長、計生委主任為主,勞動、人事、城建、房地、交通、衛生等相關部門共同參與的流動人口計生管理模式。它是一個多部門參與配合、共同負責的綜合管理機制。(3)濟南的“兩位一體”模式:依托暫住人口管理服務站,發揮暫住人口協管員和基層計生工作人員兩支隊伍的合力作用,在基層形成“兩位一體”的管理機制。(4)寧波的“社區化管理”模式。把流動人口融入社區管理的模式,為流動人口提供社區化的管理和服務。[6]這些制度創新成果都先后作為地方政府的制度創新成果得以法制化和規范化,并且在不同程度上得以推廣。從以上我們可以看出,我國的流動人口計劃生育的管理制度的變遷都是體制內政府主動供給的產物,其中既發揮了中央國家機關的政策主導作用,又調動了地方的積極性,是一個在中央政府提供的制度框架內上下持續互動的過程。

著名經濟學家林毅夫運用“需求――供給”的理論架構來分析制度變遷,提出了誘致性變遷和強制性變遷的理論,肯定了政府在建立制度安排方面的價值。但同時林毅夫也強調,由于意識形態方面的原因、集團利益沖突以及社會科學知識的限制等等,政府可能不能建立有效的制度安排,由政府提供制度安排具有特定的功能局限性。這點在流動人口的計劃生育管理中也表現突出,例如2004年頒布和實施的《流動人口計劃生育管理模式與服務工作若干規定》要求:“現居住地應將流動人口計劃生育工作納入本地區經常性管理和服務范圍,實行與戶籍人口同宣傳、同服務、同管理”(簡稱“三同”)。但是在實際的運作過程中,由于各地方政府不愿承擔更多的義務和責任以及以戶籍制度為代表的一些正式、非正式的制度壁壘的存在,所謂的“三同”管理和服務遠沒有“同”起來。綜合流動人口計劃生育政府變遷的分析我們可以發現:在我國,由于受集權政治框架的規制,制度創新主要表現為由政府充當創新主體的強制性制度變遷,由個人、社會組織充當制度創新主體的誘致性制度變遷很難啟動,其創新成果也很難得到法制化和規范化。作為一種社會規范體系的制度,它的變遷與創新應該體現為國家、社會與制度之間交相互動的過程,而不應是單一動力作用的結果。個人特別是由個人自愿組成的社會團體的制度創新對制度供給的平衡起著非常重要的作用。作為人們為一些共同目標而結合到一起的團體或實體的社會組織的發達與否,不僅體現著社會發育的完善程度,而且還會切實影響制度措施的實施效果。換句話說,發達的社會組織影響制度的運行和創新,既可能成為制度執行的主要力量,也可以成為制度創新的重要載體。鑒于當前轉型時期社會組織不發達這個特定的時空背景,政府除了應該承擔制度供給的主體職能之外,更應該放松管制空間,為社會組織和社會團體的自我管理和自我發展提供制度空間,并積極尋求與社會組織和團體的合作,鼓勵其進行制度創新,并將其創新的有益成果法制化和規范化,以期實現對社會的合作管理和善治。

參考文獻:

[1]朱玉,周婷玉.全國流動人口十年內翻番.省略/new/php/20050106/38170.php

[2]中華人民共和國國家統計局.2005年全國1%人口抽樣調查結果主要數據公報[J].北京市工會干部學院學報,2006(2).

[3]國家計生委農民工計劃生育與和生殖健康調研組.對農民工計劃生育和生殖健康問題的調研與建議[J].人口與計劃生育2006(2).

[4]國家人口計生委發展規劃司.2006年全國人口形勢變動特點[J].人口與計劃生育,2007(11).