導(dǎo)語：論公用事業(yè)特許經(jīng)營的正當(dāng)性一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、理論溯源

（一）民營化與特許經(jīng)營制度

特許經(jīng)營區(qū)別于其他民營化手段之處：第一，政府主導(dǎo)的市場選擇機(jī)制。特許經(jīng)營的主體是政府與私營經(jīng)濟(jì)主體，由私營經(jīng)濟(jì)主體代替政府完成公共服務(wù)的職能。因此為了保障公共利益，政府應(yīng)該參與到選擇合格主體的過程中，以防止一般的市場競爭中，擁有一定資金實(shí)力的競爭者，利用價(jià)格優(yōu)勢排除其他競爭者，而達(dá)到壟斷的效果。第二，有明確的使用范圍。并不是所有的公用事業(yè)都能適用特許經(jīng)營。例如涉及國家命脈，軍事機(jī)密的產(chǎn)業(yè)就不適宜特許經(jīng)營。第三，盈利模式。特許經(jīng)營的企業(yè)在建造基礎(chǔ)設(shè)施以及運(yùn)營的資金來源，不是由政府承擔(dān)，而是通過自身的運(yùn)營來支付。而所得的收益也是應(yīng)由企業(yè)自己管理，政府不宜插手。

（二）特許合同的優(yōu)越性

特許合同作為特許制度的載體，是其核心內(nèi)容。上文中提到在法國的公務(wù)特許理論中，公務(wù)特許合同的性質(zhì)屬于行政合同。其中的優(yōu)勢在于：第一，擴(kuò)大行政參與，實(shí)現(xiàn)行政民主化。在特許合同中，對行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式以及內(nèi)容的選擇，由行政機(jī)關(guān)和被特許人協(xié)商確定，并將被特許人的同意與否作為特許合同能否發(fā)生法律效力的條件。這就使特許合同最大限度地加入了被特許人的意見，極大地保護(hù)了被特許人的權(quán)益。特許經(jīng)營最終的收益人是民眾，由于以前的公共服務(wù)是政府行為，民眾往往只能承受結(jié)果，而并不能參與到過程中，利用合同的形式就能擴(kuò)大民眾的監(jiān)督權(quán)，由最終的受益人來監(jiān)督實(shí)施過程。第二，彌補(bǔ)立法的不足。我國的公用事業(yè)特許經(jīng)營是借鑒于國外的成功經(jīng)驗(yàn)，往往實(shí)踐是走在理論之前，立法滯后；而且立法周期相對繁瑣，不能很好地應(yīng)對公用事業(yè)的不同的情況需求。通過締結(jié)特許合同是方式，能夠在法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不清的領(lǐng)域與被特許人通過合意形成，達(dá)到所預(yù)期的完成目的。第三，簡化糾紛處理和法律救濟(jì)。在特許合同中，雙方當(dāng)事人對彼此的權(quán)利義務(wù)明確約定，在一定程度上能防止紛爭的發(fā)生，也能防止政府以命令的方式無理要求被特許人。即使發(fā)生了糾紛，也能簡單地處理，避免由于雙方地位不平等所帶來的訴訟難的問題。

二、公用事業(yè)特許經(jīng)營制度在我國的實(shí)踐

自20世紀(jì)80年代以來，基于對國家壟斷經(jīng)營造成的質(zhì)量低劣、績效不佳等嚴(yán)重問題的深刻反思，公用事業(yè)領(lǐng)域開始了聲勢浩大的民營化浪潮。其中，特許經(jīng)營制度更成為公用事業(yè)市場化改革進(jìn)程中所廣泛運(yùn)用的方式。我國大陸的特許經(jīng)營的興起20世紀(jì)90年代初期。公用事業(yè)的發(fā)展基本可以分為三個(gè)階段。

（一）第一階段：公用事業(yè)特許經(jīng)營“試行期”（1995-2001年）這個(gè)階段，城市供水方面從1990年的382.3億立方米增長到2000年的469.0億立方米，用水普及率從48%增長到63.9%。天然氣供應(yīng)量增長17.9億立方米，供氣管道的長度2000年是1995年的2倍。⑤但是，這個(gè)階段我國的特許經(jīng)營制度處在“試水”的初期，多數(shù)制度都是完全借鑒于國外，雖然在形式上改變了政府單一壟斷的問題，但是仍存在自身問題，首先政府僅將特許經(jīng)營制度作為一種引資的手段，來解決財(cái)政的窘困狀態(tài)，而沒有真正發(fā)揮特許經(jīng)營制度增加競爭，激活市場的功能；其次，政府將引資的主體局限于外資，沒有關(guān)注到國內(nèi)的競爭者，影響了競爭積極性；最主要的，由于制度是借鑒國外，沒有考慮中國的實(shí)際國情，并且在法律制度保障上也不完善。這一階段，我國政府已經(jīng)意識(shí)到特許制度的重要性，但是使用的效果并不能令人十分滿意。

（二）第二階段：公用事業(yè)特許經(jīng)營“快速發(fā)展期”（2002-2008年）這個(gè)階段，公用事業(yè)的發(fā)展成“井噴”狀態(tài)，各項(xiàng)數(shù)據(jù)都是成倍的增長，天然氣供應(yīng)量從2000年的82.1億立方米到2010年的487.6億立方米，漲幅達(dá)到將近5倍。用水普及率也達(dá)到了96.7%；道路長度增長率達(dá)到87.75%，排水管道長度增長率達(dá)到1.6倍；綠地面積翻了2.4倍，公園面積翻了3.1倍，人均公園綠地面積達(dá)到11.2平方米。⑥這樣喜人的成績表明特許經(jīng)營制度在我國公用事業(yè)領(lǐng)域正式確立。這一時(shí)期，特許經(jīng)營事業(yè)的快速發(fā)展基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展情勢，改革開放的不斷深入和入世的體制轉(zhuǎn)變帶來的壓力，為公用事業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展提供了一個(gè)更為開放、自由的平臺(tái)。在特許經(jīng)營事業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，針對特許經(jīng)營實(shí)踐中涉及問題的對策性回應(yīng)增多，使特許經(jīng)營制度有了制度的保障。政府通過對前一階段的反思，結(jié)合中國的國情，了解到服務(wù)型政府的理念，要求政府改變過去“管理者”的身份轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”的身份，在此理念下政府對特許事業(yè)的要求，不應(yīng)該單純的追求經(jīng)濟(jì)效益的提高，而是多考慮為大眾提供更好的公共服務(wù)。

（三）第三階段：公用事業(yè)特許經(jīng)營“調(diào)整期”（2009年至今）2009年5月19日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》，說明我國公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展進(jìn)入了“調(diào)整期”。由于受到世界金融危機(jī)的影響，這個(gè)階段各項(xiàng)數(shù)據(jù)變化趨勢放緩，多是以小幅增長為主。發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》，強(qiáng)調(diào)深化壟斷行業(yè)改革，拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道，并明確要求擴(kuò)大市政行業(yè)的特許經(jīng)營范圍。2010年5月13日，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步解除民間投資的制度和政策障礙。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)是鼓勵(lì)和引導(dǎo)的重點(diǎn)領(lǐng)域，而特許經(jīng)營制度則是政策中推崇的運(yùn)營制度。⑦

三、公用事業(yè)特許經(jīng)營正當(dāng)性補(bǔ)充

公用事業(yè)特許經(jīng)營制度不光是提高生產(chǎn)效率，更重要的是要保障每個(gè)公民都能享受到公共服務(wù)。隨著公用事業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高公用事業(yè)效率方面的進(jìn)步是有目共睹的。但是由此導(dǎo)致的價(jià)格上漲，也是低收入人群所難以承受的。究其原因，可能有以下幾點(diǎn)：第一，政府的公益保護(hù)理念缺失。公用事業(yè)有著自身的行業(yè)特點(diǎn)，社會(huì)需求穩(wěn)定，競爭壓力小，初期投入較大，但相應(yīng)回報(bào)也很大。這就使公用事業(yè)成了多數(shù)競爭者眼中的“肥肉”，企業(yè)會(huì)千方百計(jì)地向政府尋租，以獲得經(jīng)營權(quán)利。自然政府部門和官員在分配社會(huì)資源的時(shí)候有了以權(quán)謀私的想法。這就從源頭上使特許經(jīng)營制度遠(yuǎn)離了它的初衷。第二，價(jià)格構(gòu)成回歸真實(shí)。在以前政府提供公共服務(wù)的時(shí)期，政府大多會(huì)以低于成本價(jià)向公眾提供服務(wù)，差額部分由政府財(cái)政補(bǔ)貼，而自從特許經(jīng)營后，企業(yè)在提供服務(wù)時(shí)的價(jià)格就成了成本加利潤。這就造成了價(jià)格上升的現(xiàn)象。第三，企業(yè)的盈利性。一旦私營企業(yè)獲得了特許經(jīng)營權(quán)，它就喪失了降低成本提供服務(wù)的動(dòng)力，相反，它會(huì)主動(dòng)提高成本來提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，來擴(kuò)大它的盈利能力，但是由此帶來的價(jià)格上漲導(dǎo)致低收入家庭不能享受應(yīng)有的公共服務(wù)。如何能夠維護(hù)公共利益，有以下解決方法：第一，完善立法，建立獨(dú)立監(jiān)管體系。從立法層面上，建立完善的法律框架，改變各地區(qū)自行立法雜亂無章的狀態(tài)，減少問題發(fā)生后“補(bǔ)丁式”的立法模式。建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，維持監(jiān)管者的自主性，獨(dú)立執(zhí)行監(jiān)管政策，防止受到利益相關(guān)人的干擾。第二，建立和完善親貧規(guī)制。親貧規(guī)制是規(guī)制機(jī)構(gòu)針對于社會(huì)弱勢群體而專門制定的，使其以能夠支付的價(jià)格來享受服務(wù)的一種特殊規(guī)制，其目的就是通過多樣化的價(jià)格體系、價(jià)格結(jié)構(gòu)以及靈活的價(jià)格與質(zhì)量組合，提供低收入者有能力享用得起的公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)。它是由普遍服務(wù)制度、價(jià)格和質(zhì)量規(guī)制以及補(bǔ)貼機(jī)制三部分組成，缺一不可。其中，普遍服務(wù)是基礎(chǔ)，靈活的價(jià)格規(guī)制和多樣性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵，補(bǔ)貼機(jī)制是保障。⑧筆者認(rèn)為要使低收入家庭能夠消費(fèi)公用事業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，效果最明顯的措施是增加他們的支付能力來實(shí)現(xiàn)，而增加支付能力的辦法可以是給這些消費(fèi)者補(bǔ)貼。例如，設(shè)定一個(gè)享受公共服務(wù)的最低保障基準(zhǔn)，在此基準(zhǔn)以下的公共服務(wù)的使用費(fèi)用，對低收入家庭實(shí)行適當(dāng)?shù)臏p免。第三，拓展參與方式，提高公民監(jiān)督。公用事業(yè)特許經(jīng)營本質(zhì)上是為了保障公共利益，提供高效服務(wù)。只有公民的廣泛參與才能表達(dá)民意，對特許經(jīng)營的發(fā)展起到推動(dòng)作用。拓展公民參與的方式有聽證制度和談判協(xié)商制度，聽證制度要增加透明性和公開性，特別是在市場準(zhǔn)入階段，政府在選擇經(jīng)營主體時(shí)，應(yīng)該充分聽取公民意見，才能保證所選主體的合理性。以往簽訂特許經(jīng)營制度，只有政府與私營經(jīng)營者之間談判，而真正接受服務(wù)的公民沒有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，難免會(huì)損害公民利益。因此，應(yīng)該加強(qiáng)公民在談判協(xié)商制度中的地位，來實(shí)現(xiàn)公共利益。

本文作者：周立峰工作單位：河海大學(xué)