導語：如何才能寫好一篇市域社會治理水平，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

根據《國務院辦公廳關于江西省提高省直機關津貼補貼水平問題的復函》（國辦函[2012]92號）精神，經省政府同意；現就提高省直機關津貼補貼水平有關事宜通知如下：

一、實施范圍：已經規范津貼補貼的省直機關，包括省級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、派機關、經批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的單位，以及機關后勤服務中心。

二、調整標準：省直機關公務員（工勤人員）津貼補貼標準詳見附表1：機關后勤服務中心執行專業技術崗位（職務）工資人員的津貼補貼標準詳見附表2。

三、資金來源：提高津貼補貼水平所需資金由省財政預算安排。

四、執行時間：從2012年1月1日起執行。

五、審核發放程序：

（一）各單位按照附表1和附表2中各職級標準填寫附表3和附表4，報單位主管部門審核；

（二）各主管部門將本級和所屬單位填報的附表3和附表4報送省人保廳工資福利處審批后，由單位報送省財政廳對口業務處審核；

（三）省財政廳對口業務處審核后，單位將附表3和附表4送省財政廳國庫支付局，并按規定程序將津貼補貼變動情況錄入工資統發管理系統發放。

六、嚴明紀律：各單位要加強津貼補貼和財政財務管理，嚴格執行各項紀律，一律不準以任何借口、任何名義、任何方式在國家統一政策之外自行新設津貼補貼項目，不準自行提高津貼補貼標準，不準在規范津貼補貼之外發放其他津貼補貼、獎金福利。凡違規違紀的，按有關規定嚴肅處理。

七、本通知未盡事宜，按照《江西省人民政府辦公廳關于印發江西省規范省直機關公務員津貼補貼實施方案的通知》（贛府廳發[2007]4號）有關規定執行。

特此通知。

附表：1 江西省省直機關公務員（工勤人員）津貼補貼發放標準表

2 江西省省直機關后勤服務中心執行專業技術崗位（職務）工資人員津貼補貼標準表

3 江西省財政統發單位工作人員工資變化審批表（調整標準）（略）

4 江西省財政統發單位離退休人員離退休費（增、減）審批表（調整標準）（略）

江西省財政廳

江西省人力資源和社會保障廳

篇2

[關鍵詞] 國家中心城市 城市空間治理 成都

[中圖分類號] F290 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0033-04

[基金項目] 2016年成都市哲學社會科學規劃項目（項目編號：2016Z03），2016年度成都市社會科學院院級重大課題“一帶一路戰略下成都開放型經濟發展的水平測度及比較研究”資助。

[作者簡介] 姚毅（1982 ― ），四川閬中人，成都市社會科學院經濟研究所所長，副研究員，經濟學博士，研究方向：區域經濟和城市經濟。

城市空間治理是一項復雜的系統工程，涉及生產、生活、生態三大布局，空間、規模、產業三大結構，及政府、市場、社會三大主體。同時城市空間治理必須充分尊重工業化和城鎮化發展規律，推動城市空間由“單中心、攤大餅”向“多中心、網絡化”的轉變；必須堅持城市治理現代化的發展理念，推動實現政府、市場、市民多元主體的有序參與以及行政機制、市場機制、社會參與機制等多個機制共同作用。

一、成都推進城市空間治理的

發展形勢和基礎

近年來，隨著城市工業化和城鎮化進程的加快以及城市功能定位的升級，成都城市空間布局進入了深度調整期，逐漸呈現出向“雙中心、網絡化”發展的態勢。同時，中央、省委區域發展戰略的重大調整和深入實施，成都獲批國家中心城市以及城市經濟社會發展水平的提升，使得成都城市空間治理的基礎和條件發生了深刻的變化。

（一）上位區域發展戰略部署需要得到深入貫徹落實

“十三五”時期，國家區域空間發展戰略發生了重大調整，在東中西和東北部“四大板塊”基礎上，進一步確立了“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大區域發展戰略，最終形成“4+3”的國家區域戰略布局。同時，四川立足經濟社會發展實際，明確提出“堅持把多點多極支撐發展戰略作為總攬，在加快區域競相發展中提升全省整體實力”，并進一步指出“首位城市要對標高端、輻射帶動”。作為西部大開發的引擎城市、“一帶一路”的核心節點、長江經濟帶的戰略支點、四川“多點多極支撐”戰略的“首位城市”，成都城市空間治理需要以中央、省委的區域發展戰略為導向，在推進國內外聯動、區域間協同，互聯互通等方面更好地發揮區域引領、輻射、帶動作用。

（二）國家中心城市的建設需要強有力的空間載體支撐

國務院通過的《成渝城市群發展規劃》明確提出，成都要“以建設國家中心城市為目標，增強成都西部地區重要的經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能”。國家中心城市的獲批，表明成都由區域中心城市正式升級為國家中心城市，成渝城市群也將由國家級城市群向世界級城市群邁進。成都國家中心城市建設需更加注重多層次的區域交流與合作，發揮引領、輻射、帶動作用，積極融入全球分工合作體系，努力為內陸其他城市轉型升級和開放型經濟發展探索可復制和推廣的經驗。這需要改變成都“單中心、圈層式”的城市空間格局，著力優化和拓展城市發展空間，加快構建“雙核共興、一城多市”的網絡城市群和大都市區格局，為加快國家中心城市建設提供堅實的空間載體。

（三）天府新區建設的加快為成都城市空間治理提供了重要的戰略契機

2010年天府新區成立以來，尤其是2014年天府新區獲批國家級新區以后，新區發展迅速，為成都空間格局由單中心、攤大餅向雙核、啞鈴型轉變提供重要的戰略機遇。國務院批復明確提出“把天府新區建設成為以現代制造業為主的國際化現代新區，打造成為內陸開放經濟高地、宜業宜商宜居城市、現代高端產業集聚區、統籌城鄉一體化發展示范區”。作為四川“三大新興經濟增長極”的首位增長極，天府新區“四化同步、四態合一”的現代化、國際化大都市新區，經過5年多的積淀，逐步形成了符合內陸區域經濟發展要求、順應我國開放型經濟轉型趨勢、具有經濟高地典型特征的發展趨勢。

（四）經濟社會發展水平的提升為成都城市空間治理奠定了堅實的基礎

一是成都縣域經濟的發展為成都城市空間布局優化提供了重要的物質基礎。近年來，縣域經濟的高速發展已經成為成都經濟發展的重要基礎和特色亮點，中心城區以外的區（市）縣GDP已經占到全市經濟總量的50%以上。同時，成都各區（市）縣產業特色化、差異化發展態勢明顯。中心城區正逐漸成為現代金融、現代商貿、總部經濟等現代服務業集聚區和都市工業的重點區域；近郊區域以產業和城市互動升級為重點，加快推進產業升級、產城融合和城市功能的提升；遠郊區現代旅游業和現代農業等產業特色化發展態勢明顯。成都中心、成都科學城、成都醫學城和成都城市音樂廳等一批重大項目的加快推進，將進一步增強成都現代化國際化城市功能升級的載體支撐。

二是城鄉一體的公共服務和基礎設施建設增強了成都中小城市人口和產業承載力。近年來，成都市立足“全域成都”的發展思維，統籌推進基本公共服務均衡化建設，加快推進 “覆蓋全域”、“區域統籌”、“城鄉一體”的基礎設施體系的建設，連片推進“小規模、組團式、微田園、生態型”的新農村建設。成都市域的副中心、衛星城、小城市、特色鎮和新農村的公共服務和基礎設施水平得到明顯提升。到目前為止，成都市實現就業政策和就業工作的城鄉全覆蓋；農村中小學、鄉鎮衛生院、村衛生站、文化活動場所全部實施標準化建設；“全域成都”范圍內社會保險制度城鄉全覆蓋和相互銜接；城鄉戶籍一體化進程基本完成，城鄉居民自由遷徙以及城鄉基本公共服務和社會福利一體化目標基本實現。

三是交通基礎設施的完善促進了市域各地區之間的網絡化聯接。市域軌道交通水平大幅提升，地鐵運營總里程108公里、在建205公里，第三期軌道交通建設規劃正式獲批，新一輪軌道交通線網規劃編制完成。“十三五”時期，將進一步按照“中心城區加密成網，天府新區核心成網，兩核互動加強，全域基本覆蓋”的要求及構建市域和市區兩個“30分鐘軌道交通圈”的目標，強化“雙核”之間軌道交通聯系，形成“3快3普”共6條軌道交通線路的便捷聯系，強化“雙核”與城市副中心、衛星城之間點到點的軌道交通聯系。

同時，成都城市空間治理也面臨一些問題和挑戰，如在城市快速擴張中的土地集約利用效率中心城區、近郊、遠郊逐次遞減的問題；中心城區功能疏解不夠和產城融合發展不足，市域“承擔、分擔、共擔”的城市功能布局體系尚未有效形成；城市資源環境承載的壓力加大，生產、生活、生態的“三生融合”發展水平還需進一步提升。

二、國家中心城市建設背景下

成都城市空間戰略指引

在成都市委十二屆三次全會提出國家中心城市建設的“157”總體思路中，明確了“優化和拓展城市發展空間，建設網絡城市群和大都市區”的城市空間戰略。究其本質而言，就是從“市域、區域、國際”三個層次協同推進，為國家中心城市建設提供重要的空間載體和功能支撐。

（一）市域層面：推進城市功能的整合與提升

從城市經濟視角來看，國家中心城市是全國城鎮體系的“塔尖”，需要在推進城市轉型升級發展方面走在前列、形成示范，而市域空間布局調整和功能結構優化是城市轉型升級發展的先行策略。具體而言，國家中心城市在市域層面的城市空間結構的優化需要基于兩個方面的綜合考量：一方面，從城市空間結構演化的規律來看，國家中心城市的工業化和城鎮化水平已經達到了較高的階段，需要順應城市空間格局由“單中心、圈層式”向“多中心、網絡化”轉變的發展趨勢，加快形成城市中心、副中心、衛星城、小城市、特色鎮和新農村等不同層次的市域空間在城市功能上的“承擔、分擔、共擔”的良性關系；另一方面，從國外城市空間治理的經驗來看，需要注重城市增長邊界的控制、城市用地的再開發、城市社區的人文關懷以及各個功能組團交通的網絡化聯接。

（二）區域層面：加強多層次高水平的區域交流與合作

從區域經濟視角來看，國家中心城市是區域中心城市的升級版，需要切實貫徹落實上位區域發展戰略，在更大范圍、更高層次發揮區域的引領、輻射、集聚作用。具體而言，國家中心城市在區域層面的城市空間結構的優化需要基于兩個方面的綜合考量：一方面，要按照國家“4+3”的區域發展戰略，立足城市發展實際，以融入發展為基本路徑，主動對接國家相關區域發展戰略，更好地承擔城市在區域發展中的國家使命；另一方面，要注重城市與區域的動態平衡和有機平衡，立足城市和城市群發展實際，找準在不同區域層次的城市功能定位和主體作用，促進多層次區域空間互為支撐和協調發展。

（三）國際層面：增強與全球的互聯互通

從世界經濟視角來看，國家中心城市是世界城市網絡體系重要節點，是國家推進開放發展戰略、積極參與全球經濟治理的重要功能載體。同時，在國家“一帶一路”戰略確立的“五通”合作重點中，基礎設施的互聯互通發揮著先導性作用，是“一帶一路”建設的優先領域。具體而言，國家中心城市在國際層面的城市空間結構的優化需要基于兩個方面的綜合考量：一方面，要樹立全球視野和開放理念，主動對接國家開放發展的戰略部署，積極融入世界城市網絡體系，不斷提升參與國際競爭與合作的水平和能級；另一方面，以基礎設施的互聯互通為先導，統籌推進“五通”的協調互動發展，建強作為國家新一輪對外開放門戶城市的功能。

三、成都推進城市空間治理的重點策略

成都城市空間治理要立足成都城市經濟社會發展的階段性特征，尊重工業化和城鎮化背景下城市空間結構演化的基本規律，以國家中心城市建設的城市空間戰略為基本指引，增強城市空間治理的法治保障、多元參與，有重點地推進城市空間結構優化和城市功能的升級。

（一）增強城市空間治理的法治保障

一是加強城市空間治理的法制建設。加快城市空間治理的立法進程，統籌市政設施建設、城市公共空間規劃發展、城市交通、城市環境、城市公共安全以及智慧城市建設等六大重點領域的城市建設管理，為城市空間治理提供法制保障。二是加強城市空間治理的規劃引領。聚焦國家中心城市“四中心一樞紐”功能定位，抓緊各類城市規劃修編，注重市域和區域的統籌，強化國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、各類專項規劃之間的銜接，以“多規合一”確保“三生”空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致。三是完善城市空間治理的政策體系。重新梳理成都已有的城市空間政策體系，加大對于環高校成果轉化區、城市地下空間開發等城市空間治理新興領域的政策指引。

（二）促進城市空間治理的多元協商合作

一是加強城市空間治理的PPP模式的運用。建立健全城市空間治理的PPP模式，重點推進市政基礎設施、交通運輸、水利建設、生態環保、旅游、醫療衛生及教育等多個領域的PPP項目試點，增進成都城市空間治理效率。二是加強城市空間治理的社會參與和規劃參與。發揮基層社區和社會組織作為政府和市民互動橋梁的作用，拓展民意表達的渠道和方式，完善民意表達的規則和信息指引，搭建多層次的多方利益協商平臺，建立健全及時回饋、共同決策的良性互動模式，強化公共參與的社會監督，使得成都城市空間治理的規劃和政策得到廣泛的社會認同。三是加強城市空間治理的決策咨詢。探索建立由黨政職能部門官員、企業家、專家學者等各界精英組成的“城市空間治理研究咨詢委員會”，采取“官助民辦”的運行模式，對涉及城市空間治理的系列重大問題進行專題研究，并形成決策咨詢報告，為政府相關決策制定提供可供參考的意見和建議。

（三）推進多層次區域空間治理的協調互動

一是注重不同區域層次的空間治理的協同推進。在市域層面，要注重城市功能的整合和升級，推進城市發展空間的優化；在區域層面，要加強成都平原城市群、成渝城市群、成渝西昆貴“鉆石經濟圈”、“一帶一路”和長江經濟帶等不同區域層次的交流與合作，推進城市發展空間的拓展；在國際層面，要強化與全球的互聯互通，積極融入世界城市網絡體系。二是注重城市內部“雙中心”和衛星城的網絡化聯接。進一步明確中心城區和天府新區直管區“雙中心”的核心功能，合理疏解城市中心的非核心功能；各衛星城要按照“獨立城市”發展理念，建強各自主體功能，并在此基礎上加強基礎設施和公共服務建設，并注重引導形成多樣化非主體功能，增強衛星城的對于產業、人口的吸引和吸納能力；加快實施軌道交通加速成網建設計劃，加大力度，統籌推進，加快建立市域鐵路、地鐵、有軌電車、輕軌多制式相互銜接、互為補充的綜合軌道交通系統。三是注重城市基本空間單元的“人文關懷、功能復合、有機組合”。要注重城市街區、城市社區、城市樞紐站點區域等城市基本空間單元的治理，增強交通設施、市政設施、綠化景觀等基礎設施建設以及教育、醫療、衛生等公共服務配套，強化城市街區、城市社區和城市建筑功能復合性開發以及城市樞紐站點地下空間的使用，強化各種功能之間的系統組合和高效的網絡化聯接。

[參考文獻]

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篇3

關鍵詞：跨界環境污染；環境治理；外部性；長江流域；博弈分析；帕累托最優；公地悲劇；納什均衡

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）05-0096-06

一、引言

1978年以來，中國經濟以年增長9%的速度創造了經濟“奇跡”的同時，也給環境帶來了極大的壓力。歐美發達國家近200年工業化進程中分階段出現的環境污染問題在中國短短30多年的工業化過程中集中出現。2012年美國耶魯大學和哥倫比亞大學科學家聯合的全球163個國家和地區的環境績效排名顯示，中國排在第116位；2013年亞洲開發銀行和清華大學聯合的《中華人民共和國國家環境分析》報告顯示，中國500個大型城市中只有不到1%的城市達到世界衛生組織空氣質量標準[1]。環境問題已成為中國政府關注的重點，黨的十提出了“建設美麗中國”和“生態文明建設”等重要發展思路。

由于環境污染所具有的外部性和我國行政區域的劃分，使得我國環境惡化程度的加深突出表現在各行政管轄區之間跨界環境糾紛的增加上，如何對跨界環境污染進行有效規制，始終是環境污染治理的一個重要問題。在缺乏有效監管狀況下，一些地區會采取“搭便車”的行為將不易監測的環境污染跨界轉移出去。大多數地區都有可能采取機會主義方式逃避本應由自己承擔的環境污染治理成本，從而將成本外部化，即環境責任規避。這種現象充分揭示了由個體理性與集體理性的沖突所帶來的公共事務治理困境。

d’Arge[2]和Rueff[3]較早關注了環境的跨界污染問題，而早期的相關研究主要集中在探討不同國家之間對跨界水污染、大氣污染以及固體廢棄物污染等方面的國際合作方案上，建立相應的激勵機制促成合作是研究的核心問題，基本上是圍繞跨界環境污染治理博弈展開的[4][5][6][7]；Laijun Zhao，et al.[8]通過構建包括政府和居民在內的典型的Stackelberg博弈模型，提出了一種考慮流域結構的轉移稅（Model of Transfer Tax，MTT），MTT可用來計算一個地區最佳的污染物轉移稅率，同時也認為轉讓稅率可作為生態補償標準，加強區域減排合作，實現整個流域的減排成本最小。國內關于跨界環境污染的研究更多是集中在驗證PHH理論，而理論研究主要集中于跨界水污染治理的政策研究方面[9][10]；關于如何解決流域跨界環境污染問題，主要有三種方式：一是建立強有力的流域管理機構[11]；二是建立合理的水權分配原則和水權交易系統[12]；三是采取部分市場化實現水資源配置的“準市場”方案[13]。

筆者采用博弈論分析工具構建跨地區地方政府環境污染治理投資的博弈模型，從理論上分析地方政府基于自身利益最大化的行為選擇與全局利益最大化最優選擇的利益沖突；隨后以長江的地方政府的環境污染治理博弈為例，對理論分析結論進行經驗分析，探討造成我國環境治理困難的影響因素，最后就此提出政策建議。

三、地方政府跨界污染治理的經驗分析――以長江流域為例

跨流域水污染是最典型的跨界環境污染形式，基于長江流域每次發生水污染事故，大抵都要引起區域性的緊張。某種意義上，此類事故也許天生就具備某種“廣泛性”和“超越性”。本部分以我國長江流域跨界水污染治理為例對博弈理論分析的結果進行實證分析，以期更客觀地分析我國地方政府的跨界環境污染和治理問題。

（一）長江流域水污染概況

長江發源于青藏高原唐古拉山脈主峰、海拔6 221米的各拉丹冬雪山西南側，流經青海、、云南、四川、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江蘇、上海等多個省、市、自治區，在崇明島以東注入東海，全長6 300公里。長江流域的水質狀況如表1所示。

通過表1的數據可知，近10年來，全國流域的水質狀況逐漸好轉，這說明在中央政府一再強調生態環境保護和流域治理的重要性并不斷通過立法和出臺強制性法規來加大流域治理力度的背景下，中國流域生態環境惡化的狀況得到了一定的改善，但整體水質仍為中度污染水平，還沒有得到根本性的改善，有待進一步的治理[15]。長江流域的水質狀況好于全國其他流域的水質狀況。2004―2010年全流域水質優于Ⅲ類的比例不斷上升，但在2011年整個流域的水質出現下降，之后有所上升，到達最好水平，而省域斷面的水質狀況在2010年之前一直優于全長江流域的水質狀況，但在2011年之后，省域斷面的水質狀況不斷下降，遠差于前幾年的水質水平，2011年省域斷面水質優于Ⅲ類的比例僅為78.7%，遠低于2010年的95%，這也直接造成了長江全流域的水質優于Ⅲ類的比例為80.9%。

另外，通過表1還可知，在2011年之后，長江流域域斷面水質優于Ⅲ類的比例低于全流域水質優于Ⅲ類的比例，這表明長江流域的地方政府更傾向于將重污染企業設置在兩地的交界處，將水污染物排污的外部成本轉嫁到處于本地區流域下游的地區。其原因是我國的環保體制為屬地管理，也就是說環境執法不能跨界，這使得交界處帶來的水污染責任難以確定。位于上游的地方政府這樣的行為選擇，不僅可以將有限的環境治理資金用于其他能夠更好的產生經濟效益的項目中，還可以通過污染企業的稅收以創造更多的GDP和財政收入。

（二）長江流域各省水污染治理狀況分析

本文借鑒趙琳等[16]對長江經濟帶的劃分，選取四川、重慶、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江蘇、上海等9個省級地方政府的環境治理狀況進行分析。表2顯示了9個省級地方政府2010―2012年環境治理投資占GDP的比重和環境治理投資在環境基建和工業污染治理兩方面的使用比重。

通過表2可知，長江流域各省的環境治理投資占GDP的比重大部分低于全國水平，各省在創造較高GDP的同時，對環境治理的投資相對不足，而長江流域各省市的環境治理投資更多的是用在了城市環境基礎設施建設方面，這是因為城市環境基礎設施建設能夠改善地區投資環境，爭取到更多的經濟投資從而帶來GDP的增加和財政收入的增長；而在工業污染治理方面的投入比例則非常低，特別是在2011年和2012年，長江流域各省在城市環境基礎設施方面的平均投資比重高于全國水平，而工業污染治理的平均投資比重低于全國水平。

通過對長江流域各省環境治理投資的分析，可以得到有限理性的地方政府的行為選擇偏好為：地方政府基于自身效用最大化的選擇是不斷加大對能夠直接帶來政績和投資項目的城市環境基礎建設方面的投入，從而提高地區的GDP和財政收入水平。但諸如城市排水投入、園林綠化投入和市容衛生環境投入等城市環境基礎建設投入是無法從根本上改善環境質量的。他們對于明顯具有正外部性的工業污染治理方面則選擇搭便車。也就是說地方政府基于自身效用最大化的行為選擇無法實現整體效用的最大化，這與本文第三部分博弈分析的結果一致。

除上述原因外，審計署于2009年10月28日的“三河三湖”水污染防治績效審計調查結果中還列舉了三條水污染治理中的不規范情況：一是挪用和虛報多領水污染防治資金5.15億元；二是少征、挪用和截留污水處理費及排污費36.53億元；三是水污染防治資產閑置和部分污水處理廠實際處理能力未達到設計要求。由此我們也可以認為在我國其他領域的環境污染治理中同樣會存在這三種狀況，這又進一步降低了環境治理投入的效率。

通過對長江流域水污染和治理的分析，可以發現我國地方政府在環境污染合作治理的障礙主要有：一是地方保護主義。以GDP為核心的政績考核制度、地方政府的雙重身份和有限理性滋生了地方保護主義，作為理性經濟人的地方政府在雙重身份的權衡中通常會偏向地方利益，使得許多地方政府理所當然的采用行政手段干預環境治理，各種“土政策”“開綠燈”和“行方便”大行其道，幾乎不會主動地對地方經濟做出巨大“貢獻”的污染企業整改或者關停，更有部分地方政府為降低本地區的環境治理投入而將污染轉嫁到其他地區，造成更加嚴重的污染事故。二是跨界環境保護體系權限模糊，無法形成有效的管理。以長江流域水環境保護為例，雖然設立了長江流域管理機構，但這些機構基本上無權過問地方政府的行政及經濟事務，其主要任務是編制流域水資源的利用規劃。在這種格局下，各地區的水資源保護和水污染治理問題往往無法做到全流域的統一規劃和管理，某些地方政府甚至還會采用一些措施阻撓或者禁止流域管理機構檢查其轄區內企業的排污狀況，為企業提供特殊保護，縱容其環境違法違規行為。三是跨界環境污染治理缺乏明確的法律依據。中國的《環境保護法》規定了各級人民政府應對本地區環境保護負責，但在處理跨界環境污染治理上基本上是無具體的法律法規可依，這致使地方政府在跨界環境污染治理方面相互推脫、爭執不斷，造成環境監管部門執法中的盲區，導致經常會出現“公對公，一場空”“誰都該管，誰都管不了”的局面。

四、結論與建議

本文通過構建多地區參與的跨界環境污染治理模型對跨界環境污染治理博弈進行了理論討論，結果表明：跨界環境污染治理中的納什均衡狀態與帕累托最優狀態相背離，兩者的背離程度隨著參與跨界環境污染治理的地區個數增加而增加。并通過對長江流域7省2市的水污染治理博弈的經驗分析進一步驗證了理論分析的正確性。因此要實現整體環境質量的提高，就需要每個地區能夠真誠合作，特別是經濟發達地區要切實承擔起環境污染治理責任。

為避免環境治理中出現“囚徒困境”和“公地悲劇”局面，本文建議：

1. 建立基于區域分工與合作的跨區生態補償體系，爭取達到帕累托最優狀態。跨區域的生態補償機制，要將以財政轉移支付為主的政府補償和以民間資本為主的市場補償方式結合起來，形成“財政轉移支付縱橫交錯，市場補償穿插其中”的網絡式生態補償體系，以克服政府失靈和市場失靈兩方面帶來的問題。縱向補償指的是中央財政以財政轉移支付的方式給地方政府提供生態建設專項資金。橫向補償指的是受益區政府或企業向保護區政府或企業支付生態產品的使用費，這里主要是不同區域政府間的財政轉移支付。市場補償是指通過生態產品和服務的交易平臺，實現受益區企業和保護區企業和居民自由平等交換，包括受益區企業給保護區居民和企業提供資金補償、技術援助和項目支持等，相應地保護區居民和企業要給受益區提供優質的生態產品和服務，還包括受益區企業向國家繳納的環境保護稅費等。

2. 明確跨界環境治理產品的產權歸屬，引入市場機制。生態環境的外部性和公共產品屬性以及現階段在生態服務價值評估和標準確定方面的限制，造成生態環境效益的經濟價值準確評估存在較大的困難。因此，需要政府作為公共利益的代表對生態服務進行補償，但某種程度上政府失靈的存在決定了市場主體參與的必要性。在生態補償領域適當引入市場機制，利用經濟激勵手段來促進生態環境保護與建設是必然的發展趨勢，市場機制的參與有利于建立公平、高效的生態利益共享及責任分擔機制。

3. 加強環境治理和生態保護的監管。一是改進以GDP為核心的政績考核體系，明確地方政府的工作目標應是包含經濟發展和環境保護雙重任務的最大化社會福利目標，并逐步提高環境保護的考核比重。只有構建包含生態保護的綠色GDP政績考核體系，將自然資源使用、生態環境保護和環境破壞指標納入到政績考核框架中，才能調節地方政府在經濟建設和生態保護之間的選擇偏好，增強地方政府生態保護和環境治理的積極性。二是增進環境治理和監管部門的獨立性，成立由國務院副總理負責、環保部統一領導的環境治理與監管機構，剝離當前農業系統、林業系統、國土資源系統掌控的有關環境治理職能，實現一個部門統一管理，自下而上垂直領導，打破屬地管理，實現跨界環境執法。三是環境評價引入第三方咨詢機構，確保環境評估的客觀性和透明度，為地方政府、企業和居民提供相應的技術咨詢、項目支持、交易輔導等服務。

參考文獻：

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篇4

1、財政支持生態文明建設理論基礎:公共產品理論

生態文明研究較為廣泛，在內涵界定上還存在一些歧義。綜觀所有學者觀點，有代表性的主要有四種:第一種觀點認為生態文明包含人們用來維護生態環境的相關制度、文化、法律意識等，以此來維護生態平衡，實現可持續發展。第二種觀點認為生態文明是系統化的文明構成形態，這是表現人類多樣機能的綜合體，以一種多元化的系統體現出來。第三種觀點認為生態文明相對于以前的文明形態而言是一種新型文明形態，通常與自然生態融合一體的文明，表現為較高的物質生產與精神生產階段。第四種觀點認為自然與文明的關系是從崇拜自然的原始文明到依賴自然的農業文明和征服自然的工業文明，正在轉化為效法自然的生態文明。就這些觀點而言，生態文明其實就是體現人與自然相互和諧的物質與精神積累的成果，其通常由生態物質、生態化技術以及生態化精神累計而成。生態環境變化與生態資源資本化的特征決定生態文明的特性:第一是生態文明難以界定與計量。第二是生態文明的相關建設成效與整個人類生產、生活息息相關，同時其消費表現出強烈的排他性特征。第三是生態文明建設效益具有較強的外溢性與滯后性。生態文明這三大特點正是公共產品的典型特性。外部性是公共產品的特性，從而使得生態環境保護中出現“搭便車”現象，導致生態環境投入資金不足，投資主體缺位現象時有出現。生態文明建設出現市場失靈時，必然會擠壓社會資本投資，這樣導致的最終結果就是出現生態產品供給不足。政府的適當介入是解決市場失靈的有效方式之一，而財政支持政策是最為主要的調控手段。

2、財政支持生態文明建設實踐基礎:現實依據

生態環境惡化是全球性的緊迫問題，同時也是困擾我國經濟社會發展的關鍵性問題。盡管我國在改革開放以來經濟發展取得長足進展，但生態環境污染代價卻非常嚴重。據相關資料顯示，我國經濟增長至少有二成是依靠生態資源與環境“透支”獲得;同時國家環保總局一項研究結果也顯示，我國環境污染所帶來的經濟損失占該年GDP的10%左右。這些數據充分顯示出我國生態環境的狀況，實施財政支持成為一種必不可少的條件。我國逐漸認識與關注生態環境的保護，生態環境投入量逐漸增加。統計資料顯示，生態環境投資在“七五”期間占GDP的比例為0.7%、“八五”期間占GDP的比例為0.8%、“十五”期間占GDP比例的1.2%。但其在GDP中所占比例長期低下，與發達國家的生態資本投資比例1.5%－2%的水平還存在較大差距。我國在經濟總量上已經成為世界第二大經濟體，2012年GDP總量為51.93萬億元、外匯總量達到3.5萬億美元左右、財政收入達到11.72萬億元，這些數據充分顯示我國有能力也有足夠財政空間來加強生態環境保護的投資。

二、財政支持生態文明建設的成效與困境

1、財政支持生態文明建設的成效

1998年至2007年在生態環境保護與恢復建設中的實際投資就已經達到2700億元(見表1)。統計資料顯示，1950－1999年50年間，國家在草原生態建設上的投入僅為21億元;2000年以來，雖然加大了投入力度，投入總計約100億元，大體相當于前50年投資總額的5倍，平均達25元/hm2;同時，國家林業投入達1100多億元，平均630元/hm2，是草原投入的25倍。生態環境投資增加，對于改善生態環境起到非常大的作用。1998年至2008年間，造林面積增加40093.29千公頃、增加林地面積3.64億畝，森林覆蓋率增加近2個百分點。生態環境保護性投資對于促進我國森林面積增長以及森林覆蓋率的提升作用很大。在草原生態建設方面增長成效顯著，統計顯示2001年至2007年間，退牧還草面積達到17005.33千公頃，禁牧休牧草原超過13億畝。在濕地保護方面，主要是利用退田還湖等方式來實現，截至2006年底，已經建立濕地保護區域473處，面積高達4346萬公頃。水土流失治理也是生態保護一個非常重要的方面，“十五”期間僅水土流失治理經費達到122.6億元，經過治理達到較好效果。2007年我國水土流失治理面積達到99.87萬平方米，較1998年，已經增加了24.85萬平方米。生態建設進展較好，截至2012年底，全國共有各級自然保護區2669個，總面積達到14979萬公頃;國家自然保護區為363個，面積高達9415萬公頃。

2、財政支持生態文明建設的困境

生態文明建設是一個長期過程，其整體實現需要財政支持，但由于不同影響因素的作用，導致生態文明建設陷入“囚徒困境”中，具體體現如下:(1)生態環境保護投入需求不斷增加，這已超出國家現有的資金投入能力當前投入需求壓力主要體現的因素在于:一是當前我們國家環境污染嚴重，環境治理的難度也逐漸增強。僅僅以過往簡單技術來治理環境問題已經越來越難達到效果，這就需要環境治理技術創新與推廣，新技術研發與推廣則需要大量資金，這樣就促成污染治理投入資金不斷增加，從而導致環境治理的成本不斷增大。二是生態環境污染的性質已經發生很大變化，呈現出新的特征。當前生態環境污染已經呈現出區域性、流域性等新特征，這已經逐漸成為整個社會發展的新矛盾，而生態環境污染治理問題則需要更多生態環境投資資金。三是由于歷史發展原因造成生態環境投資“欠賬”過多。一直以來，我國生態環境方面的投資整體水平比較低，遠遠低于維持生態系統平衡的水平。就國外開展環境治理的主要經驗可以知道，只有當我們在生態環境治理上的投資達到GDP的2%時，整個生態環境惡化趨勢才能得到有效的控制，而過往我國在生態環境投入方面的水平還遠未能達到這一最低要求，這樣就造成生態環境治理的包袱越來越重。同時，隨著經濟社會的發展，人們生活水平的提高，整個民眾對生態環境改善的期望與需求也逐漸提高，這也為生態環境投資增加壓力。(2)生態環境投入渠道比較單一，主要還是以政府投入為主雖然我國在生態環境投入方面逐年遞增，但是相比于日益嚴重的生態環境局面以及由此所產生的巨額環保資金缺口，往往就會促使生態環境投入力不從心。在目前管理體制下，容易擠壓其他生態環境投入資金渠道，這樣就導致一部分投入渠道萎縮，而另外一部分投入渠道就顯得名存實亡，這樣就很難充分發揮應有的作用。尤其對于那些跨區域、流域性的大規模環境綜合治理項目，在資金的籌措和調度上都面臨極其嚴峻的挑戰。資金問題已經普遍成為環境治理的主要瓶頸。(3)生態環境投入管理方式還比較落后，未能適應市場而創新管理方式由于生態環境產品的公共產品特性，使得生態環境投入主要還是以政府投入為主，這使我國生態環境投入變成一個國家性壟斷行業，使一些社會資金介入生態環境投入領域非常困難。同時也缺乏一套非常嚴格、具有規范性的、缺乏具體可操作性的管理模式。發達資本主義國家的環境治理經驗表明，僅僅依靠國家財政資金是難以有效遏制環境惡化的，也難以與當前國家的經濟和社會現狀相匹配。因此，如要在一定時間內控制生態環境惡化的勢頭，就需要改革行政管理機制，按照市場經濟的要求實行對外開放，將生態環境投入領域逐漸向社會開放，以便吸收社會資本的介入。

三、財政支持生態文明建設的優化路徑

生態文明建設是一個漫長而艱巨的過程，生態文明的維護需要大量資金的扶持與維護，這些都離不開財政支持。當前的財政投入資金盡管逐年增加，但是投資效率較低、投資環境惡化、投資監管失位比較嚴重，這就需要不斷創新財政支持生態文明建設的機制與思路，優化生態文明建設的多元路徑。

1、構建區域差異性財政支持政策

由于經濟社會發展的不平衡，會導致生態環境污染與生態環境保護呈現區域差異性。這些差異性形成具有很強的歷史原因，對于生態文明建設的主要責任方而言，需要關注區域差異性的特性。生態文明建設的財政支持政策的制定，則需要充分考慮到區域差異性，從而形成區域差異性的策略。例如，東部地區經濟較為發達、在生態環境保護方面的意識較強、市場完善化程度要高些，這就需要在財政支持生態文明建設時要注意適當引入社會資本進入，優化投資結構，以便降低財政支持壓力;對于西部地區而言，經濟狀況較差，市場化程度較差，市民生態環境保護意識不足，這些都會影響生態投資渠道與需求。因此，構建一個區域差異性財政支持體系，尊重區域發展的差異性，以科學發展觀的態度統領生態文明建設顯得尤為重要。

2、建立生態環境財政投入穩定增長機制

生態環境投入在目前階段還是以政府投入為主，這就需要提高政府財政資金的投入比例。由于歷史欠賬、經濟發展差異性以及民眾生態意識等方面的因素導致我國財政生態投資比例較低，遠遠不能滿足當前生態環境保護要求。發達國家的經驗表明，生態投資需要占到GDP的2%左右，而我國還不到1.5%，這說明我國財政投入還有很大的進步空間。因而構建財政投入增長的長效機制就顯得尤為重要。在此，可以借鑒農業財政支出的具體做法，利用《環境保護法》在法律上規定財政生態環境投入資金比例，將其控制在2%－3%之間。與此同時，還需要強化各級政府的監管部門要加強對生態環境投入方面的監督力度，對不能完成的各級部門的主要負責人采用問責制度，真正將制度落實到實處。

3、構建財政支持生態文明建設績效評價指標體系

財政對生態環境投入較低，究其深層次的原因在于政府部門政績考核體系的問題，環境保護在政績考核中地位不突出，甚至未能納入考核體系。強化財政支持生態文明建設，需要重新考慮生態環境納入官員政績考核體系中，同時需要突出其權重。構建財政支持生態文明建設績效評價指標體系，更能清楚地了解到各級政府實際支持生態文明建設的力度與成效，避免定性指標的主觀偏見所帶來的不良影響，以量化指標全面及時地反映出各級政府在生態文明建設中的作用與績效。財政支持生態文明建設是一個長期艱苦的過程，在績效指標構建中就需要充分考慮各級政府的實際情況，同時也要考慮到各地區之間的差異性，因而在指標選擇與指標權重的分配上要充分考慮各級政府的實際權益，要具有差異性，以此更加科學地反應出實際問題。

4、優化投入渠道，創新管理機制

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隨著我國社會經濟的不斷發展與完善，政府已經加強重視水資源現狀，并意識到由水資源污染而產生的嚴重后果，正在積極采取應對措施。為了更好地落實水資源保護目標，優化水環境，可積極借鑒國外先進的經驗，以我國實際國情為出發點，采取多種措施和途徑，推動水資源污染治理與水環境保護的市場化運營。

1 水資源污染治理與水環境保護的市場化運營意義

以我國實際國情為出發點，水資源短缺問題客觀存在；一方面人均占有量遠遠落后于世界平均水平；另一方面水資源管理的方法滯后，以粗放型為主，用水效率有待提高。但是我國擁有十分廣泛的節水空間，意識到水資源污染問題的嚴重性，樹立水環境保護觀念，非常重要。因此，全面推動水資源污染治理與水環境保護的市場化運營，具備重要意義：

1）實現水資源的優化利用，推動水資源的效益平衡，發揮最大效率。

2）全面強化水資源污染治理與水環境保護，實現社會、經濟、環境的可持續發展。

3）促進水資源利用的公平性，達到效益均本文由收集整理衡目標，順利實現社會公共利益。

2 水資源污染治理與水環境保護的市場化運營思路與方法

2.1 公布水資源污染治理與水環境保護的具體項目

在我國提出的《水法》中已明確規定，我國水資源歸國家所有，實際上也就是歸屬于我國的各級政府，但是當前我國“多頭治水”的問題普遍存在，造成水資源的產權不清，管理目標不明確、管理責任落實不到位。若想從根本解決這一實際問題，必須加快產權制度的改革，創新水資源產權體系，將每一條江河歸屬于明確的產權人。通過構建水資源國有資產公司，明確產權所有者的職能與責任，將水資源的污染治理作為重要任務之一。一方面，對江河水質的變化進行實時監控，避免發生水資源污染問題；另一方面，積極治理已經發生污染問題的江河水資源，通過面向市場的方式，公開招標水環境治理項目和保護項目。

2.2 規范水資源污染治理與水環境保護的運行過程

以我國當前水資源污染治理、水環境保護的實際情況來看，效果與預期相差甚遠。而全社會的參與熱情不足，沒能從根本發展產業化運營，也是造成這一問題的主要原因。因此，我國必須加大水資源污染治理的投入力度，發揮政府的主導作用，引導更多力量的積極參與；作為水資源國有資產公司，具體的任務或者項目，由專業性的公司通過競標的方式獲得治理污染的權利，全面推動市場化運行。

在我國發展環保產業過程中，水污染治理與水環境保護是較為重要的環節，實現社會化運營勢在必行。對于專業性的經營公司來說，以市場主體的形式存在，一切工作遵循市場經濟的發展規律，通過自負盈虧的方式獲得持續性發展。一方面，國家在資金、政策、稅收等方面給予支持；另一方面，全面加快水資源的運營體制改革，帶來更多市場化運營的發展空間，進一步提升專業化管理水平，增強市場競爭力。

2.3 強化水資源污染治理與水環境保護的市場監管力度

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關鍵詞：水污染；治理；法律路徑；區域規劃

長期以來人們片面追求經濟效益而忽略了對環境的影響。水作為生命的源泉，水污染問題自然是環境污染問題中的重中之重。隨著水污染問題的日益突出，人們不斷地尋求解決水污染的問題的辦法。例如：荷蘭，建立了水污染防治管理機構―水管會；法國建立了六個水務局，分流域對水資源進行統一管理。韓國，設立了以國務總理為首的環境問題對策委員會，完成水質管理一元化政策。我國作為缺水國家，隨著經濟的迅速發展水污染問題也更加嚴重，目前，我國已經采取了相關措施進行防治和治理，但是總體來說還不夠完善。長三角地區作為我國經濟增長最快的區域之一，同時也是我國城市群密度最高的區域之一，水污染問題也隨之而來。工業廢水和城市生活污水的大量增加、農業規模化帶來的農業化肥的大量使用使得長三角地區的水污染問題加重。而長三角區域的水污染治理存在的一個問題就是法律路徑的不完善。由此可見，我國在區域水生態環境保護的法律路徑上沒有給予足夠的重視，導致我國區域水生態環境治理不能很好走法律這條路徑去解決區域水污染治理的問題。這就需要我們去完善水生態環境保護的法律，使水污染治理有更多的法律路徑可以走并且走得通。

一、長江三角洲地區的水質狀況

上海社會科學院、社會科學文獻出版社聯合的《上海藍皮書》中稱，長江三角洲地區水環境面臨諸多問題。

（一）長三角地區中長江干流水質有惡化趨勢，且流經城市地區的河流水質基本處在Ⅲ～劣Ⅴ類水平，總體劣于山區河流水質一到兩個類別水平。城市地區的水污染問題較為嚴重。

（二）長三角地區局部飲用水源受到流域和本地污染影響，水質較差，尚未達到飲用水標準。僅處于上游的江蘇省和浙江省飲用水源地水質相對較好，處于下游的上海市飲用水水質達標率不樂觀，僅為68.6%，主要超標因子為氨氮、總磷和糞大腸菌群。

（三）河口、泊岸污染嚴重，水生態環境壓力增大。長江口水域水污染加重，鹽水的入侵是影響長江口水資源利用的一個重要因素。

二、長三角地區水污染治理的難點

長三角跨“兩省一市”的特殊情形，給該地區的水污染治理帶來了不少難題。

（一）長三角兩省一市之間的經濟利益競爭是長三角地區水污染問題的背后的推手。在普遍追求經濟發展而忽略了生態保護的大背景下，各方站在將自己的利益最大化的出發點上利用水資源反而忽視了對水資源的污染，使得水資源污染問題愈加嚴重。

（二）長三角區域的特殊性導致了長三角區域水污染治理問題難以妥善的解決。長三角跨兩省一市，這就從根本上導致了現行水污染法律法規在長三角區域難以很好地實踐。現行的水污染解決機制要求本地政府對本地的環境問題負責，但是這樣的機制對跨界水污染治理難以發揮作用。各行政區域之間分割治理很難做到統一協調，責任認定較為困難，扯皮推諉的現象時有發生，使很多水污染問題不能盡快解決，越拖越嚴重。

（三）長三角水污染治理及由其引發的糾紛當事人之間沒有完善的協商機制。在長三角特殊的兩省一市的背景下，地方政府在水污染治理中的作用更為關鍵，但是按照現有的有關法律法規，在水污染事件發生后只能接受上級命令協調處理，而這種機制已經無法解決當前的水污染治理訴求，長三角的社會經濟環境已經使得長三角利益走向多元化，各行政區域對水污染的問題各執一詞，現行的行政命令制度雖可起到一定效果，但是對于長三角來說，這樣的機制遠遠不能夠解決水污染的問題，必須通過建立一種合理有效的協商制度才能夠更好地反映各行政區域的訴求并予以解決。

三、完善長三角水生態環境保護的法律路徑的建議

針對長三角特殊的行政區劃和社會經濟環境，以及長三角在水污染治理存在的難題，現提出一些有利于解決長三角水污染問題的建議。

（一）進行戰略性區域產業規劃

長三角水污染的問題從根本上是社會經濟發展和環境發生沖突和矛盾而引起，因此必從根本上進行區域產業規劃。鑒于長三角特殊的“兩省一市”的情形，水污染治理問題的區域規劃顯得尤為重要。首先，各方站在自己利益最大化的角度而忽略了對環境的污染，現行的制度已經無法解決目前長三角存在的水污染治理上的問題，只有緩解各方在經濟發展上存在的矛盾和沖突，才有可能從根本上地解決水污染治理的問題，因此進行區域產業規劃勢在必行。

（二）完善責任認定機制

長三角跨“兩省一市”，在水污染治理問題上難免會存在互相扯皮推諉的情形，行政區域之間的分割治理難以協調統一，歸根結底還是責任認定機制不夠完善。完善的責任認定機制使得行政區域之間對自己所管轄的區域的水污染問題能夠引起足夠的重視，各行政區域之間扯皮推諉的現象也將大大減少，使得水污染問題和及其引發的糾紛能夠盡快得到妥善的解決，責任認定機制的完善將大大提高解決水污染問題的效率。

（三）建立跨界協商制度

跨界協商于長三角地區而言主要是不同行政主體之間的協商，是一種政治解決方式。針對長三角的跨界協商制度可以將各方的競爭狀態轉化一種合作狀態，使得長三角水資源的利用趨向合理化，加強各方的各部門、行業和領域之間的緊密聯系，更好地促進跨界管理行為合法化、解決長三角水污染治理中的立法問題，從而使得長三角地區水污染問題的法律路徑更加完善。

（四）完善監督機制

水污染治理的問題不僅僅存在行政主體之間，更關乎民眾的生存問題。公權力來自于私權利，民眾對政府進行水污染治理的行為有監督的權利，公民作為權利易被侵害的一方，應該賦予相關的權利，對區域水污染治理中的糾紛能行使訴訟的權利，一方面公民的相關權利得到保障，另一方面促使行政主體能夠更好地解決問題。

篇7

一、周至縣有無項目對比分析

土地綜合治理項目對周至縣糧食生產有直接影響，目前周至縣參與土地治理項目的鄉鎮主要有12個，去除2010年剛加入的尚村鎮，這里選取11個實施過土地綜合治理的鄉鎮進行研究。有無項目對比分析是項目評價中常用的方法之一，可以對項目實施前后進行對比分析，也可以對項目區與非項目區進行對比分析。

1.項目實施前后對比分析。通過比較項目區在土地治理項目實施前后的糧食單產變化趨勢，初步評價土地治理項目對周至縣糧食生產的影響，分析結果如圖1所示。從圖1可以看出，1995年，周至縣11個農業基礎生產條件較差的鄉鎮未實施土地治理項目以前，抵抗自然災害的能力較弱，各個鄉鎮的糧食單產表現出較強的差異性，竹裕鄉與九峰鄉的單產差距為2945公斤/公頃，單產僅為九峰鄉的1/3。各糧食單產在較低的水平波動，均值為3218.64公斤/公頃，低于全縣平均水平341.01公斤/公頃。到2010年，周至縣基本完成了11個主要鄉鎮的農業綜合開發，各鄉鎮糧食單產得到大幅提高，單產最高的鄉鎮九峰鄉與單產最低的鄉鎮司竹鄉的單產之差為2095公斤/公頃。11個鄉鎮的糧食單產實現在5065.91公斤/公頃的水平波動，比1995年提高了1847.27公斤/公頃，比全縣平均水平高出394.27公斤/公頃。可見，通過農業綜合開發項目的實施，項目鎮的糧食單產對全縣糧食單產的影響由原來的“制約”作用變為現在的“促進”作用（如圖2）。從圖2中可以看出，隨著農業綜合開發的持續推進，11個鄉鎮糧食單產由項目實施初期（1995~1996年）低于全縣水平逐漸增加到與全縣單產水平長期持平甚至偏高。在2007年全縣糧食單產由于受自然災害受到重創時，仍然增勢不減，并在最近三年持續高于全縣水平。這不僅體現了土地治理項目增強了農業生產能力，也表明了農業基礎生產設施的改善能有效地規避自然災害，保證農業生產穩產增收。

2.項目區和非項目區對比分析。不考慮2010年剛進行土地治理的尚村鎮，根據有無項目可把周至縣的22個鄉鎮分為項目鄉鎮（11個鄉鎮）和非項目鄉鎮（11個鄉鎮），分別以1995年和2010年為考察時點，并將糧食種植面積的減量視為農業結構調整的增量，見表1。從表1可以看出，周至縣項目鄉鎮糧食種植面積占全縣的2/3，單產增幅較大，且有7000多公頃的農業結構調整行為。非項目鄉鎮的糧食單產徘徊不前，農業結構調整不到150公頃。可見，周至縣土地治理項目提高了全縣的糧食單產水平，推動了縣域農業結構調整，項目鄉鎮和非項目鄉鎮有著顯著的差異。

二、土地治理項目對周至縣域農業經濟影響因素分析

1.對農業產業結構的影響。土地治理項目為周至縣農業結構調整提供了契機。周至縣臨近西安市，又是獼猴桃適生區，具備蔬菜產業和獼猴桃產業發展的自然和社會條件。2005年，縣政府實施土地治理項目，在終南鎮建立了萬畝無公害蔬菜示范基地。2008～2009年，周至縣土地治理項目連續支持終南鎮。現在，終南鎮已是全市規模最大、科技含量最高、專業市場功能齊全、產業化服務體系健全的蔬菜種植示范基地。與終南鎮類似，周至縣富仁鄉在2006～2008年連續三年在土地治理項目支持下進行了大規模的農業結構調整。全縣的蔬菜種植已成規模，并帶動了一批蔬菜專業合作社和產銷企業的形成，為當地的農業發展開辟了一條新出路。土地治理項目也極大地促進了獼猴桃生產。2010年，周至縣獼猴桃種植面積達到2萬公頃，所有12個實施了土地治理項目的鄉鎮，都是獼猴桃發展重點鄉鎮，占總數的2/3，獼猴桃種植面積占77.93%（見表2）。最具代表性的馬召鎮是周至縣農業綜合開發最早的鄉鎮，也是獼猴桃發展較好的鄉鎮之一。2009年，周至縣又在馬召鎮啟動了萬畝有機獼猴桃現代示范園建設項目，并在2010年再次在馬召鎮投放土地治理項目資金。2010年，全縣年末耕地面積5萬公頃，獼猴桃和蔬菜種植面積達到25912.27公頃，占全縣年末耕地面積的一半以上。根據對周至縣獼猴桃種植基地和蔬菜種植基地建設項目的考察，結合對土地治理項目資金投向的追蹤可以發現，對于政府主導的農業結構調整項目，基本都采用農業綜合開發推動，而進行過土地治理項目的鄉鎮，也廣泛存在村民自主型農業種植結構調整行為。可以說，土地治理項目是發展周至縣域農業經濟的重要工具，項目實施大大提升了農業生產結構的合理性。圖3顯示了1996~2010年周至縣糧食種植面積、獼猴桃種植面積和蔬菜種植面積所占比例變化。

2.對農民生活水平的影響。從有無項目分析可知，土地治理項目大規模地提高了周至縣的農業生產能力，使全縣1/2的鄉鎮、2/3耕地的糧食生產由原來“拖后腿”變為現在的“生力軍”。同時，土地治理項目的實施不僅帶動了全縣糧食單產不斷攀升，還使周至縣非糧農作物產量在逐年提高，其中獼猴桃和蔬菜收入已成為農民收入來源的重要構成部分。2005年以來，周至縣農民人均純收入以較快的速度增長（見表3）。為了分析土地治理項目導致的農業結構調整對周至縣農民生活水平的影響，這里選用1996～2010年全縣的糧食產量（L）、獼猴桃產量（M）和蔬菜產量（S）作為因變量，周至縣農民人均純收入（Y）作為自變量應用統計分析軟件eviews6.0進行回歸分析（數據見表3）。通過ADF檢驗可以得出，數據序列Y、M、S、L均為二階單整數據。進一步用E-G兩步法檢驗得出，它們之間存在顯著的協整關系。直接用LS法進行回歸分析：Y=642.7321+0.014246M+0.006426S-0.000590L(0.824843)(9.360216)(2.693408)(-0.201625)R2=0.976069F=149.5498回歸結果顯示，糧食產出對農民人均純收入已經沒有顯著影響，甚至是負影響。而獼猴桃和蔬菜對農民人均純收入有顯著正影響。因此這里剔除糧食產量（L）因素，重新進行回歸分析：Y=487.5027+0.014216M+0.006397S(4.228358)(9.785150)(2.800390)R2=0.975980F=243.7948再次回歸得到了良好的擬合結果。方程的調整R2為0.9720，在5%的顯著性水平下，蔬菜年產量（S）和獼猴桃年產量（M）對周至縣農民人均純收入（Y）影響顯著，表明土地治理項目帶來的農業種植結構大調整是周至縣農民人均純收入增長的源泉。此時，非項目區的農戶的農民人均純收入近為487.50元。

3.對農業現代化的影響。這里，從化肥折純量、農用塑料薄膜、農用柴油、農藥使用量、農業機械總動力、機耕面積和農村用電量等若干指標來考察周至縣實施土地治理項目以來全縣農業現代化變化情況（見表4）。可以看出，周至縣的化肥折純量指標有逐年上升的趨勢，與農戶生產投入逐漸增加有關；農用塑料薄膜使用量波動較大，無規律可循；農藥使用量從1996年開始大幅下降，兩年后趨于穩定，一直徘徊在15萬公斤上下；農用柴油在經歷了大幅減少之后，出現小幅微增，這是由于全縣農村供電基礎設施完善以后，居民照明柴油使用減少，與農村用電量的變化趨勢相吻合；農業機械總動力指標有較大增長，但機耕面積卻變化不大，并不斷出現波動，表明土地治理項目對周至縣的農業機械化水平并未產生很大的影響。有效灌溉面積先是逐漸提高，在2001年達到39.08千公頃后，轉而逐漸減少到低于1996年年初的水平，并趨于穩定，表明項目確實對周至縣的農田水利產生了積極影響，但可能部分地區項目設施年老失修，削弱了這一積極影響。總之，從這些指標可以看出，土地治理項目對周至縣農業現代化的推動作用有限，并不能作為推動縣域農業現代化的惟一手段。

篇8

關鍵詞：西部地區；經濟發展；資源環境治理；制度供給

中圖分類號：F124.5文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2007)05-0123-04

2006年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中指出：堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展。這標志著我國促進區域協調發展的總體戰略布局全面形成。國家發展和改革委員會主任馬凱著重強調說，主體功能區的提出是促進區域協調發展的一個新思路。而按《綱要》所提出的主體功能區的劃分依據，限制和禁止開發區主要分布在西部地區。西部大開發戰略中居于根本與首要地位的是生態環境建設，西部地區生態環境脆弱，國家把生態環境重建定位于西部地區未來長期發展的重要目標，自此西部地區肩負起環境重建與經濟建設的雙重任務。本文從分析西部地區的經濟、社會、環境資源可持續發展入手，提出西部地區生態環境資源保護與恢復的一些制度選擇。

1.環境庫茲涅茨曲線的政策啟示

環境與經濟發展之間的關系，可概括為：一種是“此消彼長”關系，指如果選擇了環境保護，就必須以犧牲經濟增長為代價，如果追求經濟增長，則必須接受環境退化的后果。另一種是“相互促進”的和諧關系，指的是經濟發展水平提高了，對資源的利用效率隨之提高，對環境改善的投入可能增大，從而可以提高環境資源總存量的水平，相反，如果經濟發展水平低，很可能過度濫用資源，使其存量減少，環境承載力下降，導致一種逆向惡性循環。

經濟增長和環境保護之間的兩種關系是否存在著某種聯系或轉換關系，從發達國家工業化的發展過程來看，大多數都走過了“先污染、后治理”的彎路，環境與經濟發展之間存在庫茲涅茨（Kuznets）“倒U型”曲線的特征（見圖1）。

注：A不考慮環境破壞的“倒U型”曲線，環境退化很可能超出生態不可逆閥值。

B部分考慮環境成本的“倒U型”曲線，通過制定環境標準、去除有害的環境補貼等政策手段，使曲線變得平緩，環境惡化的峰值降低。

C大部分消除環境成本的“倒U型”曲線，通過明確產權、成本內部化，及去除有害的環境補貼，使曲線峰值進一步降低，經濟發展對環境的破壞水平降到較低限度，有效地防止了經濟起飛過程中對環境的不可逆破壞。

1991年，Grossman和Krueger將原先用于描述收入不均等程度與發展階段關系的庫茲涅茨曲線應用于環境問題，提出了環境庫茲涅茨曲線假設（Environmental Kuznets Curve, EKC）。EKC理論指出，環境問題與經濟發展存在倒U字型的關系。即，在經濟體的發展過程中，某一個環境惡化的階段似乎是不可避免的。發展的早期，經濟的增長不可避免地導致環境的破壞。（聽起來像是經濟發展的原罪）而當人均收入達到某一水平后，經濟的增長則同時撫平原先對環境的破壞，即經濟體開始向增長與環保和諧一致的方向發展。這一點從現狀的橫向比較也可以得到直觀認識，即已發展國家要比發展中國家更注重環境問題。而在歷史上，這些已發展國家在發展早期也經歷了環境惡化的階段。結合這樣的“成功”歷史經驗，EKC似乎暗示著“先污染，后治理”的發展模式是合理的。

環境庫茲涅茨曲線有著特殊的政策含義：沿著一個國家或地區的發展軌跡，尤其在工業化起飛階段，不可避免地出現一定程度的環境惡化，但隨著發展進程，在人均收入達到一定水平之后，經濟增長便從環境的敵人轉變為環境的朋友。但并不能由此得出結論：發展中國家或地區的環境惡化是與其經濟發展階段相聯系的一個暫時現象，因此沒有必要改善環境，而應快速實現經濟增長以超過與環境不利的發展階段，抵達環境庫茲涅茨曲線中有利于環境的較高的發展階段。

環境庫茲涅茨曲線在現實中存在，而且始終伴隨著經濟增長的過程，但如何使該曲線的時間跨度和峰值減小并保持在生態不可逆閥值之下，是每個國家面臨的挑戰。中國改革開放以來，取得了巨大的成就，保持著世界上最快的經濟發展速度，但沿襲著粗放型的經濟增長模式，創造的國內生產總值（GDP）只有世界的4%，而耗用的鋼鐵、煤炭、水泥卻分別占世界總消費量的30%、31%和40%。中國在人均GDP400～1 000美元的條件下，出現了發達國家3 000～10 000美元期間出現的嚴重環境污染。中國西部地區目前正處于工業化起飛階段，近年來隨著經濟的增長，以工業污染為主的污染物排放量逐年增長，環境治理費用雖有所增加，但遠不能滿足要求，環境承載力呈下降趨勢。其實，環境污染并不是這兩年才嚴重起來的，而是惡化到了某種閥值的位置。這究竟是意味著更嚴重的生態危機正在路上？還是表明EKC的轉折點已經或即將到來？

2.政府與企業之間的博弈分析

為解決環境治理與重建中，地方經濟與社會收益不對等以及產出供給力不足的問題，有必要從中央政府、地方政府、企業三方利益入手，討論三者之間在市場經濟大環境中的利益沖突與協調。

企業。追求市場利潤的最大化是企業首選的目標，為此，其必然關注私人成本，必然在市場均衡點（私人成本最小從而利潤最大點，見圖2）上安排生產。在未達到MPC=MR之前，企業盡可能多地生產（見圖3），但當達到利潤最大點時，以價格P2提供了Q2的產品，由此必然發生污染的負外部性，即圖2中的污染成本。

中央政府。福利經濟學認為，政府是一個仁慈的社會計劃者，力圖使市場產生的總剩余（消費者的評價減去生產產品的成本）最大化，當然成本包括污染的外部成本。中央政府會選擇需求曲線與社會成本曲線相交時的生產水平進行管理（見圖2），即追求最適量（最適量

地方政府。地方政府與中央政府一樣，追求的最終目的是實現經濟、社會、生態的全面、可持續發展。但是地方政府的決策往往多傾向于眼前、局部利益，對于中央政府的決策，只愿選擇那些有利于地方經濟發展的政策，并且對那些沒有“短期”盈利效應的政策，也不會積極參與執行。另外，企業出于自身利益考慮，可能采用一些不正當手段使地方政府對其污染不聞不問。

中央政府與地方政府之間的博弈（見圖4）。為簡化討論，設定只有兩個經濟部門，即生態環境重建與其他產業），對于西部地區的政府而言，生態環境重建的利潤率水平為R1（R1可能>0，=0或

從圖4的收益分布中，如果中央政府不鼓勵環境建設，地方政府不會選擇進入，這時至少可以獲得R2的利潤率水平；如果中央政府從整體利益出發鼓勵進行環境建設，在缺乏資金和短期利益的驅使下，地方政府會選擇“不作為”，盡管Rz’Rs，地方政府至少得到了正的收益水平。理性的中央政府會選擇鼓勵環境建設，并且對西北地方政府給予一定的利益補償和利益分享，以提高西北地區政府的利潤率水平Rs’，使得Rs’≥Rs，就可以實現策略（作為，鼓勵）。

地方政府和污染企業之間的博弈（見圖5）。

在圖5的博弈矩陣中，地方政府若監管，都要從財政收入I中支付一定的監管費用b；若不監管，則避免監管費用b，還有可能獲得隱形收入e，可能承擔違反中央政策的成本d。對于污染企業，若治理需要承擔治理費用a，則企業的利潤為p-a（p為原利潤）；若不治理，或支付罰款c，或向地方政府行賄e。由于現階段地方政府違反中央政策的成本遠遠小于不監管時的收益，因此地方政府往往對污染企業不監管甚至不作為。同時，從我國現狀來看，環境法規設定的罰款c遠小于企業的治理費用a，致使有些污染企業寧愿接受罰款也不采取措施防止污染。

我國西部地區在20世紀50~60年代，由于國家推行區域均衡發展模式，西部地區的工業建設主要依托資源優勢，圍繞原材料、能源開發和初級加工為主的格局展開，產業主要集中在煤炭、石油、電力、有色金屬四大行業。同時，國家實行計劃經濟體制，西部地區不得不以很低的價格出售原材料以及一些初級產品，而以較高價格購買工業制成品，不合理的交換使得西部地區承受了損失。另一方面，由于對環境治理重視不足，國家對于西部地區的環境投入不足，使得西部地區的生態環境遭受了嚴重破壞。這兩方面綜合作用，使得西部地區的資源成本、環境成本遠遠高于當時所獲得的收益，造成了現在產業結構調整難度大，人均收入水平低的局面。隨著西部大開發戰略的實施，西部地區的生態建設逐漸取得了一定的成績，但是從可持續發展來考慮，西部地區的生態建設仍任重而道遠。

3.西部地區生態重建的制度供給

科斯定理認為，如果私人各方可以無成本地就資源配置進行協商，那么，他們就可以自己解決外部性問題。科斯定理說明，私人經濟主體可以解決他們之間的外部性問題。無論最初的權利如何分配，有關各方總可以達成一種協議，在這種協議中每個人的狀況都可以變好，而且，結果是有效率的。盡管科斯定理的邏輯很吸引人，但私人主體本身往往不能解決外部性所引起的問題。只有利益各方在達成和實施協議中沒有麻煩時科斯定理才適用。但是有時利益各方并不能解決外部性問題，這是因為各方在協議及遵守協議中往往會發生交易成本，而協商各方都不愿意承擔這一部分費用。

國家在《綱要》中提出：根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的開發結構。優化開發區域主要指“國土開發密度已經比較高，資源環境承載能力開始減弱的區域”；重點開發區域主要指“資源環境承載能力較強、經濟和人口聚積條件較好的區域”；限制開發區域主要指“資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系全國或較大區域范圍生態安全的區域”；禁止開發區域主要指“依法設立的各類自然保護區域”。依據這些基本的劃分依據，四類主體功能區中，以限制和禁止開發區為主的縣級行政區829個，主要分布在中西部地區，總面積約631.7×104 km2，占國土面積的65.9%，其中限制開發區面積約49.6%。另外，西部地區還有一少部分地區屬于優化和重點開發區。

在限制開發區生態環境資源保護方面，政府應該發揮主導作用，如制定相應的生態補償政策、財政轉移支付政策、生態移民政策、特色產業扶持政策等，并加強對限制開發區域生態恢復的監督管理。未來的發展要堅持保護優先、適度開發、點狀發展，因地制宜發展資源環境可承載的特色產業，加強生態恢復和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成為全國或區域性的重要生態功能區。對于禁止開發區的生態環境保護，要依據法律法規規定和相關規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主題功能定位的開發活動。

在市場經濟條件下，西部地區生態環境資源的治理，主要應該從經濟制度方面來實施，具體地，應設立以下制度：

（1）征收環境費制度。環境費是指根據環境資源有償使用的原則，由國家這一所有者授權的代表機構向開發利用環境資源的單位或個人依照其開發、利用量以及供求關系所收的相當于其全部或部分價值的貨幣補償。它總體上分為開發、利用自然資源的資源補償費以及向環境中排放污染物，利用環境納污能力的排污能力兩種。資源補償費對于中小型企業由于量大面廣，只是對一些國有大中型企業征收，一方面造成了市場競爭的不平等，另一方面其征收范圍狹窄，資源價格太低。排污費是根據“污染者付費”原則，使環境問題外部不經濟內部化的一種制度安排，其主要缺陷是超標收費，排污者不超標就可以無償地使用環境納污能力資源，造成競爭中的不平等。因此，一方面要變現有超標排污收費制度為達標排污收費、超標排污征收附加費并予以處罰制度，另一方面要由“濃度控制”向“總量控制”過渡，在公平合理的強制性收費的同時，對一些排污嚴重者處以罰款、停產或強行關閉。

（2）環境稅收制度。環境稅（“庇古”稅）是國家為了保護資源與環境而憑借其權力對一切開發、利用環境資源的單位和個人，按其開發、利用自然資源的程度和污染、破壞環境資源的程度征收的一種稅種。“庇古”稅可以以較低的社會成本減少污染，它規定了污染權的價格。正如市場把物品分配給那些對物品評價最高的買者一樣，“庇古”稅把污染權分配給那些減少污染成本最低的企業。有必要指出，“庇古”稅與大多數稅種不同，大多數稅種扭曲了激勵，并使資源配置背離社會最優，經濟福利的減少――即消費者和生產者剩余的減少――大于政府收入增加的量，引起了無謂損失。與此相比，當存在外部性問題時，社會也關注那些受到影響的旁觀者的福利。“庇古”稅是存在外部性時的正確激勵，從而使資源配置接近于社會最優。因此“庇古”稅增加了政府的收入，也提高了經濟福利，。在許多發達國家和地區，環境稅早已廣泛運用并受益匪淺，西北地區應該盡快地推行與實施。當然污染稅也存在操作難點。要確定最優的稅收額度是困難的。理論上，污染稅的最優單位稅額，應處在使產生污染的經濟活動的邊際成本等于邊際收益的均衡點上，但由于污染稅的價格并不是由市場形成的，而是政府制定的，受到有限信息的制約，實踐中難以找到該均衡點。

（3）排污許可證交易制度。排污權交易制度是將環境資源商品化的一種制度安排，它是指通過建立合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品一樣買賣來進行排污控制。這種制度實際上創造了一種新的稀缺資源――污染許可證。交易這種許可證的市場將由供求因素支配，看不見的手將保證這種新市場有效地配置排污權。只有以高成本才能減少污染的企業將愿意為污染許可證支付最高的價格，那些以低成本可以減少污染的企業也愿意出賣它們所擁有的許可證。允許污染許可證市場的優點是，從經濟效益的觀點看，污染許可證在企業之間的內部配置是無關緊要的。即只要存在一個污染權的自由市場，無論最初的配置如何，最后的配置將是有效率的。可交易污染許可證的優點是，不管每個企業的污染排放率如何，總的排放量可以保持在目標水平上。它的實際操作難度要小于“庇古”稅。當然，對于確定總排放量的具體數額，企業、中央政府、地方政府的目標也是不一致的，由此，最優額度的確定也不是一件簡單容易的事情。

在實踐中，要綜合運用經濟、法律、行政等手段。要制定嚴格的法律法規來保護西部地區的生態環境；加快西部地區的產業結構調整，形成與主體功能相適應的產業結構；加強西部地區的投資環境建設，引進區域外資金，加快區域的生態建設；在衡量主題功能區域發展水平時，要運用多元化指標，除了傳統的經濟指標外，還應該補充生態指標和社會指標，進而有利于制定更有效的政策和措施，促進區域的全面健康發展。

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［作者簡介］曾云(1981-)，甘肅武威人，西北師范大學理論與思想政治教育專業碩士研究生，研究方向：社會主義市場經濟理論。

篇9

今后五年，是江干區邁入現代化中心區的重要歷史階段。為深入貫徹落實省委“建設物質富裕精神富有的現代化浙江”總目標和市委“打造東方品質之城，建設幸福和諧杭州”的決策部署，江干區將以全域城市化、城市國際化為主抓手，扎實推進經濟現代化、社會現代化、治理現代化、文化現代化和生態現代化，全面建設“城市新門戶、都市新中心、浙商新高地、金融新藍海”，全力打造“國內一流的現代化中心區”，努力成為全省現代化建設的先行區和示范區。

推進經濟現代化，全面提升區域綜合實力。現代經濟是打造“國內一流的現代化中心區”的核心基礎。今后五年，江干區將構建以總部企業高度集聚、現代商貿業和金融業高度繁榮、高端制造業高度發達、城市經濟功能完善為主要特征的現代經濟。力爭到2016年，財政總收入和地方財政收入翻一番，全區地區生產總值突破600億元，綜合發展水平進入全國15個副省級城市43個中心城區前列。一是全力打造總部中心。實施總部發展戰略，深入推進“浙商回歸工程”，全面落實浙商總部中心發展戰略規劃及浙商創業創新扶持政策，推進浙商總部金融服務中心、文化發展中心、管理決策中心、銷售運營中心和技術研發中心建設，大力發展會計、法律、咨詢、會展、廣告、人力資源等中介服務業，提升、完善服務功能。爭取到2016年，引進企業總部60家以上，其中浙商總部50家以上，成為全省的“浙商新高地”。二是大力建設產業集聚區。實施科技經濟園拓園工程，著力打造高端制造園、研發創意園和總部經濟園；積極推進杭州（九喬）國際商貿城、“北游”皋亭山景區等項目開發建設，為經濟轉型發展提供廣闊平臺；加快錢江新城金融服務集聚區、三里亭1737建筑設計聚落等產業集聚區建設，爭取到2016年，創建省市級現代服務業集聚區6個以上。大力實施特色樓宇培育三年行動計劃，到2016年，實現樓宇稅收總額占財政收入比重達到45%。三是大力發展金融產業。依托錢江新城金融核心區的功能定位，加快發展現代金融產業，積極引進省級金融市場投資平臺、省股權托管交易中心和金融資產交易所，積極培育產權交易市場，努力打造服務民營經濟的區域性金融中心，成為全省乃至長三角“金融新藍海”。到2016年，金融業增加值占GDP比重達到20%。四是重點扶持服務業發展。堅持服務業優先發展戰略，強化服務業品牌建設，加快培育一批有影響力的江干服務品牌；把招商引資和招商引智相結合，注重培養和吸收現代服務業高端人才。到2016年，服務業增加值占GDP比重達73%以上，基本形成以現代服務業為主導的現代產業體系。

推進社會現代化，全面提升城市綜合功能。現代社會是打造“國內一流的現代化中心區”的重要目標。今后五年，要通過實施“全域城市化、區域一體化”戰略，實現城市功能更加完善，城市管理更加科學，區域發展更加協調，人民生活更加殷實，社會保障更加完備。到2016年，城市建設區比例達到70%以上，城鎮居民人均可支配收入年均增長10%以上。一是大力推進重點區塊開發。全力支持錢江新城、城東新城、丁橋新城、運河綜保、地鐵等省市重大項目建設，同步推進功能型公共服務設施建設。充分發揮區級自轉力，創新項目運作機制，積極拓展融資平臺，制定并實施杭州（九喬）國際商貿城、“北游”皋亭山景區、艮北新區、普福區塊、運河區塊、科技園區拓展區塊等項目開發建設三年行動計劃，加快區本級項目建設，提升商業商務休閑功能。二是大力推進征遷安置工作。積極實施重點區塊拆遷和掃尾工作，到2016年，完成拆遷面積640萬平方米以上。完善工作體系，加快項目建設，全面提升農居品質，妥善安置被征遷群眾，到2016年，累計完成新開工安置房300萬方、竣工350萬方，回遷安置12000戶。三是大力推進道路基礎設施建設。全力配合城市快速路建設，推進秋石快速路三期、東湖快速路、德勝東路東延高架、艮山快速路“兩縱兩橫”快速路網成型，積極推動滬杭高速抬升工程，加快120公里主次干道城市支路建設，加快同協路、丁橋東路、沿江大道等道路建成通車；著力解決斷頭路問題，提升道路聯網貫通能力。加快建設大型立體停車設施，到2015年建成停車位7500個以上；加快慢行交通設施建設，力爭到2016年每平方公里道路密度達到1.96；結合地鐵二號線建設，高標準實施慶春廣場地下空間改造工程。四是大力推進城市管理體制機制創新。以城市管理機構改革為契機，鞏固管理重心下移成果，全面落實屬地責任，加快城市管理資源整合，擴大“數字城管”覆蓋面，充實網格化管理內涵，不斷拓展城市管理領域，提高現代化、精細化管理水平。深化分類管理理念，加強潔化序化和防違控違拆違等工作力度。充分調動社會各界和群眾參與城市管理的積極性和主動性，進一步打造整潔、有序、優美的城區環境。

推進治理現代化，全面提升管理服務水平。現代治理是打造“國內一流的現代化中心區”的有力保障。今后五年，將建立起政府主導、社會和市場共同參與的現代多元治理新格局。到2016年，全區法治建設水平保持全市主城區前列，黨風政風滿意率達90%以上。一是全面推進依法行政。深化行政審批制度改革，進一步推進行政審批職能整合工作，面向社會的行政審批事項100%納入區行政服務中心受理、辦理。創新公共資源交易管理機制，建立區公共資源交易中心，全面推廣政府投資項目實時監督管理系統。進一步健全三級政務服務體系，到2016年，行政（便民）服務體系覆蓋率達100%。二是探索治理主體多元化。統籌政府、社會組織和市場在社會管理中的分工和角色，繼續推進市政服務主體的多元化試點，引導和鼓勵企業與社區組織參與到市政服務及社區服務。放寬基本公共服務領域投資準入限制，探索公共服務項目經營權轉讓機制，采取BOT、公私合營等方式向社會資本轉讓全部或部分經營權，提升服務的專業化水平。三是創新社區管理服務機制。深入開展社區組織參與社會管理試點，建立有效的問責機制，切實提升社區居民自治水平，到2016年，90%社區建立“五位一體”的服務體系。切實加強社工隊伍建設，全面推廣“責任社工”管理服務體系，到2016年，第三方測評的群眾滿意率達到90%。四是深化矛盾防范化解體系。堅持依法治區，深化“網組片”建設，完善人民調解、行政調解、司法調解“三位一體”的大調解格局。到2016年，實現矛盾糾紛人民調解率和調解成功率分別達到98%和95%；勞動關系和諧指數全市排名前三。五是深化“平安江干”創建成果。加強公共安全、應急管理體系建設，積極開展“六五”普法教育、平安和諧家園等創建活動，健全外來人員服務管理，大力營造安定有序的社會環境。

篇10

關鍵詞 區域環境管理；空間格局；DSR模型；山東省

中圖分類號 F129 文獻標識碼 A 文章編號1000-2537（2014）01-0006-05

區域環境管理是解決當前區域環境問題、協調區域整體利益和維護區域生態安全的關鍵所在[1].長期以來，我國在快速城市化和工業化的過程中造成了嚴重的生態環境破壞和跨界生態環境問題利益糾紛[23]，這對區域生態安全造成了嚴重威脅.隨著美國建立控制區域空氣污染的政府實體機構――南海岸區域空氣質量管理區與美國著名生態經濟學家萊斯特?R?布朗提出將生態環境安全提升到國家戰略[4]，區域環境管理引起了國內外學者的極大關注.國外學者較早注意到區域環境管理在區域社會經濟發展和生態環境關系范疇中的協調作用，強調多元力量、多種手段對區域環境管理的支撐作用，包括市場、經濟、制度、NGO等方面以及以環境保護為目的制定的各種環境政策和環境決策行為，其研究多側重于區域環境管理的實踐，以及與企業和產業的關聯性[57].國內研究大多關注區域環境管理模式及體制的構建、完善和創新以及區域社會經濟和生態環境之間的協調性，強調對信息不對稱、跨區域污染治理等問題的解析以及對區域環境管理的績效進行動態評價[811].總結國內外研究可以發現，區域環境管理的研究視角主要集中在3方面：一是不同尺度類型的區域環境管理研究，涉及國家、城市、流域等不同尺度[1214]；二是在對區域環境管理研究的同時兼顧大氣環境管理、噪聲環境管理、水環境管理等部門環境管理研究；三是研究技術的多樣性，包括RS、GIS在內的空間統計分析集成技術等[15].當前對區域環境管理的水平測度及空間格局的研究較少.山東省作為資源和能源消耗大省，正處于工業化和城鎮化快速發展時期，環境保護仍是經濟社會發展的薄弱環節，研究山東省區域環境管理具有較好的代表性.本文運用定性與定量相結合的方法，借鑒DSR（驅動力―狀態―響應）模型，對山東省的區域環境管理水平進行測度并探討其空間格局特征.

1區域環境管理水平測度評價指標體系構建

1.1評價指標的選取

區域環境管理涉及經濟、社會和生態環境系統，根據整體性、區域性、系統性、科學性等原則，考慮到數據的可獲得性，對相關指標進行選取，確定山東省環境管理水平測度指標體系，見表1，指標體系準則層分為環境驅動力、環境狀態和環境響應3類，共26項指標.

1.2研究方法

本文運用熵權TOPSIS法對指標進行權重計算.熵值法是一種比較客觀的權重賦值法，在一定程度上可以避免類似德爾菲法和層次分析法等主觀賦權法帶來的主觀因素的偏差，TOPSIS是通過測度優先方案中的最優方案和最劣方案來獲得最優的方案，兩者組合使用將使結果更加精確、合理[1617].主要有以下步驟：

（2）依據標準值，對判斷矩陣進行歸一化處理，得到歸一化矩陣B.

（9）根據表1中選取的各項指標，計算區域環境管理水平評價指數：

1.3數據來源

本文所用數據中，經濟社會發展類數據主要來自于2012年《中國統計年鑒》、2012年《山東省統計年鑒》、2012年山東省國民經濟和社會發展公報等資料，生態環境類數據主要來自于2011年《山東省環境公報》等資料.

2結果與分析

基于上述研究方法，運用熵值法分別確定山東省17地市的26項指標的權重，見表1.用TOPSIS法確定山東省17地市的環境驅動力指數、環境狀態指數、環境響應指數，然后根據公式（1），計算出區域環境管理水平評價指數（表2）.最后，統籌考慮各地市的經濟、社會和生態環境狀況，采用聚類和定性結合方法將環境驅動力指數、環境狀態指數、環境響應指數與區域環境管理指數分別劃分為4類進行綜合分析.

2.1環境驅動力空間分異格局分析

環境驅動力指標代表區域存在的不可持續的人類社會活動，數值越大，表明區域內不可持續的人類活動對區域的整體發展壓力越大，反之，則說明區域處于較持續的良好發展狀態.區域四分法呈現出濟南市、淄博市、濰坊市、青島市等膠濟線貫穿城市以及棗莊市環境驅動力指數明顯高于其他地區，其中環境驅動力指數水平最高的是濟南市（0.117），最低的是菏澤市（0.036），二者相差3.25倍，見表2；魯北地區、煙威沿海地區高于魯南地區，見圖1.其重要原因在于：膠濟鐵路貫穿的4市處于高速城市化、工業化過程中，歷來是山東省工業和重工業基地，工業污水、COD、SO2年排放總量均占全省的30%左右，人均生活污水年排放量也高于全省平均水平，因此，膠濟鐵路沿線城市須加大對第二產業的技術更新、升級和優化，力爭形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構和經濟增長方式以及消費模式.魯北地區如東營、濱州以及魯南地區的棗莊市，大多以油氣產業與煤炭產業為主，兼之地區的生態環境基礎脆弱，而煙威沿海地區以制造業為主，同時承接了國外有一定污染的產業轉移，致使這兩地區環境驅動力指數高于其他地區.魯北和棗莊應加強高精尖制造業的投資和發展，側重基礎設施建設和旅游資源的開發與優化，大力發展無煙產業.

2.2環境狀態空間分異格局分析

環境狀態指標表征區域在特定時段內的環境狀態，其數值越大，表明區域的生態環境狀態越優越，反之，說明此處的生態環境需要及時的治理和維護.區域空間分異格局表現出濟南、淄博、青島、東營以及棗莊的生態狀態明顯處于劣勢，環境狀態指標最高的城市是日照市（0.021），水平最低的是濟南市（0.004），兩者相差5.38倍，區域差異明顯，見表2；而魯西北、魯南地區和煙臺、威海的環境狀態明顯好得多，見圖2.環境驅動力和環境狀態區域空間分異格局存在明顯的一致性.膠濟鐵路沿線城市高速城市化、工業化和重工業的發展嚴重影響了城市的生態環境，造成了比較緊張的人地關系矛盾，環境狀態的改善任重而道遠.

2.3環境響應空間分異格局分析

環境響應指標是指區域的環境管理主體為了阻止人類生活、生產活動對生態環境產生不利影響而采取措施并處理因生態環境污染而產生的利益糾紛的能力，其指標數值越大，說明區域采取的政策措施的強度越大，反之則不然.區域環境響應空間分異格局表現為濟南、淄博、濰坊和青島等膠濟鐵路沿線城市環境響應指數最大，煙威沿海城市的區域環境管理政策措施的實施力度也較大，區域環境政策措施實施強度最大的是淄博市（0.271），最弱的是菏澤市（0.128），兩者相差2.12倍，見表2及圖3.近年來，濟南市“美麗泉城”、淄博市“碧水藍天”、濰坊市“十件惠民環保實事”和青島市“生態村”等行動相繼開展，力求改善高污染、高排放狀況；煙威沿海城市開展和推進了沿海防護林建設和海岸帶綜合治理工程以及生態園區和生態海島建設，專注打造全國重要的生態文明示范區、海濱旅游城市和人類宜居城市的標簽，大力發展以高端技術產業、高端服務業和海洋生物產業等為主的藍色經濟產業.

2.4區域環境管理水平空間分異格局分析

區域環境管理水平是綜合性指標，主要是指區域環境管理主體采取各類政策和措施，調控區域內存在的不可持續的人類活動和經濟活動，使區域生態環境達到某種狀態的能力.區域環境管理水平最高的是淄博市（0.168），最低的是東營市（0108），兩者相差1.56倍，見表2.區域環境管理水平空間分異格局表現為：淄博、萊蕪、濰坊和青島處于最高水平，日照、濟南、德州、威海次之，濱州、濟寧、煙臺、臨沂的區域環境管理水平一般，聊城、泰安、東營、菏澤和棗莊等地最低，見圖4.統籌考慮和對照環境驅動力、環境狀態和環境響應的空間分異格局，發現區域環境管理水平空間分異格局與前三者存在顯著關聯性，山東省區域環境管理水平空間分異格局可以概括為：膠濟鐵路沿線傳統的工業和重工業城市區域環境管理水平最高，威海和日照為代表的沿海城市區域環境管理水平較高，魯南地區的區域環境管理水平有待提高.

3結論

山東省較早開始實施可持續發展戰略，近年來又進一步實施“生態省”戰略和主體功能區區劃政策，但面臨著比其他地區更為嚴峻的可持續發展壓力.根據區域環境管理水平空間分異格局特點，山東省未來應注重以下幾個方面：（1）濟南、淄博、濰坊、青島、煙臺、威海和棗莊應對區域環境狀態作出進一步響應，逐步改善地區的生態環境狀態；（2）魯南等區域環境管理水平亟待提高的區域，應當及時改變經濟增長方式，加快產業轉型，按照主體功能區區劃要求和“生態山東”建設要求，在跨區域環境污染糾紛協調等方面與其他高水平地區實施跨行政區域環境管理的交流及合作，實現山東省區域環境管理水平的整體提升.

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