導語：如何才能寫好一篇國土空間規劃編制技術，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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X年X月X日至X月X日，我參加了國土空間規劃編制專題培訓，在培訓過程中，省委、省政府有關領導同志和相關領域專家學者的精彩授課，讓我對國土空間規劃編制的主要目標、重大意義、思路框架、重點任務和方法步驟等一系列國土規劃的內容有了更加清晰的認識和理解。

這次意義非凡的學習讓我深受啟發，讓我更加理解新時代中國特色社會主義思想的主要內涵，可以說是讓我受益匪淺，收獲頗豐，也更加堅定了我對新形勢下編制好國土空間規劃的信心和決心。結合實際，我有以下幾點體會：

一、要以人民為中心，充分體現人民性。

編制好國土空間規劃既是重大經濟活動，也是重大民生工程。規劃的目的是解決經濟發展、城鄉建設以及人民群眾的居住、生活、游息、交通出行等實際問題，必須牢固樹立“以人為中心的發展思想”，堅持以人文本原則，積極順應時代變化，將滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，作為國土空間規劃編制的出發點和落腳點。

具體編制工作中，要加強調查研究，認真傾聽群眾呼聲，征求群眾意見建議，堅持以人的需要、人的感受、人的全面發展來安排好生產、生活、生態空間，將落實國家戰略與滿足人民群眾對美好生活的向往融為一體，切實通過科學合理高效的規劃。從大處著眼，從小處下筆，使制定的規劃精細合理，真正滿足群眾的實際需要，體現規劃的人民性。

二、要堅持可持續發展，編制好國土空間規劃。

既滿足當代人需求，又不損害后代人利益的發展。建立一個責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系對經濟社會發展具有重要指導作用，必須要遵循可持續發展原則。堅持黨的領導，堅持實事求是，尊重規律，精準把握自然規律、經濟規律、社會規律、文化規律和城鄉發展規律，實事求是、因地制宜開展規劃編制工作，切忌盲目追求高大上，脫離客觀實際，給經濟社會發展造成危害。

要堅持節約優先、綠色發展，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，在資源環境承載能力的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，為可持續發展預留空間。我們要始終踐行新發展理念，按照節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，加快形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

三、要以問題為導向，切實解決規劃實施中的難題。

長期以來，國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等各類空間性規劃對推動經濟社會發展發揮了重要的作用，但也存在規劃類型過多、標準不統一、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題，這些問題歸根結底是規劃不科學造成的，是各類規劃從本位主義思想出發，把局部利益、短期效益、部門職責凌駕于戰略性、長遠性、全局性之上造成的。在新時代高質量發展和生態文明建設的大背景下，有序、高效、法治、協調的空間秩序迫在眉睫，勢在必行。

篇2

為貫徹落實《國務院辦公廳關于開展全國主體功能區劃規劃編制工作的通知》（〔2006〕85號）精神，深入實施《福建省建設海峽西岸經濟區綱要》和《福建省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，省政府決定開展全省主體功能區規劃編制工作，明確主體功能區的范圍、功能定位、發展方向和區域政策。主體功能區規劃是統籌經濟社會發展和人口資源環境的重要載體，也是協調各類空間規劃的重要手段，涉及各地自然條件、資源環境狀況和經濟社會發展水平，涉及全省人口分布、國土利用和城鎮化格局，涉及我省區域協調發展布局等，需要各有關方面廣泛參與，深入研究，科學論證，民主決策。為切實做好這項工作，經省政府同意，現就有關事項通知如下：

一、目的和意義

編制全省主體功能區規劃，就是要認真貫徹落實科學發展觀，按照省委、省政府關于全面推進海峽西岸經濟區建設的戰略部署，根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我省人口分布、經濟布局、土地利用和城鎮化格局，將國土空間按優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的有關要求進行科學合理劃分，并按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構，實現人口、經濟、資源環境以及城鄉、區域協調發展。按主體功能區對全省國土空間發展方向和要求進行定位，是在區域發展中貫徹落實科學發展觀、實施“五個統籌”的重大舉措，也是貫徹落實宏觀調控政策的重要保證，有利于維護自然生態系統和建設資源節約型、環境友好型社會，對全面推進海峽西岸經濟區建設，促進經濟社會全面協調可持續發展具有重要意義。各級各部門必須高度重視,從經濟社會發展全局出發,認真做好規劃編制工作。

二、主要任務和工作步驟

主體功能區規劃編制工作的主要任務是：確定全省主體功能區劃分的具體標準和評價指標體系，綜合評價分析國土空間，提出全省主體功能區規劃基本思路，編制完成《福建省主體功能區規劃》。工作分兩個階段進行：

第一階段（2007年7月～2008年2月）：

2007年7～8月，全面部署全省主體功能區規劃編制工作。

2007年8～12月，全面開展基礎研究。組織省直有關部門開展全省主體功能區規劃的基礎調查、信息收集、技術支撐等工作以及相關政策研究；部分委托科研單位開展專題研究；布置各設區市組織開展本市所轄各縣（市、區）主體功能區劃相關工作；配合全國主體功能區規劃劃定我省進入國家級主體功能區的范圍。

2008年1～2月，在專題研究成果基礎上，形成《福建省主體功能區規劃基本思路》。

第二階段（2008年3～12月）：

2008年3月，在《福建省主體功能區規劃基本思路》基礎上，起草編制《福建省主體功能區規劃》。

2008年6月，形成規劃初稿，報全國主體功能區規劃編制工作領導小組辦公室，與國家主題功能區規劃和相鄰地區省級主體功能區規劃進行銜接。

2008年9月，將根據銜接意見修改形成的規劃再次報全國主體功能區規劃編制工作領導小組辦公室進行銜接。

2008年11月，將銜接并修改完善后形成的規劃（送審稿）與專家論證報告一起提交省政府審議。

三、工作組織和要求

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關鍵詞：多規合一；路徑探析

中圖分類號：TU981 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，隨著我國改革開放的不斷深入，城鄉發展和建設中積累的一些問題日益凸現，有些已經嚴重制約經濟社會的發展[1]。突出的表現是：空間規劃相互沖突、缺乏統一的空間規劃管理體系、審批效率低下、規劃信息不公開導致社會矛盾。

規劃間相互矛盾問題的越演越烈，導致城市發展空間分割嚴重，基礎設施與公共服務設施配置失衡，城市空間利用效率低下，無法實現空間優化開發和耕地保護的作用。實施“多規合一”是新形勢下規劃工作的新任務。探索從“多規分立”走向“多規合一”的有效途徑是新形勢下規劃工作的新任務[2]。市縣“多規合一”是解決市縣規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，強化政府空間管控能力和改革政府規劃體制的必經之路，是對規劃編制、審批、管理和實施等現行制度的規劃體制改革創新，是提高規劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內容[3]。

二、研究背景及研究區域情況

1.研究背景

黨的十三中全會以來，中央政府高度重視推進“多規合一”工作，在《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》指出：要推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用總體規劃等“多規合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會議強調：以主體功能區規劃統籌各類規劃，推進“多規合一”。四川省積極推進以“縣”為單位的多規合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規劃試點之一。這些足以見證南充市在全市推進“多規合一”工作迫在眉睫。

2.研究區域概況

（1）發展概況

南充位于四川東北部，成渝經濟區北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現轄3區5縣，截止2014年末常住人口達常住人口633.38萬人，城鎮化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農產品加工4大優勢產業，奪得中國優秀旅游城市、國家園林城市、國家規劃定位的成渝經濟區北部中心城市和川東北地區中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）規劃編制情況

①國民經濟社會發展規劃

國民經濟和社會發展規劃是由發改部門組織編制的，對市域一定時期內（通常為5年）經濟與社會的發展各項內容做出具體安排的規劃，是指導地方經濟社會發展的階段性綱領。內容涵蓋南充市生產力分布、重大建設項目和區域經濟重要比例關系等方面，為南充市的社會、經濟、文化建設工作指明方向。目前，南充市已經完成國民經濟社會發展第十三個五年綱要。

②土地利用總體規劃

土地利用總體規劃是由南充市國土資源局主導的，在滿足國家社會經濟可持續發展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經濟、社會條件，從空間和時間2個維度對土地的開發、利用、治理、保護工作給予詳細的規定和布署。

③城鄉規劃

城鄉規劃作為我國規劃體系中一種重要的法定規劃，一旦通過審批將成為協調城鄉空間布局、引導和調控城鄉建設、保護和管理城鄉空間資源的法律依據[5]。對于南充市而言，政府部門合理安排城鄉建設發展空間布局的重要抓手，是改善生態環境的關鍵指南，是促進資源、能源節約和綜合利用的重要依據。

三、規劃間存在的問題

1.空間規劃沖突

由于不同的規劃由不同的部門負責編制，從而出發點不同、戰略目標不同、依據不同，技術手段與方法不同，最終導致城市經濟發展與實際社會發展空間布局不吻合，大量的資源被浪費，沒有得到合理利用。比如對比南充市的土地利用規劃和城鄉規劃發現，有的土地在土地利用規劃里屬于非建設用地，而在城鄉規劃里屬于建設用地，由此而引發的土地利用矛盾，延遲城市的建設工期，影響城市的正常運行。

2.規劃審批效率低下

第一，信息流通不暢。規劃主管部門各自為政，審批手續混亂，空間管理權限重疊，信息共享不足。項目落地慢，各部門間項目協調成本高。第二，審批時間長。跨部門的行政審批制度，行政審批中互為前置，來回審批，項目的審批時間拉長，導致項目不能及時實施，難以滿足當前經濟社會發展的需要。第三，重視行政審批，項目實施后的監督工作無人問津。呈現“嚴進、松管、輕罰”局面，項目實施的質量難以保證。同一條道路、同一區域地下管道一年修來修去的現象很普遍。

3.各規劃水平不高

多次指出，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個多專業合作的規劃編制團隊，統籌各規劃的編制。缺乏一個統一的規劃體系，造成一些基礎設施建設重復建設，脫離發展需求。規劃種類繁多、規劃水平稂莠不齊、各部門的規劃體現部門利益、很難保證規劃宗旨的實現。

4.法律依據和保障不同

在我國目前的行政體制框架內，多規合一首先是誰主導的問題，目前多規間的法律關系沒有理順，缺乏健全的相關法律體系作為編制實施的有力保障[6]。土地規劃法由《土地管理法》作為法律依據，法律地位相對較高。城鄉規劃由《城鄉規劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發展規劃是政府宏觀政策的集中體現，只有中央政府的政策作為支撐，沒有法律上的支持。可見，法律基礎的不健全，多規合一沒有強有力的法律保障，難以形成目標對象明晰的完整體系，影響規劃實施的效能。

四、推進“多規合一”的途徑

1.建立多規合一的問題解決機制

高度重視規劃間存在的規劃內容交叉、管制重疊、標準不一的問題，深入剖析問題來源，確定推進多規合一的工作重心。在現有規劃的基礎上，重新編制一個綜合發展規劃，統一規劃目標、期限、規劃技術標準等，內容包括宏觀邊界規模及功能、定性、指標管控等方面，將其作為各規劃的“領頭羊”，統籌制定土地利用、城市建設、綜合交通、產業發展、生態環境等分項規劃，進一步規范和引導各部門規劃工作的有序展開，科學推進規劃的編制和實施。

2.成立高規格領導小組實施“三線”管控

成立人大下屬的區域規劃委員會或規劃領導小組和機構，統籌管理多規合一空間管控規劃的實施，重大項目審批及指導各專項規劃的銜接和統籌。改革多規合一規劃體制，提高其級別和規格，強化其權威性。利用行政手段，促進多規合一的統一和有效實施。以政府為主導，組織相關部門成立專門的“多規合一”工作領導小組，以空間布局、生態紅線劃定、產業發展和布局、基礎設施建設等方面為重點，有效推進多規間的有效銜接。根據國家和省《主體功能區規劃》的要求，擬定落實主體功能區規劃的相關配套政策和措施，以城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線“三線”為底線，優化生態、農業、城鎮的空間布局。同時，制定并完善經濟社會、資源環境政策和空間管控措施，營造良好的政策環境，確保多規合一工作的有序展開。

3.探索市縣空間規劃銜接協調機制

結合市縣所處的宏觀環境，綜合考慮現有的國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態環境保護等相關規劃目標，明確“多規合一”的核心目標，判定相應的指標體系。探索整合各類規劃以及銜接協調各類規劃的工作機制，提出完善市縣空間規劃的對策與建議，加快市縣空間規劃的高效實施。在遵循各類規劃發展目標、法律法規的要求的前提下，合理確定規劃間統一協調的規劃中期年限和目標年限，促使各類規劃的目標有效實施。

4.構建統一銜接的規劃體系

結合十三五規劃編制，擬構建“1+3+x”市縣規劃體系。“1”指南充市“十三五”規劃綱要，“3”指城鄉、土地利用和環境保護規劃等空間規劃，“X”指各類專項規劃或行動方案。結合全市實際發展，完善城鄉、土地利用和環境保護規劃等三大空間規劃。以一個重點領域或行業編制一個專項規劃為原則，合理確定專項規劃數量，精簡各規劃內容，促進專項規劃向實施方案和行動計劃轉變，增強專項規劃的可行性。

5.建立高效的審批程序

在構建“多規合一”協作平臺的基礎上，搭建業務協同辦理“多規合一”信息平臺，建立一套全市統一的建設項目審批與用地管理的辦事規則，構建發改、規劃、國土、環保等多部門聯動會審工作機制。開展項目生成和審批的業務協同作業，實現業務協同管理，優化審批程序，推進項目審批流程改革。建立“多規合一”保障監督體系和反饋機制，確保項目高效推進。

參考文獻：

[1]王蒙徽.推動政府職能轉變，實現城鄉區域資源環境統籌發展――廈門市開展“多規合一”改革的思考與實踐[J].城市規劃，2015，06：9-13+42.

[2].從多規分立走向多規合一[J].環境保護，2015，Z1：16.

[3]劉志平.“多規合一”第三方評估及“十三五”展望[J].探索與爭鳴，2015，06：34-35.

[4]顧朝林.論中國“多規”分立及其演化與融合問題[J].地理研究，2015，04：601-613.

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關鍵詞: 地下空間;管理;問題;蘇州

Abstract: The current city underground space utilization has entered a period of rapid development, and a lot of problems arise, especially management problems based on no unified planning. The author passes pair of underground space management departments and professional units of Suzhou, Nanjing and other cities in interviews, understanding the situation and the management problems of city underground space development and utilization, and then put forward countermeasures.

Keywords: underground space; management; problems; Suzhou city

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A 文章編號：

一.引言

隨著城市經濟的快速發展，擴大城市空間容量的需求與城市土地資源緊缺的矛盾越來越尖銳，交通擁擠、環境惡化等問題越來越嚴重，走地上地下綜合開發之路，科學、合理的開發利用地下空間，是經濟社會可持續發展的必然要求，也有利于城市功能的增強和生態環境的改善。

當前，我國城市地下空間的開發利用進入了快速發展時期，問題也隨之暴露，規劃和管理比較薄弱。地下空間管理涉及眾多部門，如國土資源、規劃、建設、電信、電力、民防、消防、抗震、水利、綠化、環保等，存在著無統一規劃基礎上的多頭管理。部門之間各自為政、各自施工，導致管理錯位、缺位的現象時有發生，也易造成地下空間重復建設，影響地下工程之間的銜接，使得地上地下不協調。管理問題儼然成為地下空間發展的關鍵問題。

二.城市地下空間開發利用及管理的現狀

我國大規模開發利用地下空間始于20世紀60年代，進入二十一世紀以后，我國城市地下空間的開發數量快速增長，特大城市地下空間開發利用的總體規模和發展速度已居世界同類城市的先進前列，中國已經成為世界城市地下空間開發利用的大國。筆者將從規劃編制、法律法規的制定、資金籌集等方面概述我國城市地下空間開發利用及管理的現狀。

（一）專項規劃先行

城市地下空間的開發建設必須堅持規劃先行，北京、上海、青島、杭州等20多個城市編制了地下空間專項規劃[參考文獻

[1] 錢七虎.中國城市地下空間開發利用的現狀評價和前景展望[J].民防苑,2006(S1),1-4.][1]1，有效規范了區域地下工程的開發建設，加速城市發展進程。由于各省市地下空間發展水平不一，我國尚未制定國家層面的地下空間規劃編制規范，江蘇省正在研究制定地下空間規劃編制導則，在導則的基礎上，各地方根據當地實際制定地下空間的利用規范。部分城市如上海、北京、深圳和杭州等對地下空間編制了概念性規劃[[2] 魏秀玲,楊承志.我國城市地下空間開發利用管理相關問題探討[J].中國房地產，2010(355),59-60.][2]59，但尚未有城市出臺地下空間總體規劃。

（二）相關法律法規陸續出臺

在國家層面涉及到城市地下空間開發利用的法律法規主要有：《城市地下空間開發利用管理規定》、《中華人民共和國人民防空法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《土地管理法》、《物權法》等[[3] 何世茂,徐敏.走向有序的地下空間開發利用—法規、規劃、管理三位一體的體系建設[J]. 現代城市研究,2009,24(8):19-20.][3]20。

國內很多城市如上海、深圳、杭州、南京、蘇州等也出臺了地方性法規。2010年底，蘇州市《關于確定蘇州工業園區地下空間土地出讓價格（試行）的通知》，是首個非一線城市有關地下商業建筑開始計價的地方性文件。為推進蘇州市桐涇公園地下空間建設，解決地下空間權屬糾紛，蘇州市于2011年8月1日開始實施《蘇州市地上地下空間建設用地使用權利用和登記暫行辦法》，是江蘇省首個涉及地下空間建設用地使用權管理辦法。

從全局看，城市地下空間法規不完善、缺乏權威性的國家立法[[4] 陳曉強,錢七虎. 我國城市地下空間綜合管理的探討[J].地下空間與工程學報,2010,6(4):666-667.][4]667。

（三）籌資渠道多元化趨勢

當前地下空間的資金來源有財政籌集、資源補償籌集、政策性籌集、信貸籌集、利用外資和市場籌集等多種方式[[5] 胡春林.武漢城市地下空間開發利用初探[J].城市發展研究,10-11.][5]11，政府財政是地下空間的主要資金來源。武漢市地下空間融資渠道單一，主要依靠政府籌資和土地收益、水資源費等，缺乏新型融資手段[[6] 邱先發.科學開發利用武漢市地下空間[J].建設論壇,18-19.][6]19。部分大城市對融資模式進行了積極探索，廣州、深圳和南京通過招標、拍賣、掛牌出讓等方式吸引民間資本投入地下空間建設[[7] 云清.滬、杭、穗、深地下空間開發動態[J].中華建設,2007,27-28.][7]28，改善了資金短缺的現狀，向投資主體的多元化邁出了有意義的步伐。

三.城市地下空間管理的問題

（一）總體規劃尚未出臺，實際施工不按規劃執行

蘇州市規劃部門制定了地下空間總體規劃，但并未向社會公布。實際施工中也沒有嚴格按照已有規劃來執行，尤其市區由于道路條件和交通的限制，地下工程在施工過程中往往一改再改。地下總規遲遲未能出臺是施工不按現行規劃執行的重要原因。

開發利用初期，本著“有需要就開發”的觀念,蘇州市并未制定地下空間總體規劃，隨著地下空間開發利用的規模擴大、速度加快，逐漸認識到編制地下總規的重要性，但由于已完工的項目各自為政，新建工程建設進度不一，新編制的規劃在實施過程中只能根據現實情況不斷調整。

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1.1 理性發展

上一輪土地利用規劃在規劃理念上過分強調對農用地，特別是耕地的保護，沒有將土地利用規劃作為促進國民經濟健康發展，保護生態環境，協調社會關系，貫徹土地可持續利用的基本手段。新一輪土地利用總體規劃應該充分借鑒國際上的“理性發展”理念，按照“五個統籌”的要求，在確定規劃指導思想、原則、規劃目標、建設用地指標分配時，妥善處理好“經濟、社會發展與資源保護”、“人與自然和諧發展”等方面的關系，在規劃修編的操作過程中，立全局觀念、彈性觀念和動態觀念，真正實現經濟發展目標、社會進步目標和生態環境改善目標的高度協調統一。

1.2空間規劃、可持續發展

1.2.1空間規劃理論。土地利用規劃，是綜合協調資源供需矛盾，統籌土地利用結構、布局和區域協調發展的中長期空間規劃。空間規劃最基本的特征是地域性。我國上輪土地利用總體規劃采用的基本模式為“用地指標調控與規劃分區相結合”，其著重強調的是規劃對用地數量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規劃的分區方案中，對分區內部土地利用的要求過于籠統，不能承擔起有效地控制分區內部用地的功能。

1.2.2可持續發展理論。可持續發展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發展。其中最本質的問題是不損及我們所依賴的資源與環境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發利用，要限制在土地人口承載力的限度內，同時采用人工生態措施(包括鄰域或更大的區域)，確保土地持續利用。土地是一切社會、經濟活動的基礎和資源，同時也是生態系統的重要組成部分。任何土地利用規劃的目標無非是建設發達的經濟、健康的環境和高質量的生活.因此強調人與環境“和諧相處”、“不可再生資源永續利用”的可持續發展也就應當成為當前我國土地利用規劃的主題。在制定土地利用規劃過程中把土地可持續利用的思想和理念貫徹進去，實現土地生產力的持續增長和穩定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態合理性、經濟有效性和社會可接受性。

2 土地規劃創新方法

2.1評價方法

①規劃實施評價：按照國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規劃修編前，各地必須對上輪規劃的實施效果進行評價，做出是否進行規劃修編的結論性意見。②環境影響評價：按照我國2012年頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》的要求，土地利用總體規劃也要進行環境影響評價。但如何進行土地利用總體規劃的環境影響評價目前還缺乏具體的規程和辦法，各地也是各行其是，迫切需要進行統一和規范。

2.2 系統工程方法

土地利用總體規劃是著眼于調控宏觀經濟運行和經濟社會可持續發展的高層次、綜合性的規劃。土地是經濟社會發展的基本物質載體，是國家最主要、可調控的資源，這一特點決定了土地利用規劃在更高層次、更寬領域發揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規劃編制的過程是多目標的統籌協調過程。因此，在規劃過程中，采用以數學模型為主要手段的系統優化方法就成為必然。可以運用不同的規劃方法來解決，如線性規劃、灰色線性規劃、模糊線性規劃、非線性規劃、動態規劃、參數規劃和多目標規劃等。如按這樣的思路，規劃的適用性會大大提高，規劃對地方社會經濟的發展一定會有很好的保障和促進作用。

2.3 應用3S技術

按照國士資源部《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規劃修編試點工作的通知》( 土資發[20021189號)、《縣(市)級土地利用規劃管理信息系統建設措南(試行)》和《縣(市)級土地利用規劃數據庫標準(試行)》的要求，本輪規劃修編要在地籍數據庫的基礎上，建立土地利用規劃數據庫和土地利用規劃管理信息系統，作為修訂規劃成果的主要載體，使規劃修編與規劃管理信息系統建設同步進行，提高規劃管理水平。這是本輪規劃修編最突出、最嚴格的技術要求，對提升整體規劃的技術水平具有重要意義。這兩個數據庫和規劃管理信息系統的建設應當以地理信息技術為基礎，重點普及遙感技術、GIS技術、GPS技術等現代化手段，使土地規劃從野外調查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規劃成圖到監督實施全過程實現信息化。同時，基于土地規劃中需要解決的許多問題(如資源優化配置、地區經濟社會同人口、資源、環境協調發展等)具有半結構化的特點(即對所需解決的問題雖有一定的了解，但又難以精確把握其發展演化的規律)，因此要特別重視將決策支持系統(DSS)技術引入土地規劃，通過人―機交互系統，為決策者對半結構化問題進行有效決策支持，提高決策的透明度與決策的科學性。

2.4 吸收公眾參與

土地利用總體規劃作為國家的宏觀規劃，其編制應該是各級人民政府的事情，而不是國土資源管理部門的部門規劃，因此，規劃的編制應由政府主導，各有關部門、有關專家和相關社會群體共同參與，規劃的主體要由以政府各職能部門和規劃管理部門為主，向以政府規劃部門和社會重要研究機構為主轉變。公眾參與不僅是像上輪規劃一樣為了提供信息資料，而是要參與規劃目標、指標的分配和確定，規劃方案的擬定、協商和協調。

3 結語

未來的土地利用規劃將會以各種不同途徑沿著可預見的方向發展，規劃必須更加有效地協調人地關系，解決人地糾紛。規劃理念的創新勢必會引發規劃工作的全新發展，但同時，只有規劃中各環節的進一步完善，規劃理念的新成果才能得以體現。

（收稿：2013-11-12）

參考文獻

[1]王敏,董金瑋,鄭新奇.土地規劃環境影響評價指標體系的構建[J].水土保持研究,2008.

[2]王永生,環評.新一輪土地規劃修編的重要舉措[J].中國國土資源報,2006.

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關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。

1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。

我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］。現在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。

實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。

第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。

2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃

第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”。基本上體現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：

第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。

第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。

第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃

1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：

第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。

第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。

3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。

第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。

第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。“實現土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：

第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。

第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：

4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標

土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。

4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念

我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。

4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容

在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。

4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。

4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制

依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。

4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調

土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調。可以將主體功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較小；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇7

關鍵詞：市場經濟；城鄉規劃制度；措施

1引言

我們現在的社會由于受到經濟全球化的作用，所以我國社會發展的主流趨勢就是市場經濟，市場經濟的發展也是必然的趨勢，是順應大時代背景之下的發展。我們知道社會各個方面的發展都是要在市場經濟的條件下，所以我們也必須不斷進行創新，我們在規劃城鄉工作的時候也需要把市場經濟的發展趨勢作為主要目標，并且我們要在這個基礎上進行改善資源的配置，從而可以創新規劃工作的制度，這是非常有利于我國城鄉結合的長遠發展的。

2城鄉規劃制度創新的重要性

我們知道新制度經濟學理論可以為我國進行創新制度，給予一種非常有價值的分析框架。并且一些新制度經濟學者把“轉型”的本質看作是一種制度變遷或者制度創新，并且我們進行了將近三十多年的城市化發展，我們所進行的城鄉規劃，它的整個的外部環境以及市場需求都在不斷地變化著，現在我國社會在經濟發展方面出現了一種“新常態”。我們在進行改革制度的關鍵期，而社會經濟發展的建制之一就是城鄉規劃制度，所以它其實也面臨著很大的挑戰。所以上面提到的一些原因也是促進城鄉規劃來在一定程度上改變原來的制度結構。并且，我們進行的城鄉規劃制度，還會因為計劃經濟思想的束縛而受到限制，同時也會帶來很大的影響。并且我們在進行規劃城鄉工作的時候出現越來越明顯的不適應性，同時我們在進行實踐的過程也會出現許多問題，所以這樣也會最大程度的影響城鄉規劃發揮綜合協調的作用，并且也不能有效地開發控制。所以我們是否要改革城鄉規劃制度安排結構，也會影響到是否存在著制度創新。所以，我國現在的情況就是需要通過制度創新，來達到一種新的制度均衡。

3市場經濟下城鄉規劃制度創新的措施

3.1建立統一的空間規劃體系

我們需要在現在的空間規劃編制體系下，積極主動的進行研究積極“三規合一”措施，并且我們也要不斷地進行“多規融合”的研究問題，我們需要融合編制的主體，技術標準，編制方法等方面，從而全面實現“三規”目標，然后我們需從空間層次，規劃內容和行政管理等三個角度來很好地完成“多規”目標，我們也要不斷的搭建更多的創新平臺以及“多規融合”的平臺。

3.2建立年度計劃及評估制度

我們需要做到比較合理的增減城鄉總體規劃的工作內容，我們需要增加規劃工作的管理性，統籌性以及協調性，同時也要刪減掉那些瑣碎且有其他方法可以完成的內容。然后我們要建立年度實施計劃以及實施評估制度，從而保證更好的實施城鄉總體規劃工作。我們在近期的基礎上，進行每年的滾動編制制度，然后實施年度評估制度，我們就可以完全了解掌握城鄉現在的發展情況，通過檢測分析以及總結評價上年度的規劃實施工作，從而進行反饋，更好的改善城鄉總體規劃工作。

3.3創新規劃編制形式

我們需要做到比較合理的掌握規劃指標的彈性，要嚴格控制建筑退線等要素，根據當地的實際情況來控制高度、密度、開發強度等方面，我們可以加強比較詳細的規劃，控制好用地功能、建筑建造以及景觀環境等，我們在進行規劃的過程中，更改為根據地塊的不同位置以及效果等然后走程序更新規劃動態，從而體現出規劃具有的靈活性特點。我們也要加強研究規劃，我們在進行在編制技術的時候需要投入的資源，要深入調查分析，保證具有比較科學合理的規劃管理。然后采取公眾參與制度、專家制度等等來使得審批更加具有技術含量。

3.4統籌各機構的權利

我們需要把城鄉規劃工作和土地利用規劃結合起來，然后根據規劃協調機制，從而達到城鄉規劃和土地利用等的融合。我們需要進行合理的劃分事權工作，進行貫徹一級政府，一級事權，一級規劃的城鄉規劃實施管理體系，從而實現城鄉規劃制度的創新。

3.5創新行政審批制度

我們需要學習一些國外的經驗，把我們需要開發的項目分為一般開發項目和特別開發項目,需要重點審查特別開發項目；并且我們還要不斷地進行優化審批進行的流程，從而減少一些審批的環節，從而減少周期，我們還需要制定比較具有實踐性的配套政策，然后通過第三方機構審查驗收，我們也需要建設基礎數據信息平臺，從而不斷地提高提高規劃的效率。

4結語

我國現在的城鄉規劃制度其實是處于一種正處于一種發展不均衡的狀態，它正在向市場經濟的均衡狀態發展。其實我們在市場經濟的背景下進行建城鄉規劃制度，其實是一個比較系統的工程，雖然我國的城鄉規劃已領取得很好的進步，但是仍然有許多問題存在，最重要的就是制度問題，所以我們每個領域都需要做出大幅度的創新工作，才可以適應現在的時展，所以我們進行的城鄉規劃領域也是這樣，我們需要不斷地創新城鄉規劃制度，才可以發揮城鄉規劃結合的最大優勢，得到徹底的制度創新，實現大背景下的制度均衡。

參考文獻

[1]李廣斌，王勇，袁中金.中國城市群空間演化的制度分析框架——基于法團主義的視角[J].城市規劃，2013（10）.

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[4]吳志強.論中國城市規劃制度與世界接軌[J].規劃師,2001（1）.

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關鍵詞:鄉鎮土地;利用規劃;弊端;完善對策

中圖分類號:TU982.29 文獻標識碼:B 文章編號:1009-9166(2010)017(C)-0260-01

目前我國各地對土地利用規劃的有效實施,促進了用地管地觀念的轉變,有效遏制了建設用地的盲目擴張,一定程度上保護了基本農田。提高了土地利用水平;另一方面,通過合理安排用地,確保重點工程等各類建設項目用地的合理需求,為地方經濟建設、社會發展提供了用地保障。規劃實施制度化確保了土地利用規劃在土地管理中的作用得以落到實處。但是,當前鄉鎮土地利用規劃實施也存在比較突出的問題。規劃的實施缺乏效力,甚至有的地方規劃形同虛設,不但使土地的利用偏離最優,而且令國家浪費大量用于規劃的人力物力。

一、鄉鎮土地利用規劃的弊端

1、規劃的權威性不夠。有人說:“規劃規劃,紙上畫畫,墻上掛掛,不如領導一句話。”其實不然,鄉鎮土地利用總體規劃是列入法律范疇的,一旦形成就應具有法律效力。但是,在實際實施的時候,土地利用計劃不與規劃配套,二者的指標往往不相吻合,沒有遵守“預測―規劃―計劃”這樣一個合理的過程,造成規劃架空,難以落實。審批用地不按照規劃進行,審批用地的過程中,未堅持在規劃指導下有計劃地審批用地,出現了規劃跟著項目走,頻繁進行規劃局部調整的被動局面。

2、規劃基礎數據和圖件不實。基礎數據和圖件不實,影響了規劃的合理性及其實施。如某城市統計的規劃基期的城市建設用地面積與衛星遙感監測數據相比有較大差距,但該市當時只認可統計面積,結果造成規劃用地規模偏小,給目前的規劃實施造成了很大困難。還有一個城市,4次調查4個結果,每次相差幾萬畝。可以說,一些地區規劃基礎數據不準對規劃編制和實施造成了不良影響。

3、規劃內容剛性強,實施難度大。規劃制定一些剛性指標是必要的,但實施過程中需要足夠的彈性內容作為補充,這就要求鄉鎮土地利用規劃在內容深度和具體程度上把握適當。上輪規劃編制將所有的用地區都落實到具置,在規劃圖上每塊地的用途都完全定死,但實際發展過程難以按照規劃設想實施。

二、鄉鎮土地利用規劃的編制與完善

1、建立新的規劃理念與理論。充分借鑒國際上的“理性發展”理念,妥善處理好“經濟、社會發展與資源保護”、“人與自然和諧發展”等方面的關系。在確定規劃的目標時,緊緊圍繞人口、資源、環境和經濟協調發展這一中心議題,保證土地資源永續利用;在編制過程中應由上輪主要分配建設用地指標、定建設用地規模與速度向控制環境容量、開發時序、控制建設標準轉變;并通過較大比例尺的地圖確定城市合理發展邊界,從而解決城市無序擴張、優質農地嚴重流失等問題;大膽借鑒和吸收國外的和相鄰學科(如城市規劃、地理學、經濟學、社會學、環境科學、系統科學等)的相關理論,特別是空間規劃和可持續發展理論。

2、協調土地利用與生產環境建設。全國現有村莊320多萬個,自然條件、經濟發展、生活習俗等千差萬別,農民長期養成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習一時難以改變。受傳統文化和習慣的影響,絕大多數農民喜歡單門獨院、前庭后作的居住方式,農民對于集中居住也不能完全接受。因而,鄉鎮土地利用規劃應尊重農民習慣與科學合理規劃之間的關系,做好必要的新農村建設用地預留。過去,有些地方把建設用地指標高度集中在城市,以城市為重點層層預留指標,分到最后,農村這一塊就沒有多少指標了。這樣,阻礙或限制了農村的發展,導致農村違法用地的大量產生。在鄉鎮土地利用規劃修編中要做好必要的新農村建設用地預留。

3、加強相關規劃的銜接。當前國家和地方有關部門都在編制新農村建設的各類規劃,比如經濟社會發展規劃、村鎮建設規劃、基礎設施規劃,包括生態環境保護規劃等。這些規劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過土地利用規劃管理來統籌協調,修編中應主動介入各類相關規劃。

4、加強公眾參與,開放編制規劃。土地利用總體規劃的制定和實施涉及技術、行政、經濟、社會等多個學科領域,同時又需要多部門、多主體的認可和協作,公眾參與能夠集思廣益,使規劃更為科學。可以采取包括問卷調查、公開征詢意見、社會聽證、專家論證、公告公示等多種方式,廣泛聽取各方面意見特別是不同意見;在規劃修編階段應設置專門的接待時間,進行規劃實施的現場接待或建立規劃熱線電話、公眾信箱等,給公眾滿意的答復,這樣既保障人民群眾參與規劃編制的權利,開門、開放編制規劃,又保證規劃決策的民主化和科學化。

5、提高規劃技術含量。應用地理信息(3S)技術,在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規劃數據庫和土地利用規劃管理信息系統,作為修訂規劃成果的主要載體,使規劃修編與規劃管理信息系統建設同步進行,提高規劃管理水平。使土地規劃從野外調查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規劃成圖到監督實施全過程實現信息化。要特別重視將決策支持系統(DSS)技術引入土地規劃,通過人―機交互系統,提高決策的透明度與決策的科學性。

作者單位:陽西縣國土資源局

參考文獻:

[1]趙哲遠,華元春,吳次芳,趙建強.基于遙感的鄉鎮級土地利用總體規劃實施動態監測技術研究――以杭州市余杭區塘棲鎮為例.中國土地科學,2009年第07期.

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關鍵詞：城市公共空間；應急避難；防災；設施；功能

導言

加快研究和興建城市應急避難場所，是擺在世界各個國家面前迫切的新課題。公園、廣場作為重要的避難場所類型，對其進行深入研究是非常有價值的。本文以杭州城市公共空間為研究對象，展開城市防災應急避難功能的研究。我國應急避難場所建設還處于探索和起步階段，理論匱乏，實踐經驗缺少。本次研究試從城市空間、、防災規劃、公共設施等角度入手以杭州為例探討城市現有公共空間應急避難功能的建設，公共空間規劃與防災應急避難功能的結合。

1.應急避難的概念及國內外經典理論與實踐

1.1 基本概念

應急避難場所是指：居民在災難發生后一段時間內，躲避由災難帶來的直接或間接傷害，并能保障基本生活而事先劃分的具有食品、住宿、醫療等功能設施的場地。避難場所包括公園、綠地、廣場、體育場等城市公共空間，其中公園是避難場所的主體。

城市應急避難所的建設方式一是體育館式避難（疏散基地）：是指利用轄區內的大形體育館和閑置大型庫房（展館）、結建防空地下室等建筑物賦予避難所功能。二是坑道式避難所：是指利用轄區內的人防坑道工程進行建設改造，完善相應的生活設施，賦予人員應急避難所功能。三是公園式避難所：是指利用轄區內的各種公園、綠地、學校、廣場、體育場等公共場所進行改造，加建相應的生活設施，賦予人員應急避難所功能。

城市應急避難所的規模分為一級應急避難所：一般規模在15萬平方米以上，可容納10萬人（人均面積1.5m2）。當市民接收到防災警報信號后，通過半小時到兩小時的摩托

化輸送即可到達的應急避難所；二級應急避難所：一般規模在1.5―15萬m2，可容納1萬人左右； 三級應急避難所：一般規模在2000 m2左右，可容納1000人。市民在5―15分鐘內即可進入應急避難所。

1.2 國內外經典理論研究與實踐

日本是較早重視應急避難場所研究和設計的國家，也是最早提出專門興建的國家，有相當豐富的理論研究和建設經驗。多次大地震的發生使日本充分認識到公共空間作為應急避難場所的重要性。在關東和阪神?淡路大地震后，日本把合理建設城市空間作為抗震減災的基本方針之一，制定一系列法規并提出建立專門的“防災空間”。 三木綜合防災公園是日本具有代表性的新型“防災公園”，它是日本興建的首個廣域防災據點，功能與以往的廣域避難場所不同，它可以開展災后救援以及復興活動的后方基地，可以容納城市大規模災害的大型救援。該公園不僅具有應急避難功能，也是平時地區開展體育活動的場所，具有平災結合的雙重性。公園內有人類的防災中心，還有動物愛護中心及自然環境保護中心，共同構成縣域范圍內的廣域防災據點。

2001年美國的“9?11”恐怖襲擊災難發生后,美國政府為強化城市整體防災應急功能，開始積極推廣建立全民安全文化和公共教育體系，并以“防災型街區”為重心。法國政府十分重視對地震災害的監測預報及相關理論的研究，特別是巴黎有精心設計的地下水管網，保證城市不受暴雨和洪澇災害。歐洲城市防災規劃和建設一般體現在規劃寬闊、筆直的城市大道，以保證即使在房屋倒塌時民眾仍能安全地離開他們的住宅，并規劃建設大型廣場，以保證地震發生時民眾有疏散避難的開闊場地，大道兩旁種植行道樹以防物體直接砸到地面上的避難人員。

2000年，廣東省江門在進行城市公共空間系統規劃編制時，看到了城市公共空間對城市防災減災的作用，編制了專門的避災空間規劃。這是我國國內最早的較為完整的城市公共空間避災系統規劃。2003年10月建成了國內第一座防災公園――北京元大都城垣遺址。我國對于應急避難場所的重視，最初源于北京為了舉辦2008年奧運會和殘奧會在安全方面的需要，在《北京中心城地震應急避難場所(室外)規劃綱要》的指導下，首先在北京城中心建立了29所應急避難場所。這樣一批應急避難場所的建立為全國建立應急避難場所提供了樣板，在國內具有良好的示范意義。

經歷了2008年南方大雪災和5.12汶川大地震后，我國政府、專家以及公眾都認識到建立應急避難場所的重要性和迫切性。參照北京建設情況的基礎上，各個城市紛紛出臺了一系列相關的法規和綱要，成為了應急避難場所建設的重要法律保障；全國專家、學者們大量的論文和提案，成為重要的參考意見;群眾也認識到盡快在自己身邊建立應急避難場所的必要性，積極參與到建設和學習中來。政府和民眾促建應急避難場所的心情之迫切，為快速推動應急避難場所的研究和建設，提供了難得的契機。

我國目前公共空間防災避難的相關研究多傾向于借助國外的經驗討論我國社區防災的工作機制、體系建設、政策制定。對可作為公共應急避難場所的資源狀況以及實際需求狀況研究較少，極大地影響城市防災避難工作的推進和防災設施的建設。

2.城市公共空間與應急避難功能的結合――以杭州城市為例

2.1 我國城市公共防災空間的現狀

城市公共空間的滯后削弱了其應急避難功能：由于市場的驅動，目前我國城市規劃中更多的是注重城市的土地利用規劃，使城市公共空間建設總是被動地去適應城市規劃所形成的空間布局，造成城市綠地的布局不均衡，舊城區公共空間嚴重不足，新建公共空間多數分布在城市的周圍或局部地段的狀況，城市公共空間與城市人口分布規律背道而馳，不利于形成有效的防災公共空間系統，難以起到全方位防御災害的作用。

城市避難空間規劃建設的法規體系尚不完備：空間規劃法規體系是城市公共空間規劃制度的核心，為空間規劃行政的運作體系提供法定依據和法定程序。對城市公共空間系統規劃和建設的要求著重在景觀和生態方面，忽略了城市避難的重要性，因而即使進行了城市公共空間系統規劃的城市基本上也未進行專項的城市避災綠地規劃。

對城市防災空間的研究和規劃不足：目前我國對城市空間應急避難功能的研究基本上僅限于介紹日本的防災綠地規劃和措施，規劃則僅有幾個城市（北京、西安、江門等）的個案研究和實例。避難空間體系由一級避災據點、二級避災據點、避災通道和救災通道組成，但對各要素的選址、規模設計和設備配置要求無準確依據和定量要求，造成避災規劃成果比較粗略。

我國國土遼闊，地形復雜，影響各城市的災害類型不同，必需構建符合國情、市情的完善城市避災公共空間體系，我國城市中心地區的公共空間規劃指標僅夠滿足避災公共空間的最低要求，很多城市還遠未達標，如果加強城市開敞空間和防災功能的結合，城市人均避災公共空間面積將嚴重不足。

2.2 杭州城市公共空間與應急避難功能的結合

本文以杭州地區的7個區域作為調研范圍進行調查，每個區域選取1-2個具有代表性的公共空間進行實地調研。最終選擇杭州紫金港、翠苑四區、慶春廣場三個公共空間作為研究樣本。對于杭州這類高密度建設的城市來說，筆者認為將城市各類公共空間與防災應急避難規劃設計統一配合是科學的規劃方法。城市公共空間中包含的綠地、廣場、街道等場所在平時起到優化城市景觀、生態循環的作用，在災難發生后立即能適應應急避難的使用功能，該規劃手法更適合杭州城市用地發展的模式。具體而言，杭州城市公共空間應具有避震疏散場所功能：便捷的疏散出入口、道路、街道防災緩沖帶設計、布局公共空間的防災植被、提供應急直升機場地、多樣化、多用途的公共應急設施等。本文從針對杭州城市公共空間的調研中總結出了以下幾點：

（1）空間性質相同，具有結合的可能性。

城市景觀綠地和避難場所從空間性質來說都屬于城市公共空間,在城市總體規劃布局中兩者都要求根據城市布局、人口分布等因素，形成 “點、線、面”一體的網絡均衡布局模式。兩者都要考慮近遠期發展，符合城市總體規劃要求，滿足各類功能需要和大眾人群的生活需求，如集散、交通、餐飲等，因此兩者具有結合的可能性。

（2）使用時間互補，結合具有靈活性

杭州景觀空間、綠地與應急避難場所不同功能的發揮具有時間上的互補性。平時使用或災難啟用時，可靈活運用各種技術手段進行功能和形式的轉換，巧妙實現兩者之間的結合，達到城市公共空間與避難場所的平、災雙重要求。

（3）缺乏統一評價標準，需建立統一參數

城市景觀公共空間與應急避難所在城市規劃中各成系統，具有不同的分類標準，兩者系統分類的依據與指標不同，缺乏統一標準和指標。要使兩者結合，必須借照統一參數，構建獨立的城市應急避難綠地分類評價標準體系。

（4）因為功能目標各異，所以結合要有協調性、目的性

城市景觀公共空間以景觀、娛樂休閑為主要功能，杭州應急避難場所以防災避難功能為主，這種差異導致兩者在地形設計、樹種選擇等方面的結合中產生沖突，影響各自功能的正常發揮。因此結合設計要因地制宜，協調好防災和景觀的功能要求，并且我們在杭州城市公共空間中設計加入避難設施功能，同時要時刻考慮到避難設施的可靠性與安全性，能在災難來臨時達到本身設計的目的，保障市民的安全。

3.結合原則

（1）“統籌規劃”的原則

杭州公共空間與應急避難場所在城市規劃層面上各成系統，因此需將其結合產物同時納入兩個系統綜合考慮，系統布局現狀，缺少應急避難據點的由城市綠地進行調整改造；遠期將安全理念納入城市空間規劃中,預先考慮提供給居民設施完備的應急避難空間。

（2）“安全優先”的原則

杭州公共空間的優美、生態等非防災功能與應急避難功能有時會產生沖突，如自然山水、蜿蜒的游覽路線阻礙避災時快速通行。結合設計中應權衡兩者的關系，首先滿足安全性的需要，保證避難場所遠離地震斷裂帶、水淹區、各類危險管道、建筑物坍塌范圍等危險區域，在“安全優先”的基礎上考慮景觀效果。

（3）“平災結合”的原則

應急避難場所與公共綠地結合后在地震、火災等突發災害事件時，所配備的應急設施發揮避難場所的特殊作用。例如在應對火災時可以在避難設施的外墻上采用防火涂料，防火材料在保護避難設施同時可以結合周邊的環境選擇色調，對應急設施進行適度美化，使其融入杭州地域特色中去。

（4）“改建結合”的原則

面對中國城市土地資源的日益稀缺和城市綠地已有的系統及規模，根據杭州應急避災系統布局，改造現有杭州公共空間使其具有防災功能，可以節約杭州空間和資源，減少投資成本，這是應急避難場所構建的首選方式。通過“改建結合”，建立民眾直接參與應急防災的基礎平臺。

總之，在未來的規劃中，杭州城市公共空間需要人防部門與規劃、園林部門有效協調，并加強應急避難知識的宣傳教育，對相關管理人員進行專業培訓，根據避難場所等級合理規劃平時和災時的功能分區及轉換問題。

參考文獻

[1]林展鵬．高密度城市防災公園綠地規劃研究――以香港作為研究分析對象．中國園林．2008年(8).

篇10

1.1規劃環評的實施具有法律強制性《環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）明確規定“一地三域”綜合性規劃是個專項規劃，需要開展環境影響評價，包括了我國大部分與經濟發展、資源開發利用有關的規劃。2009年，國務院公布了《規劃環境影響評價條例》，進一步細化了對規劃環評的審查程序、技術內容、法律責任等方面的要求，體現了規劃環評的實施具體法律的強制性。

1.2規劃環評強調預防為主規劃環評是環境保護參與綜合決策的有效切入點。《環評法》明確要求，在規劃編制過程總，對擬實施的規劃可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，從源頭預防環境污染和生態破壞，是環境管理參與規劃決策的重要途徑。規劃環評的實施從決策層面提前介入，協調經濟發展與環境保護之間的關系，讓規劃更好的符合國家的環境政策和行動計劃。

1.3公眾參與具有法律保障《環評法》明確鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。要求專項規劃的編制機關應在規劃草案報送審批前，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見并認真考慮這些意見，在報送審查的環境影響報告書中附具對意見采納與否的說明。此后頒布的《規劃環境影響條例》進一步提高了有關單位、專家和公眾的參與權利，將公眾參與貫穿規劃環評的審查和跟蹤評價等主要過程。

2我國規劃環評制度存在的不足

2.1地方政府重視程度不夠一方面從目前經濟發展程度來看，我國仍處于一個高速發展時期，各個地方政府均把發展放在第一位，從戰略角度仍是把經濟發展放在重要位置，因此對環境保護總體上重視程度不夠，雖然這幾年嚴峻的環境形勢和中央的嚴格要求下有所轉變，但是還是不夠，當發展與環保有所沖突，仍以發展為主。另一方面地方部分政府官員環保意識較差，認為環保也就是履行個手續，未理解規劃環評的真正內涵，重視程度低，導致規劃環評的執行率不高。

2.2政府部門之間缺乏協調機制相關的規劃編制在不同的部門組織實施，比如，城鎮規劃屬于城鄉建設管理部門、土地利用規劃屬于國土部門、經濟發展規劃屬于發改委或經信委，職權分割把不同環境要素置于不同部門管理，甚至同一環境要素置于多個部門管理，缺乏相應的協調機制，規劃內容上的重疊甚至相互矛盾，規劃支持數據和信息的不可傳遞，都給規劃環評的開展造成很多困惑和不便。

2.3環保部門執法權力缺乏保障①環保行政手段仍有欠缺。盡管《環境行政處罰辦法》明確，對連續違法限期不改的企業，可以進行多次或加倍處罰。但環保監察機構缺少查封、扣押企、事業單位和其他生產經營者違法排放污染物的設施、設備等必要的強制手段，難以形成強大的震懾效果，所有在環境影響評價的執行上難以百分百做到規劃環評。②環保執法受地方政府制約。環保執法管理模式不是直管而是由各省、市（區）、縣政府設置機構管理，所以環境監察執法受到地方政府制約，難以最大化發揮其日常監察執法的作用，環評制度的執行缺乏環境執法的護航難以有效執行。

2.4規劃環評制度存在缺陷《環評法》對規劃環評只作了原則規定，具體的程序、內容、責任不明確，影響了規劃環評工作的開展。規劃環評制度在頂層設計上未能與中央其他部委建立有效的制度，未將規劃環評設置成前置條件。在基層實施過程中，規劃環評也未進入決策鏈的末端進行，也就無法體現規劃環評作為戰略環評的重要地位。在公眾參與機制方面仍不夠完善，當前社會公眾參與環境保護、政府決策和管理社會公共事務的熱情很高，但是其參與途徑和監督仍不健全。

3落實規劃環評制度促進綠色經濟發展的建議

3.1強化規劃環評在經濟發展中的重要作用①強化規劃環評在綠色經濟發展中的決策作用。從頂層設計上綜合考慮空間布局、產業布局、產業結構、清潔能源利用、資源循環利用等與生態文明建設相關的內容，建立綠色、循環、低碳發展等相關的評價內容和指標，從源頭引導經濟向綠色、循環、低碳發展。②將規劃環評作為綠色經濟發展的重要抓手。我國的經濟發展經歷了從粗放式到集約化、精細化的發展過程，造成的環境污染問題也較為嚴重，應將規劃環評作為行政審批前置條件。

3.2完善規劃環評技術體系規劃環評活動的本質不是一項純粹的科學性或技術性研究，而是一種規范性的實踐活動。因此在內容上應進行拓展，應重點分析區域的資源環境承載力，將污染減排與資源承載力、環境容量掛鉤，根據資源承載力、環境容量設定環境準入條件，優化產業結構、規模，并牢固樹立生態保護紅線的觀念，在生態環境保護問題上，所有規劃、決策的執行絕不越雷池一步，用生態保護紅線優化空間格局、引導產業合理布局。在評價指標的選取上，應在以環境要素質量預測與評價為主的基礎上，關注資源承載力、環境容量，從規模與效率、結構與布局等角度，強化與綠色循環、低碳發展相關的“生態型”指標的設計與評價。