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一、協商參與立法機制的理論簡析

協商參與模式是一個正在發展中的民眾參與各種決策的互動模式，既不強調民眾是否通過中介參與立法，也不強調民眾的參與對立法結果是否有實質性的影響，而是強調在立法的過程中，為了達成共識，各個協商主體之間的理性溝通和對話。在這種觀念中，協商參與立法就是一個自由而平等的協商主體，為了證明其所闡述的論點或論據而相互陳述的過程。[1]現代社會中日趨多元的個人利益最終得到了尊重，并且相互妥協讓步之后達成了共識。簡單地說，協商民主理論構成了對協商參與的理論依據。[2]

（一）協商民主的概念

關于協商民主的概念，不同的學者有不同的認識，在當今學術界比較流行或相對比較認可的主要有三種學說。第一種認為，“協商民主是一種決策體制，或者說是決策形式。”如米勒認為：“當一種民主體制的決策時通過公開討論———每一個參與者能夠自由表達，同樣愿意聽取并考慮相反的觀點———做出的，那么這種民主體制就是協商的。”[3]第二種認為，協商民主是一種民主治理形式。如瓦拉德斯認為，協商民主“強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。[4]第三種認為，協商民主是一種團體組織或政府形式。如科恩認為，協商民主是指一種事務受其成員的公共協商所支配的團體。庫克也指出：“如果用最簡單的術語來表述的話，協商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。”[4]這三種理論雖然各有側重，但是其中都共同包含了協商民主的主要內涵。一是協商主體的多元性。法律作為一種最為重要的公共決策，其不僅要實現國家的治理，而且也要合理的表達社會各階層的利益訴求。[5]二是協商過程公開、平等化。三是協商范疇的廣泛性。社會生活中的公共決策都要求有不同利益主體的參加，尤其是重大的立法決策，更是要進行充分的闡述和辯論。

（二）協商民主的現實意義

一是促進合法決策。公共決策的特點就是它將影響到在其規則范圍內的所有人，因此，一種合法的決策將各方的協商作為其合法性的根本條件，公共決策的合法性來源不是預定的個人意志，而是它形成的程序，即協商本身。二是限制和規范公權力的運用。“從實際情況看，處于行政領導第一線的國務院，由于了解實際情況，承擔大部分立法草案的起草工作，其它機關或個人，可參與起草法律草案，但沒有立法提案權，立法嚴格依據立法程序，從而使中國立法越來越多地帶有官僚法的特點。”[6]由此可見，對于地方政府來說，由于強勢集團在其自身利益的迫使下很難做出公平公正的立法，尤其是改革開放之后政府部門牟利化之后，[7]難于保持政府為人民服務的本性。正是在這種情形下，協商民主對公權力的私用、濫用起到一定的規制。三是引導公民有序的參與政治，促進公民社會的形成。公民社會講求人人平等，尊重人權，每個人都理性的參與公共事務。而協商參與正是公民社會的一種重要形式，強調理性對話、達成共識，協商參與理論的引進也進一步發展了公民社會的理論和實踐。而公民社會的形成對我國的現行立法機制將會有重大的改善，能夠使兼聽各方利益表達成為可能現實。

二、中國政治協商會議與立法機制的完善

由于民主發展階段的不同，我們在民主政治建設過程中面臨的問題、遭遇的困難與西方多元文化社會面臨的問題不同，但來自于西方的協商民主理論對現階段中國的民主政治建設具有其特定的理論價值和實踐指導意義。下面簡要闡述中國特色的協商參與形式———中國政治協商會議參與立法機制的途徑和意義。人民政協是協商參與的重要形式。首先，從政協的職能看，本來就包括政治協商，“人大立法，政協立論。”[8]作為溝通群眾和執政黨的中介，可以把不同階層的利益訴求都反映給政策的制定者，形成各種意見的良性互動。其次，人民政協是實行協商民主的主渠道和主要形式，協商民主的實質就是要實現公民有序的政治參與。首先，要了解政協參與立法的歷史。1949年9月21開幕的人民政協第一屆全體會議協商決定新中國的若干重大事項，此次會議通過了三部創立人民共和國的重要法案，這就是《中國人民政治協商會議共同綱領》《中國人民政治協商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》。隨后，全國政協一屆二次會議通過了《中華人民共和國法》（草案）。1954年3月，中共中央提出憲法草案初稿，全國政協積極組織政協各參加單位負責人和各界代表人士進行協商討論，提出修改意見。改革開放之后，隨著社會的發展，政協在不同時期都提出了重要的法律議案，啟動了立法，如政協八屆三次會議上，黃景均等5位委員共同提交了《關于盡快在最高人民檢察院設置反貪污賄賂總局的提案》；2000年3月，民革中央在全國政協九屆三次會議上提出了《關于盡早制訂“反分裂國家行為法”》的提案，全國人大也最終采納；2003年全國政協社會和法制委員會對“死刑核準權收歸最高人民法院統一行使”問題進行了專題調研，建議死刑核準權收歸最高人民法院統一行使，在此推動下，2006年中央作出決定，死刑核準權從2007年開始統一由最高人民法院統一行使。[9]其次，要知悉當今政協參與立法的形式。隨著國家制度的健全，政協職能從建國初期直接參與立法到現在間接參與立法，主要輔助全國人大立法。在現有的環境中，政協協商參與立法是在法律、法規和政府規章在提交審議前的起草階段，其參與立法的形式主要幾點。第一，提出議案，如全國政協九屆一次會議提出對憲法修訂議案，1999年的全國人大就通過了憲法修正案。[10]第二，進行專題調研，完善國家立法草案。第三，立法聽證。我國《立法法》第三十四條規定，在法律草案審查中，“應當廣泛聽取各方面意見”，同時“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，另外“常委會工作機構應將法律草案發送有關機關、組織和專家征求意見”。人民政協也完全可以利用自己成員廣泛、參政議政的職能，對立法草案征求社會各界意見。人民政協協商參與立法是協商民主理論在中國的最重要的表現形式。其不僅在我國已經具有多年的實踐史，而且通過人民政協的協商民主構成了我國的基本政黨制度。由此可見，協商民主理論在我國是完全具有可行性的，有待我國將其進一步的制度化和規范化。

三、協商參與立法機制的現實困境與解決對策

協商民主雖然在我國的政治實踐史中早已存在，但其發展程度還不高，大多都停留在紙面的規定中。在我國當前的理論與實踐嚴重脫節的情況下，我們不得不對協商參與立法機制的現實運行進行考察。

（一）協商參與的現實困境

1.政治精英控制協商參與立法機制，參與不平等也不自由。有的參與者只說領導想聽的；有的只聽取部分人的意見，回避問題和矛盾；有的政策是預先定好的，提問題的人也是事先安排好的，事先不發放材料，消化信息和參與討論的時間不充分，聽取意見也只是獲取合法性的一種手段。

2.協商制度立法機制缺乏一個監督系統，即缺乏普通百姓和人大對掌控協商制度者的監督。協商是一個連續的過程，不僅表現在對于議案的協商溝通，還表現在提出議案，這些都決定著協商參與的內容和流程。而對于這些環節要是沒有任何監督的話，協商參與的效果和價值也就縮減了。最終的結果依然是有領導做出決策，而且對于這些掌握著協商參與的領導，制度上也不存在任何監督力量的話，在民主的形式下依然會出現專制的結果。

3.協商參與者態度不明確，甚至不表達自己的觀點。在我國一直有這樣的傳統，就是不喜歡爭鋒辯論，沒有堅定地立場，而是和稀泥，以中立的態度面對一切，好像辯論就是對人的不尊重。[11](P237)參與者假裝在協商，其實態度并不認真。

4.協商參與立法的條件不成熟。我們經常說“徒法不足以行”，要有很多的配套設施才可以正常的運轉，協商參與作為一種新型的民主形式也是一樣。從政治方面看，需要有一定的民主氛圍以及制度的保障，而這些在我國恰恰是最缺的。從經濟方面看，協商參與強調溝通對話，而這種相對慢節奏的決策大大提高了協商時間和資金的成本，因而協商參與是要有一定的資金保障的，這也就為一些經濟欠發達地區提出了很大的挑戰。再從社會方面看，協商參與要求主體平等理性對話，但是不論怎樣主體之間都沒有絕對的平等，甚至連相對的平等都做不到，比如說一個利益集團跟一個草根組織的對話，在現實中很難做到平等理性，往往是經濟實力決定了協商結果。

（二）解決對策建議

1.創新社會協商參與立法制度。關鍵要解決好兩個問題：一是社會協商參與立法的包容性問題，二是社會協商參與立法與正式立法制度的關聯問題。這是因為，如果社會協商參與立法制度不能保障民眾平等參與協商的機會，立法過程中的協商就會失去公共性，那么其結果也就沒有了民主合法性；同時，如果社會協商同正式的立法制度缺少應有的聯系，那么社會協商參與立法也就是形式上的，沒有任何實效性。因此，我們有必要借鑒國外的公民陪審團、協商性民意調查的方法，通過隨機抽樣組成社會協商論壇進行立法協商，以保障其制度的包容性。同時要建立健全立法機關的回應機制，保障立法機關對社會協商參與立法的結果給予明確的答復，對不予采納的立法建議應說明理由，以增強其制度的實效性。

2.加強政治協商制度的規范性。政治協商制度是我國發展協商參與立法的主要渠道和重要方式，但是我國的政治協商制度還存在一些突出問題，比如，由于我國的政治協商制度缺乏明確性、程序性、責任性，從而導致協商參與主體和內容規定的模糊性，協商參與過程的隨意性，協商參與結果的無實效性等問題。因此，我們應當進一步建立健全各項制度，明確協商參與的內容、形式和程序，切實保障各黨派團體、各族、各界人士對國家和地方的重要法案，在決策之前進行廣泛而充分的協商。

3.加強人民代表大會制度的協商性。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民實現立法民主的重要保證。但要使人民代表大會制度在立法中更好地表達民意，就必須充分吸收協商參與的優勢，把立法表決建立在充分討論、磋商的基礎上。

4.改善現有的協商參與制度安排。在協商的過程中要盡可能擴大代表的范圍，但隨之而來的是低協商水平。在廣泛的參與程度和低下的協商水平間存在一種矛盾，應采取相應措施來改善協商制度。協商民主是一種新型的民主理念和實踐，對民主建設是至關重要的，其核心是要人民平等理性地參與到決策中來，這也與我們社會主義國家以人為本的方略是一致的。而立法是涉及到生活在這個社會中每位公民的切身利益，因而民主立法的要求越來越迫切。協商參與的理論給立法機制的改進提供了一個很好的理論基礎，從而有可能將協商參與在立法中的實踐繼續推廣，使其進入到立法的實質層面，而不是做表面文章。立法民主也是我國政治民主的重要一環，做好立法民主工作，其意義不僅在于法律領域之內，而是整個政治體制改革的一個重要貢獻。這為我們法律人提出了更高的要求，這也是我們整個法律職業共同體的使命。

作者：李燕工作單位：湖南婁底市行政學院