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水利投資項(xiàng)目內(nèi)部控制原則

內(nèi)部控制是指在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中建立的一種相互制約的業(yè)務(wù)組織形式和職責(zé)分工制度。雖然水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制在內(nèi)容上有別于企業(yè)內(nèi)部控制，但是二者并無(wú)本質(zhì)差別。因此，各級(jí)部門在對(duì)水利投資項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》規(guī)定的“全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和成本效益”五項(xiàng)原則，同時(shí)，針對(duì)水利投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，還應(yīng)當(dāng)符合以下原則：（一）政策性原則。水利投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，具有嚴(yán)格的政策范圍。因此，在立項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，必須充分考慮政策因素，以避免因與政策不符，導(dǎo)致立項(xiàng)失敗，造成不必要的損失。（二）程序性原則。水利投資項(xiàng)目多為大型或超大型基本建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目管理的好壞直接影響政府的廉政形象。因此在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與執(zhí)行上，必須嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序進(jìn)行，并采取更加嚴(yán)格的控制手段，才能保證工程立項(xiàng)、建設(shè)與管理的科學(xué)、合理、高效、有序。（三）安全性原則。百年大計(jì)，安全第一。投資安全是水利投資項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)和前提，是水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的根本所在。但由于水利投資項(xiàng)目規(guī)模大，工期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高，一直是滋生腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域，因此水利部門必須樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，充分考慮與水利投資項(xiàng)目密切相關(guān)的人、財(cái)、物的安全因素，采取扎實(shí)有效的預(yù)防措施，才能最大限度地保護(hù)好項(xiàng)目安全。（四）協(xié)調(diào)性原則。要管好水利投資項(xiàng)目，必須正確處理好組織內(nèi)外各種關(guān)系，為項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。因此，其內(nèi)部控制既要考慮不相融職務(wù)的嚴(yán)格分離，同時(shí)又要注意不同崗位之間的有效協(xié)調(diào)，切實(shí)加強(qiáng)上下級(jí)之間、各管理層之間的信息溝通與反饋，確保信息暢通，協(xié)調(diào)到位。（五）突出效益原則。就水利投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制的終極目標(biāo)是在確保資金安全的前提下，充分發(fā)揮投資項(xiàng)目的綜合效益，即實(shí)現(xiàn)水利投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，水利部門要密切關(guān)注效益情況，突出效益控制，以免工程投產(chǎn)，效益受損，悔之晚矣。

水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制重點(diǎn)環(huán)節(jié)

水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制以控制風(fēng)險(xiǎn)為主線，以突出安全為重點(diǎn)，以提高效益為目標(biāo)。在實(shí)際工作中，水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制應(yīng)當(dāng)著重把握好以下7個(gè)環(huán)節(jié)：（一）立項(xiàng)決策階段內(nèi)部控制。項(xiàng)目投資決策是工程建設(shè)的前期工作，是整個(gè)項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。科學(xué)的項(xiàng)目論證、翔實(shí)的可行性研究、嚴(yán)密的初步設(shè)計(jì)、專業(yè)的評(píng)估咨詢，將為工程投資立項(xiàng)，以及工程建設(shè)的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但目前由于一些地方對(duì)水利投資項(xiàng)目未能嚴(yán)格履行報(bào)批、核準(zhǔn)、備案等程序，對(duì)工程立項(xiàng)決策缺乏控制，致使項(xiàng)目論證不到位，可行性研究不充分，工程設(shè)計(jì)深度不夠，而且一些項(xiàng)目缺少財(cái)政評(píng)審和咨詢?cè)u(píng)估程序，往往工程概預(yù)算過(guò)大，或立項(xiàng)失敗，造成不必要的資金損失和浪費(fèi)。（二）施工準(zhǔn)備階段內(nèi)部控制。施工準(zhǔn)備是工程施工的先行條件。切實(shí)加強(qiáng)工程組織建設(shè)，合理安排工程項(xiàng)目管理，采用先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，積極做好開工前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，對(duì)工程建設(shè)的順利進(jìn)行至關(guān)重要。但目前一些水利投資項(xiàng)目，組織架構(gòu)缺失，人員配備不足，技術(shù)力量不強(qiáng)，準(zhǔn)備工作滯后，存在邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工等問(wèn)題，同時(shí)，由于征地工作不及時(shí)，“三通一平”工作不到位，嚴(yán)重影響了工程項(xiàng)目的正常開展。（三）招投標(biāo)與合同內(nèi)部控制階段。工程招投標(biāo)及合同控制是水利投資項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是出現(xiàn)問(wèn)題較多的環(huán)節(jié)。目前一些地方對(duì)水利投資項(xiàng)目招投標(biāo)工作控制不嚴(yán)，存在暗箱操作，借用資質(zhì)、圍標(biāo)和串標(biāo)問(wèn)題，以及合同訂立不規(guī)范，施工單位無(wú)資質(zhì)，違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等，極易滋生腐敗問(wèn)題。（四）項(xiàng)目建設(shè)階段內(nèi)部控制。主要措施是“三控三管一協(xié)調(diào)”“，三控”即投資、質(zhì)量和工期控制；“三管”即合同管理、信息管理、安全和環(huán)境管理“；一協(xié)調(diào)”即現(xiàn)場(chǎng)施工組織協(xié)調(diào)。由于各地對(duì)工程建設(shè)歷來(lái)重建輕管，控制缺乏，存在先開工后審批，設(shè)計(jì)變更隨意，現(xiàn)場(chǎng)簽證不規(guī)范，以及國(guó)家資金到位不及時(shí)，地方配套資金到位率低或不到位等問(wèn)題，致使項(xiàng)目投資、質(zhì)量和安全不能得到有效控制，個(gè)別項(xiàng)目“三超現(xiàn)象”較為嚴(yán)重。（五）工程結(jié)算階段內(nèi)部控制。工程結(jié)算主要包括工程預(yù)付款結(jié)算、工程進(jìn)度款結(jié)算和工程竣工結(jié)算。工程結(jié)算是財(cái)務(wù)成果形成階段，也是控制工程造價(jià)的重要措施。工程結(jié)算的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和完整性，都將影響工程造價(jià)的真實(shí)性。（六）竣工驗(yàn)收階段內(nèi)部控制。竣工驗(yàn)收是工程完成建設(shè)目標(biāo)的標(biāo)志，是全面考核基本建設(shè)成果，檢驗(yàn)設(shè)計(jì)和工程質(zhì)量的重要步驟。建設(shè)單位在工程竣工后，應(yīng)及時(shí)開展各項(xiàng)清理工作，歸集整理各類會(huì)計(jì)資料，做好賬務(wù)處理，進(jìn)行財(cái)產(chǎn)物資的盤點(diǎn)核實(shí)及債權(quán)債務(wù)的清償，以免因工程驗(yàn)收不及時(shí)，影響正常投入使用。（七）后評(píng)價(jià)階段內(nèi)部控制。后評(píng)價(jià)階段是整個(gè)工程項(xiàng)目的收尾階段，也是檢查評(píng)價(jià)工程效益情況的重要措施。按規(guī)定，水利投資項(xiàng)目應(yīng)在項(xiàng)目完成并投入使用一定時(shí)間后，遵循獨(dú)立、公正、客觀、科學(xué)的原則，及時(shí)地對(duì)照項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及審批文件的主要內(nèi)容，與項(xiàng)目建成后所達(dá)到的實(shí)際效果進(jìn)行對(duì)比分析評(píng)價(jià)，以便找出差距及原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出相應(yīng)對(duì)策建議，不斷提高投資決策水平和投資效益。

水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制存在問(wèn)題的原因

我國(guó)水利投資項(xiàng)目管理一直是個(gè)老大難問(wèn)題。主要原因有以下幾方面：（一）“兩制”缺失。我國(guó)現(xiàn)行水利工程項(xiàng)目管理體制是在政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理之下，由項(xiàng)目業(yè)主、承建商和監(jiān)督單位直接參加的“三方”管理體制機(jī)制。由于政府監(jiān)督失位，業(yè)主與施工等單位惡意串通，工程監(jiān)理不到位等，致使工程建設(shè)“五制”難以真正落實(shí)。（二）“三權(quán)”混同。水利投資項(xiàng)目的主體是政府，而政府既是決策者，又是執(zhí)行者，同時(shí)又是監(jiān)督者，由于受地方保護(hù)主義思想影響，使得地方政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以得到有效執(zhí)行。（三）“四體”不分。項(xiàng)目建設(shè)單位作為建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施主體，同時(shí)又是管理主體、責(zé)任主體和監(jiān)督主體，這種管理模式不利于內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)工作的有效開展。（四）素質(zhì)偏低。目前項(xiàng)目建設(shè)單位多為臨建單位，管理人員素質(zhì)總體水平不高，項(xiàng)目法人管理壓力、責(zé)任壓力、利益動(dòng)力和行為約束力沒有落到實(shí)處。（五）競(jìng)爭(zhēng)力弱。當(dāng)前一些水利設(shè)計(jì)、監(jiān)理、承包等單位總體水平不高，競(jìng)爭(zhēng)力弱。以上原因?qū)е滤顿Y項(xiàng)目監(jiān)管失控，問(wèn)題頻發(fā)，違紀(jì)違法案件接連不斷。但最突出的問(wèn)題是領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手工程建設(shè)，收受賄賂，進(jìn)行權(quán)錢交易。而直接原因則是建設(shè)單位及有關(guān)部門在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與執(zhí)行存在嚴(yán)重問(wèn)題。

完善水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的對(duì)策

（一）明確思想，提高認(rèn)識(shí)，不斷完善內(nèi)部控制的體制機(jī)制。水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的體制要順，機(jī)制要活，要適應(yīng)新形勢(shì)下水利投資項(xiàng)目建管要求。一是建立健全內(nèi)部控制，是加強(qiáng)水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理的第一要?jiǎng)?wù)，管理好水利投資項(xiàng)目，內(nèi)部控制只能加強(qiáng)，不能削弱。二是要完善水利投資項(xiàng)目管理體制機(jī)制，加大政府監(jiān)管力度，強(qiáng)化部門核查力度，嚴(yán)格履行項(xiàng)目法人職責(zé)，切實(shí)做到依法管理，集體決策，民主理財(cái)。三是實(shí)行全方位、全過(guò)程和全員控制，嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序和管理權(quán)限，管理好工程項(xiàng)目，充分發(fā)揮各職能部門作用，確保水利工程建設(shè)“五制”順利實(shí)施。（二）完善規(guī)范，強(qiáng)化指導(dǎo)，逐步提高內(nèi)部控制建設(shè)水平。一是不斷完善水利投資項(xiàng)目管理規(guī)范，做到精簡(jiǎn)規(guī)范，嚴(yán)格有序，不留死角。二是做好水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制制度與管理規(guī)范有機(jī)整合，使內(nèi)部控制貫穿于整個(gè)工程建設(shè)過(guò)程中。三是加強(qiáng)項(xiàng)目單位人員的培訓(xùn)，提高水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制設(shè)計(jì)水平，確保執(zhí)行到位，科學(xué)有效。（三）統(tǒng)籌構(gòu)建，分步實(shí)施，科學(xué)制定內(nèi)部控制方法。一是必須從總體上進(jìn)行把握，科學(xué)立項(xiàng)，嚴(yán)控規(guī)模，強(qiáng)化管理，注重實(shí)績(jī)。二是水利投資項(xiàng)目一般劃分為若干個(gè)有序環(huán)節(jié)，因此，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，控制好各個(gè)環(huán)節(jié)，有利于內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是針對(duì)不同工程項(xiàng)目分別采取不同的控制方法，并做好各種控制方法的整合。（四）全面控制，突出重點(diǎn)，確保工程與財(cái)務(wù)、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合。內(nèi)部控制主要是合規(guī)、安全、風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)和效益控制。因此，必須全面加強(qiáng)水利投資項(xiàng)目控制，尤其是突出對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的控制。同時(shí)要建管并重，全力推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，才能促進(jìn)工程與財(cái)務(wù)、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)控制有機(jī)結(jié)合，確保投資安全，提高投資效益。（五）強(qiáng)化溝通，密切配合，促進(jìn)靜態(tài)控制與動(dòng)態(tài)控制的協(xié)調(diào)發(fā)展。和諧是社會(huì)的主旋律，建立健全財(cái)務(wù)信息與溝通體系，是促進(jìn)和諧的重要手段，也是加強(qiáng)項(xiàng)目管控的重要措施。因此在實(shí)際工作中，建設(shè)單位要協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等部門之間關(guān)系，加強(qiáng)工程技術(shù)人員與財(cái)會(huì)、概預(yù)算等人員之間信息的流動(dòng)與溝通，切實(shí)把靜態(tài)控制與動(dòng)態(tài)控制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加大內(nèi)部控制力度，使內(nèi)部控制做到在技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理、控制及時(shí)、實(shí)施有效。（六）強(qiáng)化監(jiān)管，合力攻堅(jiān)，確保內(nèi)部控制措施的有效實(shí)施。一是各級(jí)政府要全力支持水利投資項(xiàng)目建設(shè)，政府有關(guān)部門要依法履行監(jiān)督職能。二是行業(yè)主管部門要不斷完善建設(shè)管理規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)水利投資項(xiàng)目建設(shè)與管理的指導(dǎo)。三是項(xiàng)目建設(shè)單位要加強(qiáng)工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制建設(shè)，全面提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力，充分發(fā)揮管理人員在項(xiàng)目建設(shè)中的作用。各級(jí)水利部門必須加強(qiáng)水利投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制建設(shè)，既要統(tǒng)籌兼顧，又要重點(diǎn)突出；既要注意內(nèi)部控制的穩(wěn)定性與可操作性，同時(shí)兼顧適當(dāng)?shù)那罢靶耘c發(fā)展性，要把總體控制與階段控制、內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)控制、管理層控制與全員控制有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，并真正抓好落實(shí)，才能充分發(fā)揮好內(nèi)部控制在水利工程建設(shè)與管理中的作用，推動(dòng)水利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

本文作者：徐耀成工作單位：黑龍江省巴彥縣水務(wù)基層總站