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一、標本解讀：城市房屋強制拆遷中需要保護的公民權利

2004年，湖南郴州市嘉禾縣縣委縣政府為了幫助一家名為珠泉商貿城的開發項目順利拆遷，不僅打出了“誰影響我一陣子，我就影響他一輩子”的口號，而且實行了“四包四停”政策。公職人員必須保證他們的親屬在規定期限內完成補償評估工作、簽訂補償協議、騰房并交付各種證件，還要保證他們的親屬對拆遷不滿意時不能集體上訪和聯名告狀，不能完成任務者將被暫停工作，停發工資，甚至被開除或被下放到邊遠地區工作。可是，即使縣領導發出了這樣的口號和政策，拆遷工作也不順利。有11名公職人員受拆遷事件影響被降職或調離，因拆遷還造成父子反目，夫妻離婚。

從2004年開始，重慶市被拆遷戶楊武夫婦和開發商協商不成，他們的兩層小樓在四周已經挖掘的工地映襯下就像一座“孤島”。2006年年底開發商申請行政裁決，2007年3月19日，九龍坡區人民法院發出“限期履行通知”，責令他們在3月22日前履行九龍坡區房地產管理局下達的“拆遷行政裁決書”中確定的義務，自行搬遷，逾期不履行，法院將依法強制執行。這個時候，正值《中華人民共和國物權法》頒布，引起廣大公民和眾多媒體的關注，此事件被媒體稱為“重慶孤島事件”。政府和司法部門采取了克制態度，沒有對“孤島”上的房屋進行強制拆遷。在有關領導協調下，楊武夫婦與開發商達成協議，按協議，開發商將其在重慶沙坪壩區開發的一處門面房，按同樣面積交付楊武夫婦，并補償90萬元的營業損失。

以上兩個案例是近幾年城市房屋強制拆遷中出現的比較典型的案例，為很多人所知悉。兩個案例不同的地方在于：前一個事件中，地方政府強力而為，敗壞了政府的信譽，損害了公民權利。而后一個事件，地方各級黨政司法機關卻注意平衡各方利益，維護了公民利益，彰顯了政治文明。那么，城市房屋強制拆遷中要注意保護公民的哪些基本權利呢？

1.生命健康權。生命健康權是公民最基本的權利。然而很多地方的強制拆遷出現了類似黑社會性質組織的影子，夜深人靜私闖住宅，敲門砸玻璃毆打被拆遷人逼你搬走。有些地方的強制拆遷干脆就是晚上進行，把當事人架進車里，推土機就開始了工作。湖南嘉禾則是濫用行政執法自由裁量權，以“妨礙公務”“暴力抗法”為借口錯誤拘捕當事人，嚴重侵犯了人身自由權。

2.財產權。《憲法》以及新頒布的《物權法》都有明確規定，公民合法的私有財產不容侵犯，未經所有人允許，不受任何權力以及任何形式的侵害。然而，許多居民傾其畢生積蓄購買了住房，一紙拆遷公告下來，說拆就拆，補償款數額不合理根本就無法再次回遷購置新房。另外，很多新居民區遠離市區，上學及上下班、購物等都極為不便，靠近市中心做生意的便利也沒有了。或者使通過勞動獲得收入的機會成本大打折扣，或者使可預期收入的資本成本加大，這些都使被拆遷人的財產收入受到損害。可喜的是，重慶孤島事件中政府通過協調，做到了充分保護被拆遷戶的權利，實現了政府部門、房屋拆遷人和被拆遷戶幾方共贏的局面。

3.勞動保障權。從湖南嘉禾事件中，可以看到行政決定可以命令被拆遷戶的家屬停止本職工作去勸說搬遷，直到搬遷結束才能上班。如果在職職工是拆遷當事人又不順利搬遷的話，輕者被調離，重者則被開除公職。《公務員法》、《行政監察法》、《勞動法》被一些地方政府歪曲濫用，變成了他們肆意侵犯公民權利的工具。有些地方政府在拆遷前允諾給被拆遷戶安置工作，可是后來卻沒有了下文，政府信用全無。

4.知情權。在很多地方，房屋拆遷公告貼出來的同時，拆遷評估補償數額也就幾乎公布了。補償依據什么標準評估、什么公司進行評估、拆遷法律程序以及如何進行法律救濟的途徑等等，被拆遷人很少被告知，所以很多被拆遷戶有著強烈的被欺騙感和被愚弄感以及不被尊重的感覺，拆遷糾紛從一開始就埋下了隱患。拆遷的實際用途和當初拆遷公告上的內容不一樣，也是導致拆遷上訪的重要原因，因為現實生活中不同的建設項目補償數目可能有很大的不同。

5.公平交易權。房屋行政管理部門發放拆遷許可證時沒有征求被拆遷人的意見，這是強制拆遷源頭的不公平，也是最大的不公平。在拆遷評估程序上，很多地方的被拆遷戶對被評估機構沒有選擇權。評估過程的不公開及評估黑洞，都導致了房屋安置和補償的不合理。另外，《城市房屋拆遷管理條例》第16條似乎形成了邏輯矛盾的一個怪圈，讓人不可思議。本條前半部分說“拆遷人和被拆遷人或者拆遷人和被拆遷人、房屋承租人達不成拆遷安置補償協議的，經當事人申請，拆遷管理部門進行裁決。”后半部分又說“當事人對裁決不服，可以自裁決書送達之日起向人民法院起訴。拆遷人已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”正因為對拆遷安置補償不滿意，被拆遷人和房屋承租人才提起訴訟，可是訴訟期間拆遷人給予了安置補償，即使被拆遷人和房屋承租人不滿意也不停止拆遷的執行。言下之意，不管對方怎么樣，我都要拆！在《條例》面前，被拆遷人已經沒有了言語權，公民的公平交易權就這樣被“合法”剝奪了。難怪有人稱《條例》的這一條款是“霸王”條款。

6.司法救濟權。“人權在實踐上完全是通過法院得到保護和實施的”司法訴求是公民行使權利保護的最后途徑。從剛才的分析中，已經看出被拆遷戶司法救濟途徑的不暢通。《條例》第17條更是把被拆遷戶司法救濟的途徑堵塞。“被拆遷人或房屋承租人在裁決規定的期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制執行。”對公民人身及財產糾紛的處理不是行政裁決終局，而是司法裁決終局，這是世界通例。可是《條例》卻剝奪了被拆遷戶依法享有的司法救濟權，而且，《條例》還有越俎代庖之嫌，房屋管理部門的行政裁決不需要你法院審查，只須經過申請法院強制執行就可以了。所以很多法院駁回被拆遷人的起訴，或者法院也被推向強制拆遷第一線（當然還有其他原因）也就不足為怪了。正是由于司法救濟權的缺失，被拆遷戶權利受損后，要么忍氣吞聲，要么層層上訪，要么走向暴力抗爭的悲劇。

7.重大社會事務參與權。很多拆遷事件中被拆遷戶都不能充分行使參與權，具體表現為：項目規劃這一牽一發而動全局的事情沒有聽取廣大被拆遷戶的意見；房屋拆遷基準價的制定沒有召開由廣大被拆遷戶參加的聽證會。被拆遷人已經從起點輸掉，終局焉能不輸？

二、城市房屋強制拆遷中公民權利保護的途徑探討

公民權利是指一個國家的社會成員依照正義原則和法律規定享有的利益和自由。在推進城市化進程的同時，對于如何做好拆遷工作從而保護公民權利的途徑，本人擬做以下探討。

1.規劃和拆遷時遵照合理程序，強制拆遷方只能是政府。在城市房屋拆遷戶拆遷中，政府要在有利害關系的居民參與下來決定拆遷進程，這就為實現民意與政府決策的互動建立了一條合適的渠道，從而保證拆遷的順利進行。城市規劃應該實行聽證，有可能被拆遷的居民應該每戶都有代表參加聽證會。房地產管理局要保證公民有權查閱各種文件，甚至查閱政府在城市房屋開發中的規費收入和開發商的利潤，如果各方利益合理設置，互惠互利，政府和開發商行為得到理解，被拆遷戶就能夠很好地配合拆遷。在利益透明的情況下，居民參與房屋拆遷補償基準價的聽證和確定。拆遷評估應在政府房屋評估基準價的基礎上，結合建筑面積、房屋用途、區位、建筑結構、樓層、朝向等因素來確定拆遷補償，并且政府每半年應結合房地產市場變動重新公布一次區位房屋評估基準價。在所有的建設項目進行拆遷評估時，必須保證廣大被拆遷人參與選擇拆遷評估單位，并享有充分的監督權。當前，房屋拆遷領域之所以出現問題，最重要的原因在于房地產商和被拆遷戶直接對陣，所以野蠻拆遷的惡性案例不斷發生，像重慶“孤島事件”中的開發商是比較文明的，更多的情況是，很多地方出現了拆遷中的打、砸、斷水、斷電，甚至出現被拆遷戶以死抗爭的惡性案例，嚴重影響了政府形象。其實，這是因為在拆遷程序上出了極大的問題。開發商購買的是國有土地使用權，收回土地的一方應該是政府，應該由政府出錢來征地。在正確的法律程序制約下，開發商是沒有資格同居民直接談補償問題的，當然也就不會出現開發商和被拆遷戶的利益博弈了。總而言之，城市房屋拆遷的正確程序是：規劃—公示—安置住房—補償—拆遷—土地拍賣—開發商進行開發。政府和開發商介入房屋拆遷的順序絕對不能顛倒，不能夠少的環節一定不能夠少。其中應該強調的是，絕對要應該先安置補償，然后才能強制拆遷。

2.切實保障被拆遷戶的居住權，并切實保障被拆遷戶的其他相關權利。《中華人民共和國物權法》第42條規定：“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”所以，在政府組織城市房屋拆遷時，應該按照《中華人民共和國物權法》的規定首先要解決被拆遷人的居住條件，其次才考慮合理的貨幣補償。實行異地安置的，應先解決安置房，再讓被拆遷人搬遷，并且應當一次性安置，不要讓被拆遷戶搬入回遷房之前多次搬遷，徹底打消被拆遷人的顧慮。拆遷人用已經使用過的房屋安置被拆遷人的，其房屋質量應當優于被拆遷人的房屋，符合國家建設行政主管部門的《房屋完損等級評定標準》規定的基本完好房標準，并且具備供水、供電、供暖等基本生活條件。回遷房最好安排在被拆遷戶原來居住的地段，盡可能不打亂被拆遷戶已有的生活秩序，從而保證住戶生活、工作和孩子上學的方便安排。如果不能夠回遷到原來的地段，那么有一個安置補償原則是不能夠動搖的，那就是被拆遷戶的利益只能夠增加，絕對不能夠減少。例如門市房問題的解決、回遷用房的遠郊化等問題，都要考慮被拆遷戶的利益不受損害。被拆遷人之所以不愿意搬遷，很多情況下是因為安置地點偏遠，對于小孩讀書、職工上下班、購物等都不方便，原來便利的掙錢機會也失去了。所以拆遷人應給被拆遷人提供交通補貼，在安置區有就業機會也應優先提供給被拆遷人。政府也應該在教育、醫療、電力、通訊、治安等社會公用事業方面提供幫助，搞好協調工作。要建立拆遷最低保障線制度。被拆遷住宅房屋的人均建筑面積低于所在市、縣城市人均建筑面積的，實行產權調換時，即使原地安置，政府也應提供不低于所在市、縣城市人均建筑面積的房屋作為安置用房，并且被拆遷戶無須支付產權調換的差價。如果是貨幣安置的情況，被拆遷人僅有一處住房且獲得的貨幣補償金額低于拆遷補償最低標準的，政府應當按照拆遷補償最低標準對被拆遷人予以補償，拆遷補償最低標準由市、縣人民政府參照國家住宅設計規范規定的最小戶型面積的當地商品房價值等因素確定。如果由于特殊情況，被拆遷人獲得貨幣補償后仍無力解決住房的，市、縣人民政府應提供成套的廉租住房或者以出售經濟適用房等形式予以安置。

3.做好城市房屋強制拆遷的立法工作，制定《中華人民共和國城市房屋拆遷管理法》。目前，規范城市房屋拆遷工作的法律文件是2001年6月6日國務院通過并于11月1日施行的《中華人民共和國城市房屋拆遷管理條例》，該條例屬于行政法規，效力層次低，保護被拆遷戶權利的法治理念極不充分，多被詬病。為了減少城市房屋拆遷中惡性案例的發生，極有必要由全國人大常委會對城市房屋進行立法，提高法律層次和立法質量，從而增強法律實施的效果。通過全國人大常委會的立法，可以使得城市房屋拆遷法律規范與《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國物權法》的精神相銜接，并且符合《中華人民共和國憲法》保護公民基本權利的宗旨。在城市房屋強制拆遷的立法工作中要注意著重解決以下問題：（1）規劃和拆遷補償程序。法律應該按照這樣的順序設計城市房屋拆遷的程序：規劃—公示—安置住房—政府補償—政府拆遷—土地拍賣—開發商進行開發。政府和開發商介入房屋拆遷的順序絕對不能顛倒，不能夠少的環節一定不能夠少。在以上需要聽證的環節必須進行聽證，規劃和補償標準等按照聽證筆錄作出，各方簽字方為有效。（2）被拆遷戶的居住權和財產補償。在十七大報告中談到的民生目標之一就是保證居者有其屋。居住權是公民最基本的生存需要，所以《中華人民共和國城市房屋拆遷管理法》首先應該與《中華人民共和國物權法》相銜接，對房屋拆遷中被拆遷戶的居住問題的解決作出明確的規定。當然，對被拆遷戶的其他補償和相關問題的解決，也應該作清晰的規定。（3）被拆遷戶的權利救濟。《城市房屋拆遷管理法》應該作出規定在房地產管理局設立拆遷管理職能機構，并把原《條例》的第16條、第17條應該修改為“政府房屋拆遷管理部門為了公共利益進行征地拆遷時，政府部門和被拆遷人、房屋承租人達不成拆遷安置補償協議的，可以作出強制拆遷決定書。被拆遷人或房屋承租人在決定書規定的期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣政府拆遷管理部門強制拆遷。”“被拆遷人或房屋承租人對強制拆遷決定書不滿的，可以以城市房屋管理局作為被告提起行政訴訟，拆遷人已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”這樣規定的依據在于，一方面維護了行政行為的確定力、拘束力和執行力，另一方面也明確拆遷訴訟的性質、訴訟中的被告。當然，法律也應該同時規定政府房屋管理部門的法律責任，規定公民利益受損害后獲得國家賠償的權利。另外，法律還應該明確規定強制拆遷現場一旦發生治安事件，警察接警后必須出警，規定強制拆遷前有關部門不能夠停止供電、供水、供暖等。（4）公共利益界定。現實生活中，不少政府部門認為在公共利益面前，被拆遷戶應當顧全大局，主動為政府分憂，向公共利益讓步。也正因為有這樣的認識，所以政府部門在重點工程建設前強制拆遷時候，即使補償不到位也理直氣壯。甚至有的政府部門打著公共利益的旗號去征地拆遷，后來卻進行了商業開發。基于以上原因，本人認為法律對公共利益作清晰界定刻不容緩。只有公共利益的征地拆遷，政府才能強制拆遷。商業開發只能按照民事程序辦理。根據我國城市房屋強制拆遷的現實情況，我認為城市房屋強制拆遷法律對“公共利益”的認定不宜過寬，而且最好不要有但書和例外性規定。結合有關法律精神，可以把以下情況界定為“公共利益”從而征收城市土地并對房屋進行強制拆遷：1）國家機關用地、公益事業單位用地和軍事用地；2）城市基礎設施用地；3）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；4）城市危房改造。