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摘要:近幾年,跨境電商因稅收優惠、免于提交進口許可證、商品進口直接面向消費者等諸多優勢,行業得到了迅猛發展。然而隨著其貿易量的增大,其安全的風險也在不斷的增大,特別是進口食品,關系到民生問題。跨境電商是新生事物,國家的政策是鼓勵和支持,國內外對其的研究也在實踐中摸索和探尋中。相比一般貿易進口食品,跨境電商進口食品屬于政策洼地,存在法律法規尚不健全、準入門檻低、企業主體責任難落實等實際問題。本文從檢驗檢疫的角度,聯系實際,分析了現階段跨境電商進口食品監管方式,提出使跨境電商進口食品健康可持續發展的對策及建議。

關鍵詞:跨境電商;進口食品;風險分析

跨境電商貿易從2012年試點至今,得到迅猛發展,已經逐漸成為促進國民經濟發展的新增長點和社會各界普遍關注的熱點。一方面是國家“穩外貿增長”、“刺激消費回流”等政策的支持,另一方面跨境電商本身有一般貿易無法比擬的優勢,如稅收優勢:跨境電商零售進口商品享受零關稅,增值稅、消費稅按一般貿易稅率的70%優惠征收;門檻低優勢:免于提交進口許可證件;零等待優勢:直接面向消費者,網購渠道日益便捷,另外國內消費者購買力的不斷提高以及人民幣國際支付能力的增強直接推動了跨境電商貿易的發展。據海關總署統計,2020年1~6月,我國跨境電商零售進口貨值557.1億元人民幣,同比增長超過22.0%,僅進口嬰幼兒配方奶粉達67.8億元。跨境電商貿易在不斷豐富國內消費者選擇的同時,也帶來潛在的安全隱患,特別是進口食品。跨境電商進口食品往往從國外貿易商處采購,產品來源復雜,質量參差不齊,且直接面向國內消費者,不需要來自注冊企業,沒有官方衛生證書,給海關監管帶來了巨大的挑戰。本文從檢驗檢疫的角度,分析了現階段跨境電商進口食品法律法規和監管方式、闡述其不足、并提出對策和建議,以期促進跨境電商的健康發展。

1跨境電商的定義

跨境電商,可以理解為外貿商業活動的電子商務化,是指交易主體利用電子網絡平臺向境內外的銷售主體完成購買下單、支付,并利用跨境物流進行商品運輸和配送的跨關境商業活動,主要包括跨境物流、商品數據傳遞、跨境支付以及相關單證的電子化等內容[1]。跨境電商進口食品是跨境電商商品中重要的組成部分,不僅需要滿足一般監管要求,還需執行食品安全相關監管要求。

2跨境電商進口食品的監管要求

目前,跨境電商執行的政策文件主要是商務部、發展改革委等六部委《關于完善跨境電子商務零售進口監管的有關工作的通知》(商財發[2018]486號,以下簡稱486號通知)[2]和《海關總署關于跨境電子商務零售進出口商品有關監管事宜的公告》(2018年第194號,以下簡稱194號公告)[3],其主要的檢驗檢疫監管要求有以下4個特點:(1)按照個人自用進境物品監管,主要實施檢疫對跨境電商進口食品按照個人自用進境物品監管,不執行有關食品首次進口許可批件、注冊或備案要求。進口食品應符合原產地有關質量、安全、衛生、環保、標識等標準或技術規范要求,但可能與我國標準存在差異,需消費者自行承擔相關風險。消費者購買的進口食品僅限個人自用,不得再次銷售。對跨境電商進口食品及其裝載容器、包裝物按照相關法律法規實施檢疫,動植物產品及動植物源性食品需獲得準入。(2)僅在試點城市實行486號通知中規定適用北京等37個城市(地區)開展跨境電商零售進口業務,2020年1月17日,商務部、發展改革委等六部委《關于擴大跨境電商零售進口試點的通知》(商財發[2020]15號)[4]新增石家莊等50個城市(地區)和海南全島,截止目前跨境電商零售進口試點范圍共有105個城市(地區)。(3)采用正面清單和負面清單財政部等13個部門《關于調整擴大跨境電子商務零售進口商品清單的公告》[5],是準入正面清單,目前正面清單共計1413種HS編碼。負面清單主要指原國家質檢總局《跨境電子商務經營主體和商品備案管理工作規范》[6]第九條所列商品,禁止進口涉及《中華人民共和國禁止攜帶、郵寄進境的動植物及其產品和其他檢疫物名錄》[7]和《禁止從動物疫病流行國家/地區輸入的動物及產品一覽表》[8]內的食品。(4)實施質量安全風險監測海關對直購進口食品實施質量安全風險監測,主要是落實電商平臺的主體責任,使其對不合格或存在質量安全問題的商品采取風險消減措施;對監測發現的質量安全高風險商品風險警示并采取管控措施。

3跨境電商進口食品監管中存在的不足

跨境電商是新生事物、發展初期、準入門檻低、稅收政策優勢等,使行業迅猛發展的背后有“野蠻生長”的趨勢[9]。特別是需準入限制的進口食品,一些原本不能通過一般貿易進口的食品,通過跨境電商渠道,進入了國內。2018年央視新聞曾報道西班牙發現一個包裝假奶粉的地下工廠,這些假奶粉經由海外網購渠道主要銷往中國市場[10]。如果是一般貿易進口奶粉,不僅需要進口國準入,且生產企業需經過我國注冊才能進口,這樣這種假奶粉便難以進入國內,其體現的問題及其深層原因值得監管部門思考。3.1法律法規尚不健全。《食品安全法》中僅第六十二條和第一百三十一條分別對網絡食品交易第三方平臺的責任和消費者對網絡食品交易第三方平臺的追償權利進行了規定[11],第六章食品進出口主要是指一般貿易進口食品,無跨境電商進口食品規范條文。新出臺的《電子商務法》,涉及跨境電子商務的大多是原則性的規定,問題突出的食品檢驗檢疫等幾乎沒有涉及[12]。《中共中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》中指出“落實跨境電商零售進口監管政策,嚴防輸入型食品安全風險”[13],也是主要集中在政策指導性意見。2015年原國家質檢總局的《網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理細則(征求意見稿)》由于多方面的原因未頒布。缺乏上位法的支撐、缺乏操作性的管理辦法,容易形成監管灰色地帶。3.2準入門檻低。目前我國一般貿易進口食品監管,是根據世界貿易組織SPS協定[14],借鑒國際通行做法,基于食品風險管理理論,按照“源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控”原則,覆蓋“進口前準入、進口時檢驗、進口后監管”全過程監管,需經過出口國(地區)體系評估、生產企業注冊、進出口商備案、檢疫審批、隨附官方證書、證單審核、現場查驗、監督抽檢等一系列合格評定方能進口,進口后還有出口國(地區)管理體系回顧性檢查、進口商進口和銷售記錄核查等監管措施。相比一般貿易進口食品需要經過嚴格的合格評定,跨境電商進口食品的監管存在政策洼地(對比情況見表1)。“網購保稅進口”模式下進口的食品按照個人自用進境物品監管,不執行有關商品首次進口許可批件、注冊或備案要求,進口的食品很可能來自市場采購,無需生產企業注冊,無需官方的衛生證書,食品的質量參差不齊,無法溯源,存在嚴重的安全隱患。3.3企業主體責任難落實。雖然《食品安全法》及其實施條例、海關總署194號公告均明確了跨境電商企業需承擔商品質量安全的主體責任,需履行告知消費者商品原產地和我國標準差別的義務,但實際操作中難以落實,往往停留在聲明層面,而無法為消費者提供更多食品安全標準信息。這種情況的出現,一方面是由于食品專業性高,另一方面源自跨境電商食品復雜的進口來源。電商企業面對更多的是國外貿易商,溯源困難。3.4缺少對中文標簽的硬性要求。中文標簽是維護食品安全的重要手段之一,也是消費者獲得食品知情權的重要保障。然而跨境電商進口食品是按照個人自用進境物品監管,根據相關法律法規只需檢疫要求,無需檢驗,中文標簽屬于檢驗范疇,故對中文標簽加貼未有硬性要求。《網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理細則(征求意見稿)》第十二條對中文標簽提出了要求,提出了電子中文標簽概念[15],然而該細則遲遲未。3.5監管資源不足。與一般貿易進口食品不同,跨境電商進口食品具有批次多、品種多、通關時效要求高等特點。在跨境電商“網購保稅進口”模式下,整批貨物從境外進入境內保稅倉庫,根據訂單拆分成百上千個包裹,然后通過X光機。監管工作量呈幾何級數增長,現有的監管資源難以滿足電商進口數量飛速發展的需要。據海關總署統計,2018年“雙11”當天,全國海關跨境電商進口核放單票數突破2500萬,監管壓力由此可見一斑。3.6消費投訴維權難。消費投訴維權難主要體現在跨境電商直購進口模式中。因其電商平臺和消費行為發生地不在國內,所以本地監管部門無法對消費投訴范圍以外的投訴進行受理。消費者的海外購物活動一旦出現問題,需要向消費行為發生地的相關管理機構投訴。然而由于語言、文化等方面的障礙,對許多消費者而言,實際上很難進行有效維權[16]。

4對策及建議

跨境電商進口食品是全新的貿易方式,無論是跨境電商保稅備貨模式還是跨境電商直購進口模式,均是將進口食品“化整為零”,然后通過包裹郵寄的形式到消費者手中。該種貿易方式下的進口食品,其風險介于快件和一般貿易之間[17],且隨著試點的增加,貿易額的增大,其食品安全風險也在不斷擴大。食品安全關系到國計民生,如何嚴守食品安全底線,是對政府監管部門的巨大考驗。4.1加快立法進程。需從法律法規的層面,完善和規范跨境電商進口食品,保護消費者的合法權益,使監管部門有法可依。如在《食品安全法》中可增加跨境電商食品經營及監管內容,明確監管部門的操作細則,通過自上而下的方式,為跨境電商健康良性發展指明方向。4.2延伸監管鏈條。陳君石[18]在《中國食品安全的過去、現在和將來》中提及繼續提升中國食品的質量和安全性,有2個密切不可分的努力方向。一是食品生產經營者要做到從農田到餐桌的全產業鏈安全保障。二是政府要加強部門合作做到全產業鏈的一體化無縫監管。這里主要針對國內食品,其原理同樣也適合跨境電商進口食品的監管。跨境電商進口食品的生產企業和出口商在境外,電商平臺和消費者在境內,要實現“農田到餐桌”全產業鏈安全保障,監管鏈條必然需前伸后延。4.2.1開展交流合作,前伸源頭監管。食品安全注重源頭管理,跨境電商進口食品如果“自掃門前雪”,僅注重自家口岸攔截,會使食品安全監管工作處于被動、低效狀態。加強與國際組織及主要貿易伙伴的交流合作,倡導合作共贏,形成國際共治,明確跨境電商進口食品原產國的官方責任,引導供應鏈各方建立食品安全責任共擔機制,這是確保各國跨境電商進口食品安全高效的途徑。如美國《食品安全現代化法案》注重與國外政府的監管合作,并與墨西哥等美洲國家簽訂貿易合作協議等,這些都有利于食品安全更高效監管[19]。4.2.2采取多項措施,后延監管鏈條。監管鏈條的后延主要指跨境電商進口食品通關以后,對產品可追溯性的要求和加強企業的主體責任的要求。(1)加強部門間的合作。跨境電商進口食品涉及海關總署、商務部、衛健委和市場監管總局等部門,需加強合作,例如信息交互,形成“全產業鏈的一體化無縫監管”。(2)落實電商平臺的主體責任。加強食品追溯管理,電商平臺增加電子中文標簽,增加信息的透明度,使其公開和透明,消費者上網一查就知,減少消費者對食品信息的不對稱性,讓消費者消費的明明白白。(3)強化電商企業的信用管理。對失信企業、走私行為嚴厲打擊,促進跨境電商健康發展。(4)加強第三方平臺責任制度建設,構建預防制度和有獎舉報制度,形成責任分擔共治機制[20]。4.3強化風險管理。食品安全不存在零風險,如何滿足跨境電商“快節奏”、“零等待”的要求,又守住進口食品安全的底線,這是一項新的課題。風險管理是國際上通行的食品安全管理制度,運用其原理解決跨境電商進口食品碰到的實際問題。(1)增加風險分級管理。對跨境電商進口食品按風險分類,對低風險食品便利化通關,對中風險食品風險監測,對高風險食品參照一般貿易監管,嚴把準入。(2)增加風險交流。加強口岸、風險管理等部門的聯動,有助于利用大數據和境外食品安全信息精準布控,提高不合格檢出率。(3)加強風險監測和風險評估,提高對風險管理決策的技術支持。增加輿論熱點相關的食品監測,及時公布結果,壓緊電商平臺主體責任的同時,也為消費大眾提供預警。4.4完善事后救濟。歐盟機制(onlinedisputeresolution,ODR)是世界公認的優秀事后救濟制度,參考學習ODR機制,由監管部門牽頭并提供財政支持,對消費者投訴的跨境電商進口食品進行風險監測,提供事后救濟援助[21]。

5結束語

跨境電商貿易是新生事物,在其蓬勃發展的同時,也要看到通過跨境電商進口食品存在的安全問題。《食品安全法》中明確食品安全工作應遵循“預防為主、風險管理、全程控制、社會共治”的原則,這也應是跨境電商進口食品工作的原則。遵循科學,遵守法紀,才能不斷推動跨境電商進口食品可持續發展。

作者:殷冉 俞曄 李靜靜 陳君義 謙 單位:1.常熟海關 2.張家港海關 3.南京海關 4.徐州海關