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在審判方式改革中，對于庭前準備工作如何進行，目前尚無具體的規(guī)范要求，由于以往在開庭審理之前的準備工作分散，合議庭成員之間的職責不明，使得庭前準備工作流于形式。根據《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱行政訴訟法）第7章關于審理和判決篇章的規(guī)定，參照《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱民事訴訟法）第113條至119條關于庭前準備工作的規(guī)定，我院行政審判庭制定了預備庭程序，以此形式來完成庭前準備工作，將庭審前的準備工作全面公開化，以規(guī)范庭審前的各項活動。

一、設立預備庭的想法及指導思想

在審判方式改革與完善的過程中，有人提出了“一步到庭”的設想，就是說在法院收到原告的起訴狀后，通知被告應訴，進行答辯，在正式公開審判之前不向當事人進行任何詢問。經過開庭，當事人有話、有理都直接講在法庭之上。如此開庭，體現了公開，公平的原則，增強了審判活動的透明度，排除了導演、演戲式的庭審活動。此后，又提出在開庭審判前，法官不得自行接待單方當事人的設想。這些無疑對審判方式的改革與完善提出了更高的要求，設計了很好的方案，也可能成為庭審方式發(fā)展的方向，但是，由于行政訴訟法建立。發(fā)展的歷史較短，社會宣傳不夠廣泛深入，公民。法人、社會組織，甚至行政機關及其工作人員對行政訴訟不甚了解，或有片面理解，加上法官的行政審判經驗不足，行政審判的執(zhí)法環(huán)境尚有不盡人意之處，所以，我們認為行政審判“一步到庭”的條件尚不成熟。

公開、公平的審判是我們的原則。我們制定預備庭規(guī)范的目的是要提高行政審判的高效與權威。具體說就是在公開審判之前，由主審法官或受主審法官委派的法官召集各方當事人及其訴訟人，明確各自的主體資格、訴訟請求。人的資格與權限。爭議焦點，雙方交換證據，并向當事人宣布合議庭組成人員、當事人的訴訟權利和義務，以及雙方應當補充提供的證據，明確本案審查的具體行政行為合法性的具體內容，以保障庭審程序的公開。高效，有序和權威性。

民事訴訟法和行政訴訟法都對庭審前的準備工作作出了明確規(guī)定，但是沒有限定庭審前準備工作的形式，這給法官提供了改革與完善行政審判方式的廣闊空間，使我們在審判實踐過程中，可以選擇最佳方式實實在在地完成庭審前的各項準備工作。

二、預備庭的結構及相關的作法

由于以往都是由法官在庭審前分別傳喚當事人，在開庭前才告知當事人或書面通知當事人接受詢問，了解案情，對方當事人并不了解其中內容。這項工作沒有做到公開，沒有給當事人一個充分實現其權利的準備時間，因此過去分散式的庭前準備工作缺乏公正、透明，由此而言，預備庭的工作形式是非常必要的。

任何理想的實現要有其存在的客觀基礎，在現實向理想邁進，傳統的審判方式向現代的審判方式過渡的過程中，應當選擇更加適應的方式，依據行政訴訟法等法律的規(guī)定，參照民事訴訟法的有關規(guī)定，在庭審前準備階段，利用預備庭的形式進行公開審判前的準備工作是比較適宜的。根據法律規(guī)定，直接面對當事人完成的庭審前準備工作主要包括以下幾項內容：

第一、核對當事人主體資格并對其訴訟人的權限進行審查，根據案情決定是否需要追加第三人，并審查第三人及其訴訟人的資格

1、對當事人主體資格的審查

這里既包括對原告主體資格的審查，又包括對被告的執(zhí)法主體資格的審查，首先，在對原告主體資格的審查時，根據行政訴訟法第2條的規(guī)定，原告應當是行政管理的相對人，或者是相關人。也就是說，原告應當具備的條件是具體行政行為指向的權利人或義務人。

其次，在對被告主體資格審查時，根據行政訴訟法第25條和最高人民法院關于《貫徹實施、中華人民共和國行政訴訟法、若干問題的意見（試行）》第18條的規(guī)定，確定被告主體資格包括：

（1）原告以作出具體行政行為的行政機關為被告；

（2）經過復議，復議機關改變原具體行政行為的，復議機關為被告；

（3）兩個以上行政機關共同作出一項具體行政行為的，共同作出決定的機關為被告（4）法律法規(guī)授權的組織作出的具體行政行為，該組織為被告；

（5）行政機關委托的組織作出的具體行政行為的，委托機關為被告；

（6）行政機關的派出機構作出的具體行政行為，該派出機構為被告；

（7）行政機關被撤銷或分離的，依法承擔執(zhí)法權限的合并或分立后的機關為被告。

2、對訴訟人資格和權限范圍的審查

人分為法定人、委托人、指定人3種，他們在訴訟中各自享有不同的訴訟權利，承擔不同的義務，法官在審查當事人及其訴訟人時，需要根據當事人提交的委托材料對人的資格逐一核實，以確認人的資格完全符合規(guī)定。對于特別授權的人，法官還要嚴格審查人的資格及權限的范圍，以約束人在訴訟過程中的行為。

對于需要追加第三人的，如果在預備庭召開之前能夠確定的，通知第三人參加預備庭，第三人及其訴訟人的資格應當符合行政訴訟法的有關規(guī)定，審查的原則與原。被告相同，若在預備庭召開后發(fā)現需要追加第三人參加訴訟的，法官應當宣布追加某某為本案第三人，并詢問原，被告有無其它分歧意見。

在對當事人及其訴訟人的資格進行審查后，根據我國法律規(guī)定，經法庭審查，需征詢當事人意見，確定各方當事人及其人的出庭資格有效。法庭才能準許以上人出庭參加預備庭，以給正式庭審活動奠定基礎。

第二、送達有關法律文書

根據行政訴訟法和參照民事訴訟法關于庭前準備工作的規(guī)定，法院在受理案件后需要在法定期限內向當事人送達有關的法律文書。包括：

1、法院在5日之內將起訴狀副本送達被告，要求被告于10日之內進行答辯；

2、法院接到被告的答辯狀后5日之內，將答辯狀副本送達原告；

3、承辦人應當告知當事人的訴訟權利及義務，特別是當事人的申請回避權利；

4、合議庭組成人員確定之后，需要在3日之內通知當事人及其訴訟人；

5、承辦人確定開庭日期，應當在開庭3日前通知當事人及其訴訟人，同時公告。

第三、宣布合議庭組成人員，交代訴訟權利義務以保障當事人的合法權益

參照民事訴訟法第115條的規(guī)定，合議庭組成人員在確定之后，需要在3日之內通知當事人及其訴訟人。所以，預備庭可以由一名法官主持，向當事人及其訴訟人宣布合議庭組成人員，給當事人一個認識了解合議庭組成人員的過程，當事人可以在庭審前，對于合議庭成員及書記員是否與本案有利害關系進行調查。同時將當事人的其它各項權利提前宣布。這樣，可以在開庭審理時，減少因交待訴訟權利占用的時間，也能讓當事人充分了解。行使其訴權提供方便，慎重處理相關權利，確實保護當事人的訴訟權利。

第四、聽取當事人的陳述意見，聽取當事人是否有財產保全、證據保全、先予執(zhí)行撫恤金、停止執(zhí)行具體行政行為等項訴訟保障權利的申請，并決定是否準許當事人的上述請求

在預備庭調查階段，法官需要聽取當事人的陳述，詢問當事人是否申請財產保全。

證據保全。先予執(zhí)行撫恤金。停止執(zhí)行等問題。這些問題可以一并在預備庭階段解決。

1、財產保全問題

在審判實踐中，對于采取財產保全措施的可以根據當事人的申請，由其提供擔保，作出財產保全裁定；當事人不提出申請，對具體行政行為所涉及的物品容易滅失的，法院在必要時，也可以依職權裁定采取保全措施。在行政訴訟中，根據訴訟請求所涉及的保全財產范圍，如扣押的物品，凍結的存款或者與案件有關的財物。但是，對于具體行政行為所涉及的一些證據往往是案件爭議的關鍵，原告或案件第三人往往向法院提出對爭議事實的證據進行保全。如涉及案情的帳本、合同書、圖片等。

根據《貫徹實施（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的意見（試行）》第52條的規(guī)定，財產保全措施包括：查封、扣押、凍結和法律準許的其它方法。

2、先予執(zhí)行問題

在人民法院對案件作出裁判之前，為了及時解決原告的生活和生產的需要，及時保護原告的合法權益，裁定行政機關先行給付原告一定數額的金錢或財物。先予執(zhí)行的范圍一般限于給付撫恤金、醫(yī)療費等類案件。

3、停止執(zhí)行問題

在行政執(zhí)法中一些行政機關具有執(zhí)行權，他們自行執(zhí)行時將涉及案件的有關事實認定。證據核查等事項。如果允許行政機關先予執(zhí)行，可能因為證據滅失對案件的審理帶來一定困難。此時，法官可視案件和案情，依職權詢問當事人是否提出申請停止執(zhí)行，決定是否裁定停止先予執(zhí)行。

第五、根據當事人的訴訟主張，明確當事人爭議的焦點，確定開庭審理的主要內容

根據行政訴訟法第5條的規(guī)定，人民法院審理行政案件對具體行政行為的合法性進行審查。其中包括對行為本身的審查和對行為的合法性進行審查。許多當事人對行政訴訟不甚了解，訴訟當中提出許多與行政審判無關的事項和請求。所以，在行政審判中，法官們往往要對此向當事人做大量的解釋工作，庭審中可能要占用大量的時間。如果當事人不能接受法官們的意見，往往得不到好的社會效果。所以，可以利用預備庭的形式，由法官明確該案將要審查的主要內容。明確法庭審查的具體行政行為是什么，哪些不屬于行政審判中審查的內容，哪些問題屬于行政審判不能作出裁判的。當事人如有不同意見，可在預備庭之后向法院提出書面意見，由合議庭在庭審中研究決定，以減少公開審判中庭審階段可能出現反復解釋。

第六、交換證據階段

根據行政訴訟法第32條的規(guī)定，被告對其作出的具體行政行為負有舉證責任。被告在訴訟中應當提交的證據包括：

1、執(zhí)法主體資格以及職權權限方面的依據；

2、執(zhí)法程序方面的證據；

3、具體行政行為認定事實方面的證據，包括案件的起因，查處經過，作出決定的時間以及是否已經執(zhí)行的證據等；

4、具體行政行為適用的有關法律文本及條款。

根據行政訴訟法第43條的規(guī)定，法院在案件受理后，應在通知書中要求被告于10日內向法院提交證據。主持預備庭的法官應將被告提交的證據交給原告。第三人各一份，由原告。第三人進行收驗，在行政訴訟中，被告負有舉證責任，并不能排除原告或第三人向法院提交支持其訴訟主張的舉證責任。根據行政訴訟法的有關規(guī)定，原告和第三人有權利和義務向法院提交支持其訴訟主張，反駁被告辯稱的證據或證據線索。法官在預備庭中需要詢問原告、第三人是否有證據向本院提交。如果原告或第三人已經準備了證據，能夠交換證據的，法官可以宣布將以上證據交給被告（第三人）各一份。

（待交換證據之后）對雙方提供的涉及到具體行政行為合法性有分歧。不同意見的證據，合議庭將在公開審判時，當庭予以審查質證、認證。對部分影印件、復印件、節(jié)錄本，請舉證人屆時提供原件，供法庭查驗。如果當事人提供原件有困難，不能說明理由，無法提供原件予以核實其真實性，庭審中將不予認證。如果當事人認為需要證人出庭時，可以在預備庭中提出，法官明確證人出庭的義務，由證人填寫證人保證書。如果證人已經到庭的，法官可以對證人制作筆錄，在開庭審判中予以質證。

法官在明確證據范圍之后，為了利于法庭的庭審活動，需要向幾方當事人明確提交證據的最后期限，以避免法官被無休止的舉證行為牽扯，而拖延庭審時間，也不利于法院對案件的及時審理。我們的做法是將舉證最后期限限定在法庭評議之前。如果當事人在法庭評議之后再舉證的，一般不予采納，也不再另行開庭。

法官在征詢當事人及其訴訟人是否已經明確自己在預備庭之后的工作后，可以宣布預備庭結束，請各方當事人及其訴訟人根據法庭明確的庭審內容認真準備。

三、實踐中遇到的幾點疑淮問題及設想

（一）確定舉證的截止期限

舉證是當事人的義務，對被告來講，更應當承擔法律確定的訴訟責任，不提供或沒有正當理由不能提供證據時，應當承擔敗訴的責任。為此，法律雖然有明確的規(guī)定，但未明確舉證期限，因而給部分當事人以可乘之機，即不及時舉證，甚至在一審階段不舉證，此舉不僅妨礙法院及時。合法地審理案件，也妨礙對方當事人有效地行使訴權。依照行政訴訟法第43條的規(guī)定，被告應當在收到起訴狀副本10日內，向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，于提出答辯狀的同時，將有關證據一井提交。

我們認為，“作出具體行政行為的有關材料”應當包括證據材料。如果被告在10日內不能提交證據，又提不出該期限內暫不能提交證據的正當理由，應按沒有證據論處。這樣既有利于當事人之間公平享有訴訟權利，也有利于法官提高審判效率。

（二）當事人不出席預備庭時如何對待

預備庭的形式是在完善行政審判方式中采取的一項措施，是審判的準備階段，當事人不出席預備庭時，法律沒有明確的規(guī)定，所以，不能對當事人采取強制措施或缺席審理。也不能因為當事人不出席預備庭而停止庭前的準備工作。

對于當事人不出席預備庭的，法官在預備庭之后，應通過其它形式將預備庭已經明確的審查階段將要審查的焦點內容及有關事項告知未出席的當事人，井要求其承擔相應的舉證責任。

（三）對于預備庭確定審查的焦點，當事人在開庭時改變的情況如何處理

通過預備庭的形式進行庭前準備，在此期間，明確爭議焦點，并將法院在該案的審判中依法審查的主要內容告知當事人，雙方圍繞該事項舉證，這些證據為庭審的順利進行提供了便利條件。對于當事人來講，也有了一定的準備時間。對于雙方在預備庭中均予認可的爭議焦點，法官可以直接明確；對不屬于案件審查范圍的證據，亦明確告知不出示。預備庭時，已經明確的爭議焦點，如果屬于確定錯誤的，經合議庭評議之后，可以更改。對于當事人堅持或不同意合議庭確立的庭審中審查的內容，又提不出相應的法律。事實依據的，法庭在開庭審判時不受當事人觀點的左右。當事人如提出相應的事實和法律依據，確屬法院依法審查的內容，合議庭在庭審中依法應予以審查。

總之，審判方式的改革與完善是要革除傳統審判方式中的弊端，使審判活動更能體現公開。公正的原則，充分保障當事人訴訟權利的實現，預備庭的活動正是貫穿了這樣一個原則和目的。同時，預備庭的全部活動可以在一個較短的時間內（約30分鐘以內）

完成，可以減少在公開審判庭審中的不必要的詢問。爭端和審查工作，便于法官在庭審中集中主要精力，查清案件事實，縮短庭審時間，降低訴訟成本，可以較好的實現庭審價值與效率。