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一、我國對外貿易產業梯度轉移環境保護問題意義重大

目前我國國內推行ISO環境管理標準的實際情況不容樂觀。不僅沒有引起企業足夠的重視，更沒有達到普遍性的社會認知和認可，這與我國現實的社會經濟發展狀況有關。其一，按照經濟發展總體水平來看，我國仍屬于發展中國家，有限的財政收入限制了環境標準的推廣。其二，環境保護意識的普及較晚，社會居民和企業法人環境保護意識的缺失，使得企業不愿意花費較大的成本進行認證。其三，環境管理標準相關的法律法規不夠完善，標準的識別和持續監督的力度不足。這都嚴重阻礙了ISO環境管理標準在我國的實施和推廣。改革開放以來，我國經濟社會發展成就令世界矚目，尤其是對外貿易產業發展迅速，為我國經濟騰飛作出了卓越貢獻。但也應該注意到，我國區域發展極其不均衡，嚴重影響了我國經濟與社會總體發展水平;同時，基于勞動密集型的對外貿易產業發展已呈現出下行趨勢，東部地區能耗、污染、排放等環境壓力日益加劇，產業發展面臨發展途徑的重新選擇和定位。因而，推進對外貿易產業由東部發達地區向中西部梯度轉移勢在必行。區域產業轉移戰略是國家基于經濟社會總體發展目標需求、區域經濟協調發展需求、產業發展環境變化等因素所制定的國家發展戰略，能否在推進產業轉移的過程中兼顧環境保護，協調好經濟發展與環境保護之間的關系，對于加快東部進入戰略性新興產業發展期和全力推進中部崛起，以及實質性地落實新一輪西部大開發戰略都具有重大戰略意義。總體來看，ISO環境管理標準不論對于微觀企業還是對于宏觀經濟發展，都具有十分重要的促進作用，因此受到各國尤其是發達國家的高度認可。國際上獲得該標準認證的企業每年以200%的速度持續增長，其中大多都是來自發達國家的大型跨國企業。而我國由于自身的現實狀況，對ISO環境管理標準的推廣范圍和力度與發達國家的差距較大。在我國對外貿易產業梯度轉移戰略的實施過程中，環境保護及環境管理標準的推廣應當受到重點關注。

二、發達國家以綠色經濟為主導的

發展戰略及相關經驗借鑒在進入21世紀后，國際范圍內已經形成了以環境保護為主導意識的綠色發展新趨勢。發達國家如英國、美國、日本、德國、法國等國家工業化和城市化進程已經基本結束，并且利用工業后時代出現的技術革命使環境污染問題從技術層面得到了一定程度的控制和治理。

(一)英國重視發揮綠色經濟牽引作用，帶動整體產業發展

英國將綠色經濟發展確定為經濟政策的核心。為了應對金融危機帶來的負面影響，英國擬通過綠色金融支持綠色產業，以帶動整體產業發展，復蘇經濟，擴大就業，具體措施分為綠色能源、綠色生活方式和綠色制造等三個方面。綠色能源方面，2009年7月15日，英國了《英國低碳轉換計劃》、《英國可再生能源戰略》等，計劃到2020年使可再生能源占到總能源供應的15%;綠色生活方式方面，2007年5月，英國政府了新的《能源白皮書》，進一步明確了實現低碳經濟的能源總體戰略，并為低碳客車和電動汽車提供大量補貼;綠色制造方面，英國政府啟動“綠色振興計劃”，斥資2.5億英鎊扶持電動車、混合動力車制造業的批量生產，以提升本國低碳汽車制造業的實力，增強其未來的出口競爭力。另外，英國政府通過綠色投資銀行，對海上風力發電以及綠色科技研發提供大量補貼，特別為私營企業如REG風電公司等跨國公司進行海外投資提供額外的融資支持。通過以上一系列的政策，英國綠色產業發展勢頭迅猛，不僅帶動了全國的經濟發展，還有效擴大了就業。近兩年來，英國的綠色產業以年均4%以上的增長速度，為英國整體經濟增長的貢獻超過1/3，并占據了英國GDP的8%以上，混合燃料制造、電動車制造以及風電等綠色產業為英國提供了100萬以上的就業機會，并已經在產業規模上超越了部分傳統產業，如電信業、航空制造業等。

(二)美國重視綠色能源開發，致力于經濟戰略轉型和振興

能源問題是美國政府多年來施政的核心問題，其綠色新政的重點緊緊圍繞發展新能源，并加大相關產業扶持和科研創新投入。2008年以來，奧巴馬政府兩屆任期中陸續了一系列制造業振興政策，包括《制造業促進法案》、《清潔能源技術制造業和出口援助法案》以及《美國復蘇與再投資法案》等。其中多項新政提及要將新能源相關產業作為投資重點，通過信貸擔保、減免稅收等措施持續加大新能源供應，并且在包括氣候變化技術計劃(CCTP)、氫燃料計劃、未來發電計劃(FutureGen)、發展生物質能源和碳捕集與封存技術研究計劃等科技研發方面加大投入力度，同時斥巨資支持新能源相關的基礎設施建設。這些政策構成了美國21世紀發展創新型經濟的完整框架，其目的是在基礎設施建設和科研創新方面提前布局，利用科技優勢擴大“氣候友好型能源”的使用，擺脫美國對國外石油能源的依賴并減少碳排放，以培育具備較高創新能力的制造業主體，擴大就業，加強美國本土制造業和新興產業的貿易競爭力，完成向“出口推動型”戰略轉變，以促進美國經濟戰略轉型和振興。

(三)日本以低碳相關產業發展為主導，提升資源能源利用效用

日本政府基于經濟危機導致的全球經濟形勢的變化，自2008年起開始調整經濟發展政策，逐步確立了其21世紀的整體發展戰略。日本將低碳相關產業定位為戰略發展核心，并根據社會現狀兼顧發展醫療、健康以及老齡產業，通過加大投入、提供巨額補貼以及鼓勵科研創新等方式，改變日本產業支柱單一的局面，并持續提供更多的社會就業;在對外貿易方面，通過建立新型的政府與私人企業合作關系，加強日本企業在國際競爭中的實力。2008年以來，日本政府陸續通過了《低碳社會行動計劃》、《綠色經濟與社會變革》以及《產業結構展望2010方案》等政策草案，強調國內資源利用效率、產業發展和對外開放。資源利用方面，日本通過國家制定的節能環保標準的監督管理，并通過稅制改革，鼓勵企業節能減排，增強日本能源自給能力;產業發展方面，日本以優先發展低碳相關產業為核心，重視開發和適用節能新產品，同時將醫療、健康和護理等相關產業定義為“社會問題解決產業”，并連同基礎設施制造業、新能源產業、文化創意產業以及尖端技術產業等一起確立為未來五大重點支持的戰略性產業，擬對新能源、健康以及醫療產業增加總計95億日元投入，預計為社會創造400萬以上的就業機會。

(四)其他發達國家經驗及經驗總結

法國綠色發展之路主要特征是充分利用自身在資源和技術上的優勢，積極主張發展可再生的綠色能源，對生物能源、風能、地熱能、太陽能以及水力發電等可再生能源相關產業加大投資和建設力度，尤其是根據本國在乙醇燃料相關技術上的優勢為基礎，大力推廣低碳汽車制造業和公共運輸服務業。德國為擺脫經濟危機，將發展生態工業作為綠色經濟發展的重點，重視對環保技術創新的投資，尤其重點發展利用太陽能，不僅擺脫了依靠煤炭發電的高污染能源消費方式，保護了環境，同時為社會創造了6萬個就業崗位，極大地刺激了金融危機后德國經濟復蘇。韓國為振興經濟，推出“低碳綠色增長”經濟發展戰略，計劃大幅提高新能源、可再生能源所占的比重，一方面加大傳統產業改造升級力度，另一方面重視發展新興綠色產業，并注重將二者結合以確立韓國21世紀全國經濟“綠色化”的新型產業布局。綜上，主要發達國家在新形勢下制定的經濟發展戰略普遍具有以下特點:第一，重視環保、低碳以及新能源產業的發展，將相關產業確立為本國未來產業發展支柱，希望通過新興產業帶動整體產業發展并擴大就業;第二，重視綠色經濟相關的基礎設施建設，無論英國、美國還是日本等國家，均強調基礎設施在未來經濟發展中的重要作用，并紛紛為盡早確立自身競爭優勢提前布局;第三，重視發展開放型經濟，以上各發達國家都將提升本國未來國際競爭優勢的措施納入經濟發展戰略，在發展新興產業的同時強調積累相關產業競爭實力，希望以新興產業對外出口和投資奠定本國未來開放型經濟的優勢地位。這些經驗對新形勢下科學推進我國對外貿易產業梯度轉移戰略，更好地實現經濟社會可持續發展具有重要的借鑒意義。

三、產業梯度轉移中應確立環境風險控制機制以及污染控制原則

在推進產業梯度轉移、促進區域間協調發展的進程中，筆者建議應該根據ISO環境管理標準的相關規定，加快建立產業轉移環境風險控制機制，同時在借鑒發達國家經驗的基礎上明確環境保護重點，處理好對外貿易發展與環境保護之間的關系，走可持續發展之路。

(一)建立環境風險控制機制由前述關于ISO環境管理標準

的論述可見，其不僅是一套國際通用的環境保護標準，更可以作為環境執法、市場準入與資源利用監管等方面的重要依據。有鑒于此，筆者建議:第一，根據ISO環境標準建立前置評估和統一監管機制。產業轉移的承接主體在接受承接產業申請后，應根據ISO環境管理標準以及國家環境保護相關法律法規，建立明晰的產業環保標準細則，對轉移產業進行前置性預評估，確定該產業或企業是否符合國家和地方政府相關的環境與資源的法律法規要求，設置承接產業轉移準入的第一道門檻，過關后再履行其他承接程序。承接項目開始建設后，應依據ISO環境標準對產業或企業進行統一的環境監測、監管，當地政府對轉移的企業和本土企業應當一視同仁，實施統一的ISO環境管理標準，公平實施環境管理。但是，環境保護的標準原則在不同的地區又有所不同，新形勢下的產業轉移除了要遵照國家的環保法律法規之外，越來越多的環保領域相關政府部門以及地方政府，都有創新的現行的環境保護政策要求。因此，對轉移的產業項目的環境評估范圍更廣，標準更嚴格，創新和完善了產業轉移的項目環境評估體系。具體措施的制定可以參考環境管理體系審核(EA)以及環境績效評價(EPE)的條款，兼顧考察標準的規范性與適用性。第二，以資源數據庫為基礎建立產業污染指標監測查詢機制。承接主體應該為轉移企業建立資源利用數據信息庫，掌握產業對當地資源的需求種類、需求數量與規模、開發利用效率等情況，考察轉移產業與當地資源的匹配情況，制定承接產業轉移資源匹配和供求規劃，實現資源的合理匹配、節約和保護、實現資源效率最大化和發展循環經濟的目標，這與ISO環境管理標準中關于提高資源利用效率的目標高度一致。在此基礎上，地方政府對產業轉移的企業或項目，可以及時對承接產業的環境標準執行情況進行信息查詢，對有嚴重違法違規的污染企業采取更加嚴格的審批程序，對這類企業原則是先進行產業的技術設備升級或更新，“先升級后轉移”或“先升級后生產”，將污染源擋在門外。第三，加大環境保護法規條例的執行力度。近年來我國不斷加強環境保護相關的立法建設，但環境保護的正效應往往未能充分發揮，而環境污染的負效應卻表現明顯，這說明環保法規和條例的執行力度仍有待加強。在承接產業轉移進程中，應當將以上法規和條例作為承接產業轉移的首要原則，加大這些法律法規的執行力度，并建立健全的法律咨詢服務體系，最大化環境保護的正向效應，讓法律法規為產業轉移筑起一道綠色防線。其中，明確環境污染準入和退出原則是重點。在承接產業轉移的項目前置審批程序中，環境評價尤為重要，評價出來的各項指數尤其是排放和單位能耗的指數應作為承接項目的第一道門檻，實行“一票否決”制;對于承接以后的產業運行的環境效能進行跟蹤監管，不符合當初環境評價標準的，要限期整改，整改仍不達標準的產業或企業，實行強制退出機制，保障產業轉移質量。

(二)明確承接產業轉移的環境保護重點

由前文對發達國家經濟發展戰略的總結和經驗借鑒，筆者建議作為國家產業轉移戰略的承接區域，中西部地方政府應根據當地經濟社會總體發展目標，綜合考慮資源稟賦優勢和環境承載力等因素，規劃承接轉移產業的重點，科學有序實施承接，提升承接效率。第一，重點承接新能源等環保“新興產業”。根據發達國家的相關經驗，發展綠色產業無論從國家戰略層面還是產業自身發展層面考量，都是具有時代意義的優先選擇。2013年我國公布了《戰略性新興產業指導目錄》，其中規劃發展的新興產業在理論層面均具有相對生命周期優勢，在資源與環境的控制標準方面也比較嚴格。因此，中西部應根據區域經濟社會中長期發展總體目標和資源環境等相關因素，積極承接戰略新興型產業轉移，增強區域產業經濟長期穩定發展。如內蒙古自治區的鄂爾多斯市，將發展大型航空制造業作為承接重點，利用發展戰略新興型產業機遇，推動了資源型城市的經濟轉型發展，轉換了以煤炭為主要能耗的經濟發展模式，對于保護資源與環境具有多重良性效應。第二，重點承接資源優化配置型和可持續發展的產業。各發達國家制定的產業發展政策，對資源優化配置和可持續發展均給予了足夠的重視。對于轉移來的產業來說，轉移是為了得到更大的發展空間和增強貿易競爭力，而對于承接主體來說，承接轉移是為了更合理地利用當地資源，帶動區域經濟體系多產業發展以及區域社會多領域的可持續發展。因此，中西部地區在承接產業轉移前，應該從要素角度審核轉移來產業或企業與當地資源稟賦的匹配度，并將可以充分利用當地優勢資源的產業作為承接發展的重點，并針對自身經濟發展的薄弱環節，盡量選擇承接那些可以為本地帶來多個領域正效應的產業，比如西部地區根據自身已經具備的優勢和急需轉變的劣勢，將“資源密集型+技術密集型”、“資源密集型+資本密集型”等對外貿易產業作為重點，最大化產業轉移對當地經濟發展的多重溢出效應。第三，重點關注“資源節約型承接園區”。中部地區在土地資源以及能源等方面的優勢不如西部地區明顯，因此承接重點規劃的科學依據是中部地區產業基礎優勢和腹地的科技、交通、通信、信息較發達的區位優勢，在實施承接中對轉移產業“優中選重”規劃承接產業重點，應當從集約資源、保護環境和推動中部經濟社會總體發展的高度，將發展“資源集約型產業轉移園區”模式作為承接重點。如2009年設立的皖江城市帶承接產業轉移示范區，明確了產業轉移的準入標準和承接產業轉移的環境容量要求，提出園區發展兼顧加強節能減排、促進循環經濟和低碳經濟發展、保護長江資源等任務，這些措施有效推動了皖江示范區承接轉移和區域經濟規模化的發展，起到了良好的示范作用。

作者：劉曉峰單位：對外經濟貿易大學