導語：日本健康危機管理體制分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】日本被公認為是當今世界上最為安全的國家之一，特別是在公共衛生安全領域，其危機管理水平較高。這與日本20世紀90年代中期開始建立起的健康危機管理體制密不可分。從形成原因來看，健康危機管理牽涉領域較廣。在體制成型過程中，日本注重對相關領域社會問題的立法工作。在預防機制和應對機制方面，政府各級部門間能夠做到權責明確、相互協作。國家層面加強了首相對于危機管控的能力，地方層面則注重發揮地方保健所的作用。這凸顯出了法律體系完備、各部門配合密切、地方保健所擔負主體作用、重視地域醫療人才培養的特點。從總體來看，日本健康危機管理體制是科學、合理、高效的行政體制。在守護日本國民健康方面，發揮了至關重要的作用。

【關鍵詞】健康危機;公共衛生;危機管理;社會治理

日本被國際社會公認為在公共安全領域做的最好的國家之一。這與其完善的健康危機管理體制密不可分。健康危機管理體制是日本危機管理體系的一個方面。健康危機管理是伴隨著危機管理而產生的。根據《內閣法》第15條規定，所謂“危機管理”是指“當日本國民身體、生命、財產受到嚴重損害或者可能爆發緊急事件時，日本政府采取行動防治該類事件的行為”[1]。20世紀70年代以前，雖然有時會使用“危機管理”一詞探討關于日本國家安全保障的話題，但大多數情況下該詞仍然屬于商界常用詞匯。直到第一次石油危機以后，“危機管理”的概念開始逐漸為日本政府所重視。自1995年的阪神淡路大地震起，危機管理開始迅速擴展到國家安全的相關領域。在公共衛生方面“危機管理”被具體稱作“健康危機管理”。1997年1月9日，厚生省頒布了《厚生省健康危機管理基本指針》（后改為《厚生勞動省健康危機管理指針》下稱《指針》）。該《指針》對于“健康危機管理”做了明確的定義，即“對由醫藥用品、食物中毒、傳染病、飲用水以及其他原因引起的危害國民生命健康安全的事件，采取防止健康受損的預防活動、防擴散活動以及治療等行為”[2]。從此以后“健康危機管理”開始作為公共衛生領域的行政用語被廣泛使用。

一、文獻綜述

我國對于日本的健康危機管理（亦稱公共衛生管理）的關注最早可以追溯到1983年。都康平在《公共衛生與疾病控制》雜志上發表了《日本公共衛生見聞》，主要在歷史沿革、組織構架、作用等方面，對地方保健所、衛生研究所、神奈川縣預防醫學會進行了介紹。然而此時日本的健康危機管理體制尚未成型，因此都康平只是根據自身考察情況進行了簡要描述。隨著改革開放的力度擴大，中國對于日本的研究日益加深。2006年發表的《日本健康危機管理》中，王德迅從法律依據、體系運行、傳染病防治3個方面解析了日本的健康危機管理。之后關于日本健康危機管理的論文鮮有問世。2020年在肺炎疫情的影響下，學界積極響應“完善重大疫情防控體制，建立健全國家公共衛生應急管理體系”的號召。《日本學刊》《日本研究》和《人民論壇》等雜志紛紛推出了疫情治理的專欄。在梳理這些論文之后，筆者將其大致歸納為兩種類型。第一種類型緊緊圍繞健康危機管理體制來論述，但是側重點各有不同。例如俞祖成的《日本地方政府公共衛生危機應急管理機制及啟示》立足于日本的法規政策，重點介紹了地方保健所的功能，指出了地方政府采取了以地方保健所為核心的健康危機管理機制[3]。田香蘭的《日本公共衛生危機管理的特點及應對》關注了從SARS到肺炎疫情日本的健康危機管理有何變化，之后作者指出了日本公共衛生危機管理體制具有法制化和程序化、專門化和科學化、系統化和信息化的特點[4]。周致宏、劉兵的《日本公共衛生體系的結構與疫情的應對》梳理了日本公共衛生體系形成和發展簡史，并從重大公共衛生事件的信息管理體制、保障體制、國民教育、醫療體系與醫療保險對公共衛生的保障作用4個方面研究了日本公共衛生體系。最后，總結了日本應對疫情的狀況，簡要地總結了其經驗和不足[5]。第二種類型是在論述日本危機管理體制時涉及到健康危機管理體制，但未作為重點來展開研究。王德迅的《日本危機管理體制機制的運行及其特點》重點對日本的危機管理體制進行了研究。胡澎的《日本“官民協作”的危機治理模式及其啟示》從社會治理的視角出發總結了日本應對危機的經驗，并結合中國的疫情防控指出了“官民協作”的防控之路[6]。李征的《日本突發事件危機管理探析》主要從防治自然災害的角度，在組織原則、制度建設、技術保障、管控力量4個方面解析了日本如何應對突發事件[7]。從論文總量來看，目前我國對于日本健康危機管理體制研究的論文數量比較少。從發文時間段來看，主要集中于2020年。因此筆者認為對于健康危機管理體制的研究有待進一步加強。本文從形成原因、運行機制、體制特征3個方面，力求對日本的健康危機管理體制做較為全面的剖析，以期補充我國在此方面的研究，為我國處理大型公共衛生突發事件提供些許參照。

二、日本健康危機管理體制形成的原因

日本健康危機管理體制并不是憑空產生的，而是在一系列公共衛生安全事件的不斷刺激下，日本政府通過反思教訓總結經驗逐漸形成了現有體制。歸納起來，主要有以下幾點原因：（一）傳染性疾病肆虐。據厚生省的資料表明，在第二次世界大戰前后，日本國民最大的死因在于因細菌感染的疾病。其中主要包括“全結核”“肺炎以及支氣管炎”“胃腸炎”。1935年，以上三種死因死者的總數占死亡人口的32.8%[8]。二戰戰敗后，由于大部分軍人被遣返回國，與此同時大量患有傳染性疾病的軍人涌入日本國內。加之日本戰后初期國內醫療物資匱乏，各種傳染性疾病開始在國內肆虐。其中最具危害性的是極易損傷日本青年人的結核病。在這種情況下，日本政府開始向各地派駐防疫官在進行實地指導的同時，在駐日盟軍司令部的指導和協助下開始進行預防接種。并且在1948年制定了《預防接種法》，隨后又在1950年制定了《狂犬病預防法》；1951年制定了《結核預防法》和《檢疫法》。逐漸奠定了二戰后日本防疫體制的基本框架。（二）環境公害事件頻發。在20世紀60、70年代，日本在經濟發展上取得了令世界矚目的成就。但是伴隨著經濟的騰飛，日本國內的環境問題也日趨嚴峻。據統計，在1964至1975的11年中，日本更是出現了8次較為嚴重的公害事件[9]。其中1964年，在新潟縣境內的阿賀野川出現了第2次水俁病。這次環境污染給當地居民健康造成了非常惡劣的影響，被稱作日本的四大公害之一。為了保護國民的身體健康，防止生態環境的進一步惡化，1967年日本制定了《公害對策基本法》。緊接著又在1968年分別制定了《大氣污染防止法》《噪音規制法》。雖然已經預先制定了法律，但是在1970年東京、神奈川縣、千葉縣等地依然發生了“光化學煙霧”的公害事件。為了徹底整治環境污染問題，日本次年成立了作為中央行政機構的“環境廳”（現稱環境省）統管環境保護、預防公害的工作。為了配合環境廳的工作，日本又制定了《自然環境保全法》《化審法》等一系列關于環境保護的法律。在環保理念的推動下，日本通過不斷地立法，整治環境問題，逐漸為國民創造了優美舒適的生活環境。（三）“藥害”事件威脅國民身體健康。“藥害”也是威脅日本國民身體及生命安全的重大隱患之一。所謂“藥害”通常包括兩個方面。既包括非人為行為引起的不良反應，也包括人為過失導致的其他負面藥物作用。從1948年至1997年，49年間日本共發生了10起大規模的藥害事件[10]。其中，1962年發生的“反應停”藥害事件導致日本約2200名胎兒患上了“海豹肢體癥”。該藥物是由當時西德開發研制，主要用于治療婦女的妊娠反應，據稱能夠有效緩解孕期女性的惡心嘔吐癥狀。上市初期被譽為“孕婦的理想選擇”。但隨著畸形胎兒的大幅增加，“反應停”的毒副作用才逐漸被人們了解。另外一起較為嚴重的藥害事件是于1985年發生的“藥害艾滋”。雖然當時美國專家通過研究后已經明確表明使用未加熱處理的止血劑可能會有感染艾滋病的風險，但是在血友病專家和相關制藥公司的推薦下，日本的醫療機構依然對血友病患者大規模使用了未經加熱處理的止血劑。造成了當時日本約有4成血友病患者（約2000人）感染上了艾滋病病毒。更糟糕的是由于病情的告知延誤，因此發生了二次甚至三次感染的慘劇[11]。經歷此次“藥害艾滋”之后，日本社會對醫療衛生部門的輕率行為和厚生省的監管缺位大失所望。該事件過后，厚生省為了時刻警醒自身要對國民健康負責任，嚴防類似事件的再次發生，在官廳正門附近立上了一塊“誓言之碑”[12]。除此之外，日本還將藥害防治深入到國民素質教育中。2010年厚生勞動省醫藥衛生局與文部科學省合作，舉辦了旨在為了防止藥害再次發生的教育研討會。會后日本決定從次年開始每年向全國初中3年級學生發放與藥害教育相關的教材。（四）平成時代新型健康危機出現。平成時代，日本政府通過不斷加強醫療衛生體系和法制體系的建設，在防治傳染病、公害問題、藥物濫用等方面取得了顯著成效。然而自然災害的頻發性和不確定性依然威脅著日本。1995年1月17日，日本發生了里氏7.3級的阪神大地震，造成了6434人死亡，43792人受傷。此外由于冷戰結束經濟全球化步伐加快，人員和貨物的全球性流動也變得更加活躍，與此同時健康危機出現了新的類型。例如對于輸入型新型傳染疾病的防控是日本政府相關部門所面臨的新課題。除此之外，恐怖主義也對國民生命安全構成了新的威脅。1995年3月20日奧姆真理教在東京地鐵3條線共計5輛列車釋放了沙林毒氣，共造成13人死亡，6000多人受傷。這次邪教份子發動的無差別恐怖襲擊震驚了日本社會。日本政府在連續經歷了天災人禍慘重代價后，愈發重視防控突發性重大危機，特別是直接關系到國民的健康危機。1996年，在首相官邸設置“危機管理中心”；1997年政治改革會議后，決定責成厚生省負責健康危機管理工作，同年厚生省頒布了《厚生省健康危機管理基本指針》（后改為《厚生勞動省健康危機管理指針》）。1998年在內閣官方設置“內閣危機管理監”，負責輔佐首相進行危機管理。隨后各級地方政府也在厚生省的指令下，先后制定了地方性的健康危機管理體制。由此日本的健康危機管理體制初步成型。

三、日本健康危機的預防與應對機制

自然災害的頻發促使日本產生了以應對自然災害引發的健康危機為雛形的管理體制。公害事件、藥害事件、食品安全事件、無差別恐怖襲擊等非傳統性健康危機接連侵襲日本社會，在“刺激—反應”模式下，日本逐漸完善了健康危機管理體制。（一）日本健康危機的預防機制。日本的健康危機預防機制由國家和地方共同協作構成。國家層面主要體現在內閣和厚生勞動省的聯動。地方層面主要為都道府縣的衛生主管部門、地方保健所、地方衛生研究所協同應對。在國家層面，主要是在內閣和厚生勞動省設立專門的組織機構，旨在危機發生時能夠做出快速反應。1997年5月1日的行政改革會議以強化內閣的危機管理能力為議題進行了意見匯總。改革目標是準備在內閣官房設置主管危機管理的官房副長官等級的職位，并且強化內閣情報收集、匯總、分析能力，充分發揮內閣在應對危機初級階段時的作用，使得首相在面對突發事件發生時，迅速擁有指揮及監督的權力。沿著上述既定目標，1998年4月1日，日本在內閣官房設置了“內閣危機管理監”一職。作為常設性機構處理日常性國家危機事務（除國防事務）。同年4月9日，成立了內閣安全保障危機管理室。為了配合內閣在國民健康方面的防護工作，1998年厚生省設置了“健康危機管理官”；每月定期舉行健康危機管理調整會議和干事會；在厚生科學課設置“健康危機管理對策室”作為厚生省健康危機管理調整會議的事務局，對于潛藏或已發生的健康危機進行研判并制定相應措施。2001年2月14日，厚生勞動省首次頒布了《厚生勞動省防災工作規劃》（下稱“規劃”）。依據《災害對策基本法》第36條第1項規定，厚生勞動省每年都會根據施行效果對該規劃進行重新修訂。目前最新版規劃（2019年9月30日修訂）共包括6篇。其中，第1篇災害預防對策、第2篇災害應急對策、第3篇災后復原、復興對策等內容為防治健康危機做了詳細的預案[13]。2003年11月21日的內閣會議還通過了《關于政府對緊急事態采取的初期行動應對體制》[14]。該決議對緊急事態的信息匯總、人員的緊急集合、相關閣僚的協商、安全保障會議的召開、對策本部的設置等6個方面進行了具體規定。在危機狀態下，內閣危機管理監根據事態召集相關人員到內閣危機管理中心緊急集合，對危機信息進行匯總的同時，在官邸對策室設立官邸危機管理中心。在地方層面，依據《地域健康危機管理指南》，首先地方厚生（支）局依據相應法律對本轄區內的所有涉及公共衛生安全領域進行重點監控[15]。其次，地方厚生（支）局依據中央省廳的指示，結合本地區的具體情況，做好健康危機管理應急預案的制定工作。其中主要包括明確地方危機管理中的責任主體、醫療物資的儲備與管理、醫療人才培養、健康危機管理演習等各個方面。再次，該文件強調加強地方保健所與地方衛生研究所的合作。為了避免轄區內的石油化學聯合企業、有害化學物質制造廠、機場、核電站等設施在發生事故時引發重大的公共衛生危機，地方保健所需要根據都道府縣的地域防災計劃，制定假想危機發生時的避難手冊并負責向民眾分發。地方衛生研究所主要負責調查研究、實驗檢測、研修指導、公共衛生情報的收集分析及供給。它的設置能夠幫助地方保健所有效地監測食品安全、水源、空氣等領域；特別在預防和檢測傳染病方面，地方衛生研究所還負責向地方保健所職員或市町村的有關衛生部門人員提供研修機會，幫助地方培養醫療方面的人才。（二）日本健康危機的應對機制。健康危機狀態下，地方保健所會在第一時間對受災狀況、疑似原因、對策狀況、醫療供應等情況進行信息收集并上報。在收集方式上，主要有3種。第一，可以利用EMIS（廣域災害急救醫療情報系統）在網上直接進行相關信息收集，第二，所內的情報擔當通過與警察、消防、醫療等協作機構之間保持密切溝通來獲取相關信息；第三，地方保健所直接向健康危機事發地派遣人員進行考察評估。在信息傳遞上，所內職員接收到有可能發生健康危機的情報后，即使情報的真偽未定，且不論是否處于工作時間，都需要聯系保健所所長或者所屬部門課長；所長依據收集來的信息向都道府縣的本廳匯報目前狀況以及后期的應對措施。如果出現重大健康危機時，要求保健所與本廳時刻保持溝通協調。為了確保在信息傳遞時，不遺漏重要細節，所長可以向本廳的衛生主管部門的負責人直接匯報。如果所長在接到本廳的應對指示后，對于該指示抱有疑問，有權向本廳相關部門的責任人進行質詢、確認。在信息處理方面，都道府縣本廳的衛生主管部門，一方面會將保健所傳來的報告迅速準確地向厚生勞動省的主管部門匯報。另一方面會將信息進行綜合整理，盡量避免因健康危機牽涉多個部門，而導致各課對地方保健所進行重復詢問，保證其在處理危機中能夠集中精力保持高效。如果出現各課頻繁咨詢的狀況，保健所可以對本廳的衛生主管部門提出交涉。在信息方面，通過媒體及時向國民危機現狀、應對策略、避難通知以及注意事項等；同時開設電話咨詢或窗口咨詢作為補充手段。當健康危機得到有效管控或者消除之后，政府會通過媒體安全通告，快速解除限制，以使國民的情緒能夠穩定下來，盡快回到日常的生產生活之中。在應對機制中，最重要的是明確責任主體、指揮系統以及任務分工。日本依據行政層級，將應對機制的責任主體劃分成兩個層面。第一層面是國家，第二層面是地方。若健康危機規模較大時，地方決策系統在國家總體決策的基礎上，結合本地區的具體情況制定具體措施。若發生區域性健康危機時，一般由地方決策系統快速采取措施并向上級主管部門匯報。在國家層面，以首相為最高指揮官，內閣官房負責總體聯絡協調。在內閣官房下，內閣危機管理監會根據危機的程度，召集相關官員、相關領域專家等人士到官邸危機管理中心緊急參會。與此同時會成立官邸對策室或對策本部，對于相關信息進行研判。此外，厚生勞動省還專門設置了健康危機管理對策室作為常設性機構，處理涉及民眾健康的日常事務；除了定期的健康危機管理調整會議外，在健康危機發生時須召開緊急會議。在地方層面，當危機發生后，通常厚生勞動大臣會根據危機狀況指示地方設立現場對策本部，以便于與首相官邸的對策本部在政策調整方面能夠及時協調。主要由地方保健所所長進行現場指揮和管理。根據《地域健康危機管理指南》的規定，健康危機狀態下地方保健所會在應對機制、信息把握、原因調查、醫療支援等方面進行快速反應。地方保健所所長會根據現狀立即向都道府縣的本廳進行匯報并有權請求轉入非常時期體制。在非常時期體制下，地方保健所所長作為處理危機的主要負責人；負責制定對策方案，與其他相關機構聯系協調，向本廳匯報以及向事發地派遣人員等。地方的其他機構應該配合保健所進行行動。除此之外，所長還會指派所內職員擔任不同的職位，負責參與危機管理。所內職員分為總務擔當、情報收集擔當、實地對策擔當、所內對策擔當、宣傳擔當、服務提供擔當。在人手不足的情況下，所長還可以向都道府縣的本廳請求派遣支援。在緊急狀態下，全體成員需共同參與危機治理。地方保健所與市町村保健中心、地方精神保健福祉中心相互協作，不僅為老弱殘障人士提供物資保障，同時積極疏導民眾受災后的心理。保護國民的身體健康與生命安全可以說是健康危機管理的首要目標。為此，日本還對健康危機易受害者進行了分類，并且根據不同人群的特點，制定了不同的救護措施。例如針對身體無法自由行動且在家中接受醫療的居民，市町村會通過平時的上門醫療服務為線索掌握患者基本信息，并負責組織人員幫助癱瘓在床的人士、高齡人士和殘疾人士有序避難。地方保健所負責向市町村提供輪椅或其他物資幫助。避難后的醫療服務可以與醫師協會以及地方醫療機關共同商討實施。在孕婦和兒童避難時，市町村在保健所的協助下應該向孕婦和兒童提供奶粉、尿布以及奶瓶等必要的應急物資。不僅物資上提供幫助，同時還注重民眾的精神健康。考慮到避難后，受災民眾的心理上可能會產生不安，或者為了盡早掌握受災民眾的精神狀況，保健所和市町村保健中心等機構合作，醫生和保健員會開展巡回式健康咨詢。地方保健所和地方精神保健福祉中心等機構相互配合共同關注受災民眾的心理健康問題。例如針對受災民眾和救護人員創傷后壓力心理障礙癥（Post-traumaticstressdisorder；PTSD）展開治療。

四、日本健康危機管理體制的特征

健康危機進行立法。日本由于自然災害具有頻發性和多樣性的特點，因此成為了世界上較早注重制定專門法律，防治自然災害的國家。目前已經形成了完整的法律體系。按內容與性質可以劃分為5大類。分別為基本法律、與災害預防相關的法律、與災害應急對策相關的法律、與災后重建、復興、財政金融措施相關的法律、與人員組織相關的法律，共計67部（截止到2017年3月）[16]。大部分法律都與災害引起的健康危機管理有關系。其中，1961年制定的《災害對策基本法》是日本防災以及救災應急的根本性法律。它對日本的防災工作規劃、情報收集與傳達以及受災時的應急措施等方面都做了明確規定。除此之外，日本還制定了《災害救助法》《核能災害特別措施法》等一系列法律、并且在《消防法》《警察法》《水防法》《自衛隊法》等的配合下，實現了對災害引發的健康危機的全方位防治。另外，20世紀90年代以來3次大型地震災害促使了健康危機管理體制日臻完善。在阪神淡路大地震后，1996年厚生省健康政策局下發了《關于充實強化受災初期急救醫療體制》的法規[17]。該文件總結了阪神淡路大地震中的經驗與教訓，強調日本今后在應急臨時醫院的擴充、廣域災害急救醫療情報系統（EmergencyMedicalInformationSystem：EMIS）的提升、保健所災害醫療功能的強化、與有關部門合作運輸傷者能力的增強等方面多做努力。東日本大地震一周年之際，2012年3月21日厚生勞動省醫政局再次下發了《關于充實強化受災時醫療體制》的法規[18]。該法規強調在應急臨時醫院的建設方面，具體應該從設施的抗震性、EMIS的情報、水和食物的儲備、接納醫療救援隊的具體機制等角度進一步細化。同時指出在醫療體制供應方面，以日本醫師協會的醫療救援隊為主，同時與大學附屬醫院、日本紅十字協會、日本看護協會等多家機構進行情報共享、相互協作。2016年熊本地震之后，2017年7月5日厚生勞動省向地方下發了《關于大規模災害時保健醫療活動體制的整備》[19]。該文明確指出為了方便保健醫療隊伍的派遣調整、保健醫療活動的情報共享，將派往災區的醫療隊與保健醫師進行一體化管理，取消派遣調整本部，設立了保健醫療調整本部。通過不斷調整和細化應急醫療衛生體系，日本在防治由災害引起的健康危機上日趨成熟。其次是針對非災害引發的健康危機的立法。非災害引起的健康危機主要表現在傳染病、食品、藥品及醫療用具的有害性、公害問題、恐怖襲擊等方面。從總體上看，日本在非災害引發的健康危機管控方面，制定了多項專門對策，幾乎覆蓋到了國民社會生活的各個層面。其中包括感染癥對策、食品衛生對策、獸醫衛生對策、生活衛生關系對策、水管對策、藥物及劇毒物對策等。而且每項對策之下都有具體的法律與之對應。例如感染癥對策下包含了5部法律。分別為《感染癥法》《預防接種法》《結核預防法》《狂犬病預防法》《檢疫法》。除此之外，1997年《指針》的出臺為健康危機信息收集、對策決定過程、對策本部設置等事項做了具體的規定。該《指針》為日本健康危機管理體制的構建，提供了法律框架。另外，針對藥害、傳染病、飲用水及食物安全等健康危機易發領域，厚生勞動省分別制定了《醫藥品等危機管理實施要領》《感染癥健康危機管理實施要領》《飲用水健康危機管理要領》《食物中毒健康危機管理實施要領》。在此基礎上，日本各級地方政府分別制定本地區的地方性法規。在地方保健方面，為了進一步突出地域保健所在處理地方健康危機中的指揮協調作用，日本于1994年對原有的《保健所法》進行了修訂，并更名為《地域保健法》。1994年12月，厚生省又出臺了《地域保健政策推進的基本方針》，旨在促進地方保健對策的順利實施和綜合推進，并且之后又進行了多次修訂。2002年1月頒布了《地方厚生（支）局健康危機管理實施要領》，對督促地方進一步落實、做細危機治理具有重要作用。總而言之，多年以來日本政府根據出現的新型危機，不斷完善健康危機管理的法律體系。在原有法律基礎上，注重反思經驗總結教訓，積極推進法律的修訂，以使其能夠適應社會不斷地變化。特別注重各級政府部門及相關機構在應對危機中的權責界定。（二）應對健康危機時各部門密切配合。在中央層面，通過1997年的行政改革會議后，日本內閣的危機管理能力得到了強化。首相可以在內閣會議上，就有關政策或方針等提出議案，保證了首相在危機發生時的指揮權。內閣危機管理監的設置，使得應對國內突發危機變為日常性工作，確保了中央層面對于信息的把握和早期措施的實施。在內閣危機管理監的統領下、危機管理擔當（內閣官房）與防災擔當（內閣府）以及厚生勞動省等其他省廳能夠實現相互協調共同應對。在地方層面，以地方保健所為中心，消防、警察、地方衛生研究所、醫療機構等多部門相互合作。在信息收集、信息交換、協同應對等方面，通過多部門協同合作的方式，可以在短時間內迅速地對危機做出多方位的科學評判。保健所、日本醫師協會、地方衛生研究所、日本中毒情報中心等機構相互協作，一方面可以迅速獲得健康危機的專業性評估及對策建議，為決策提供了充分的理論支撐，保證了決策的科學性。警察、消防部門的加入增強了管控危機的執行能力。在必要情況下，地方醫療機構、醫師協會、市町村、都道府縣本廳等機構在接到地方保健所的請求后，需在診療時間的延長、病床數的保證、救護所的設置等方面提供幫助。當大量受害者集中涌入區域內的醫療機構時；或由于受災，醫療機構本身受到損毀而功能降低時；或者區域內的醫療機構無法繼續收治受害者時，本廳的急救醫療擔當部門有義務協助地方保健所，以協調周邊地區的醫療機構能夠收治受害者。在受害者的運送方面，重癥患者或需要特殊治療的患者，保健所在做好生命維持醫療工作的同時，可以向本廳的急救醫療擔當部門提出申請，使用由厚生勞動省提供的配備醫生的直升飛機，或是通過自衛隊的協助進行遠距離運輸。（三）地方保健所發揮著主體作用。在非常時期體制下，地方保健所擁有較大的自主性和靈活性。為了提供保健指導、普及醫療衛生知識、增強民眾體格，日本于1937年制定了《保健所法》開始設立保健所，向國民提供醫療服務。二戰戰敗后，隨著日本新憲法的制定，確保國民生存權和提高生活品質成為了國家的責任和義務。因此為了進一步改善公眾衛生狀況日本于1947年修訂了《保健所法》。之后，經過1994年的再次修訂后形成了《地域保健法》。這次修訂的目的主要是為了突出地域保健所在處理地方健康危機中的指揮協調作用。例如所長可以依據健康危機的狀況向都道府縣的本廳報告，并判斷是否需要轉入非常狀態。轉入非常狀態后，所長可以根據規定獲得處置健康危機的指揮權，快速地進行人事任命，建立應對機制。在執行方面，地方保健所通過與相關機構合作提升了決策的準確性和執行力。由于地方保健所人力有限，不能完全應對健康危機。因此要想將上級指令落到實處，地方保健所必須要與地方其他部門進行深度合作。譬如地方消防、警察、醫療等機構在地方保健所的指揮協調下，各司其職提高了處理危機的效率。另外，由于地方保健所所長具有專業性知識，作為處理地方危機的協調者和指揮者，具有一定的科學性。能夠有效避免“外行”領導“內行”的局面。可以在短暫的時間里，最大程度地避免健康危機的擴大或蔓延。同時在信息收集和匯報方面，所長可以直接向上級進行報告，同時當對上級指令存疑時也可以對上級的指示進行質詢確認。在處理健康危機時，最重要的就是爭取時間快速反應。這樣的信息傳遞方式提高了傳輸效率。（四）注重地域醫療人才培養。在應對健康危機中，醫療人才具有重要作用。因此醫療人才隊伍的強弱與危機防治能否成功密切相關。目前日本的醫療人才分布不均衡，地方醫療人才較為短缺，是健康危機管理的潛在短板。為了解決這個問題，日本政府采取了諸多措施。首先，通過優惠措施從源頭上培養和留住更多醫療人才。例如在條件允許的范圍內，盡量擴大招錄本地區醫學生的名額。或者對于留在縣內工作的學生免除學費的同時，給予一定的補貼。其次，政府注重發揮國（公）立醫療科研機構對于地方醫療人才的培養的促進作用。不僅在危機發生時依靠國（公）立醫療科研機的研究，為決策提供理論性支撐；在日常生活中還會要求醫療機構發揮自身科研優勢幫助提高地方醫療衛生人員的能力。因此國立感染癥研究所、國立保健醫療科學院、地方衛生研究所等機構都會有計劃地向地方醫療人員提供研修的機會。特別是增強化驗、檢疫等方面的知識，使地方醫療機構在傳染性疾病和食品安全方面能夠進一步提高檢測、監控能力。但是隨著日本社會的變化，國（公）立醫療研究機構也面臨著新的問題。以地方衛生研究所為例，由于嚴峻的少子化和老齡化的整體社會趨勢，從人員構成來看，科研隊伍日趨老化，年輕科研人員的補充明顯不足。其次，由于政治改革后，科研資金被削減，致使地方衛生研究所的科研經費減少、人才吸引力降低，不利于科研活動的開展。由于各地的差異，因此各個地方衛生研究所在實力上也呈現出參差不齊的狀況。

五、結語

從總體來看，日本的健康危機管理體制是較為科學、合理、高效的行政體制。在健康危機管理體制的形成過程中，日本重視各個領域出現的社會問題，不斷加強相關領域的立法；完備的法律基礎使得監管部門對于健康危機的監管有法可依，有效避免了危機的發生。在預防機制和應對機制方面，政府各級部門間能夠做到相互協作。在危機管控方面，責任主體明確，中央和地方分別成立對策本部，同時又保持著密切的聯系。國家層面主要是首相通過內閣危機管理監的輔佐，獲得了自上而下的總指揮權。另外在內閣危機管理監的統領下、危機管理擔當（內閣官房）與防災擔當（內閣府）以及厚生勞動省等其他省廳能夠實現相互協調共同應對。在地方層面，主要是都道府縣的衛生主管部門與地方保健所、地方衛生研究所、市町村衛生主管部門等各個機構相互協作。其中，日本重點強調地方保健所在健康危機治理中的主體性作用。此外，日本政府還注重加強地方醫療人才培養，但是近年出現了醫療人才老化、科研經費短缺的情況。雖然此次日本國內的肺炎疫情防控措施毀譽參半，但是就其管理體制本身而言仍有許多值得我國反思和學習之處。例如地方保健所在危機發生時，擁有指揮權，聯合警察、消防等部門，能夠快速對健康危機做出反應，而我國的公共衛生應急體系雖然強調現地處置原則，但往往再實際操作需要從衛生部門通報至行政部門然后再做出反應。這在處理突發性公共衛生事件方面的確存在不利之處。本次肺炎疫情可以說明我國在暢通公共衛生應急通報和快速反應方面均需要加強。

作者:卞顯樂 單位:中國社會科學院大學