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一、城市投資公司概述

（一）城投公司的含義

上個世紀八十年代以來，為配合市場經濟制度下建設投資和管理模式的發展，我國各地開始組建城市投資公司。城市投資公司是指經政府批準設立，作為國有資產出資人，以國家經濟政策為導向，實行自主經營、自負盈虧，不具有金融職能的國有獨資政策性投資機構。城投公司的建立使城市基礎設施建設、運營可以以市場化的方式進行，并且有利于使多種經濟成分、各種經營類型的企業參與城市資產的投資建設和經營活動，最終形成以企業為主體開展的城市資產經營的新模式，以便更好地完成各項城市基礎設施建設任務。

（二）城投公司的特點

城投公司的特點主要體現在以下幾個方面：

1．發展目標。城投公司的主要發展目標不是利潤最大化，而是在完成建設任務的基礎上實現公司的可持續經營。為了實現這種可持續的經營發展，這就也需要城投公司在經營過程中獲得一定的利潤。

2．投資對象特殊。城投公司的投資對象不僅是非營利性的公共基礎設施項目，同時也要積極投資于一些營利性的建設項目,以持續提高服務于公共基礎設施的經濟實力。

3．評價標準多樣。對城投公司經營績效的評價不僅要以其實際經濟效益為指標，還要對其投資項目所帶來的社會和環境效益進行評價。

二、城市投資公司的發展形勢及困境

二十世紀八十年代，在我國開始組建城投公司以后，這些城投公司在我國城市基礎設施建設中發揮了很大作用，已成為我國城市建設發展過程中的重要力量。然而受成立時間，市場化運行程度等方面影響，我國各城投公司發展差距較大。這也使得城投公司在現階段的發展面臨諸多困境。具體而言主要體現在以下方面：

（一）城投公司多元化融資機制的建立進程緩慢由于政府直接參與城投公司經營活動，并把城建基礎設施工程同時分交于多個部門進行，這雖能在短時期內做到保證資金需求和工程進度，但從長遠來看，資金、人力資源分散，管理效率低下等弊端會逐漸突顯，最終不利于城投公司進行資本化運作、吸納民間資金等多元化融資方式的嘗試。

（二）仍延用計劃經濟的模式管理項目建設這表現為政府直接參與企業各種經營活動，并且部門利益化傾向較為嚴重。在財政上表現為資金管理高度集中，支出都被要求嚴格按預算和計劃執行，若實際情況發生變化，想要調整或追加經費都需要花費較長的時間。

（三）城投公司對原有國有資產的產權流動、資產變現運作乏力，缺乏經驗經過長期投入，歷史形成的城建存量資產(包括自然資本、人力資本和相關的延伸資本)，在城市資產中仍占有很大比重。這部分國有資產并沒有明確的所有者，往往建設起勁，而后期管理薄弱，需要大量的城建維護補貼。此外，在加快流動國有資產產權、資產變現方面標仍缺乏實踐。

（四）融資渠道單一，負債逐年增高一方面由于一些城建項目收益低，另一方面城投公司資產負債率越來越高，債務償還難獲保障，使銀行慎貸程度逐漸提高。甚至于一些城市的城投公司竟淪為政府在城市建設中的"借債公司"。因此，要滿足日漸增長的資金需求，繼續靠負債融資是難以為繼的，這也威脅城投公司的可持續經營和發展。上述方面使城投公司在融資運作中的問題在近兩年愈發的突顯出來。這就對城投公司投融資工作提出更高、更嚴格的要求，必然促進城投公司把城建融資資金投資項目的管理及融資資金償還納入今后工作的重要議事日程。下文將著重論述城投公司在投融資方面遇到的問題和困難以及如何在目前形勢下，進一步發揮好各地城投公司的投融資功能。

三、城市投資公司投融資運作中的現狀

由于城市基礎設施建設的投融資企業是由政府直接領導的，因此擔負著城市資產優化配置和保值增值的重大職責，其與政府是"委托--經營"的關系，主要以投資、融資為重點，然而國內大多數城投公司都存在不少投融資方面的問題。主要表現在：

（一）資產負債率偏高目前大部分政府城建平臺的負債比率不但使企業承擔了較高的財務費用，也影響了其為政府項目的進一步融資行為。以西安城市基礎設施建設投資集團有限公司（以下簡稱為西安城投）為例，在《西安城市基礎設施建設投資集團有限公司跟蹤評級報告》中的數據顯示：截止2010年底，公司負債總額較2009年底增長11.77%，負債總額有所上升；同期，公司長期債務資本化比率、全部債務資本化比率、和資產負債率分別為68.77%、70.19%、73.36%，債務負擔基本與2009年持平。這說明該市資產負債率偏高。

（二）財務風險較大由于大部分城投公司往往承擔投資量大但回收慢的公益性項目，因此常常處于"拆東墻補西墻"的資金運作模式下，這也使其經常面臨有效資產不斷縮水、資金流轉困難和償債能力降低等情況。以西安城投為例，截止2010年底，在該公司的資產總額中，流動資產占18.65%，非流動資產占81.35%。其流動資產以貨幣資金、其他應收款和存貨為主；非流動資產主要是固定資產及在建工程。可以看出，公司資產以非流動資產為主，且其中存在大部分未來無收益的在建工程項目，因此存在資金流轉風險和有效資產不斷縮水的風險。

（三）后續融資壓力不減2010年，某市城投投資性現金凈流出量為41.22億元，仍以購建固定資產支付的現金為主。2010年公司籌資活動前現金流量凈額為-27.98億元，可以看出公司經營性現金凈流量難以滿足投資支出，需要對外進行融資。筆者認為，各地城投公司雖都在努力拓寬融資渠道，但是如果不能在關鍵投融資體制上有所突破與創新，將難以應對城市基礎設施建設投資需求量日漸增大的繁重融資壓力，要完成政府融資目標的任務也將難以實現。

（四）過度依賴土地出讓金許多城市政府為了增加財政收入、彌補財政虧空，通常會采取出讓土地的方式來融通資金。近年來，在人民幣的不斷升值和城市基礎設施改善的有效刺激下，我國房地產業發展快速，房價上漲迅猛。通過出讓土地融得所需的大部分資金已經成為政府的普遍做法。但過度依賴土地出讓金顯然不是長久之計：一是在有些出讓的土地資源還未完全開發的情況下，直接出讓所獲得的收入不會非常理想；但如果想獲得最大收益，必然需要在開發時進行大量資金投入，這會增加政府財政負擔。二是在全球經濟不景氣的大背景下，再加上近年土地供應過度，房地產開發過猛，和國家對房地產行業的宏觀經濟政策，各地將迎來緊縮土地供應、壓縮城市房屋拆遷規模的局面，這對于依靠土地出讓金融通資金的城投公司來說無疑將產生不利影響。

四、對進一步發揮城投公司投融資功能的建議

（一）健全組織，完善投融資體制要立足于政府這個層面，進一步改革和完善城市建設投融資體制，要打破行業和部門界限，必要時要能舍棄小團體的利益，實現城建融資渠道上的開拓創新。政府也要更加重視城投公司的資本運作。可以成立一個獨立于政府部門的特殊機構，負責領導城建投融資體制改革和協調推進政府重大項目的投融資活動。

（二）統籌規劃，集中利用資源現階段，各級政府總認為其缺乏資金、缺少資源。但事實上，由于缺少對城市建設資產、城市資源進行統一的運作和管理，造成各地對城建資產和城市資源的開發利用效率很低，因此難以整合這些資源發揮綜合效益。但可以看到的是城市資源的價值和作用將會隨著我國城市化進程的加快得到更多的體現。這就要求各地政府應對本地區的資源和資金進行統籌規劃，以發揮城建資產和城市資源的最大效益。

（三）創新運作方法要鼓勵城投公司大膽地進行市場化融資，重點改變過分依賴銀行貸款的現狀。同時多加利用內部資源，把實現投融資格局和方式的創新與改變作為城建平臺建議發展的目標。在方式創新方面，可以利用出售資產和股權、重組上市等方式進行融資創新。在層次方面，可以通過開發下屬產業，利用下屬經營性資產重組上市、信托或成立新的項目公司等進行融資。在融資渠道方面，要積極爭取國家預算外財政投入和政策支持，也要在爭取國內商業銀行貸款的同時不失時機地爭取國家政策性銀行及國際銀行優惠貸款。

（四）完善管理體制，打造核心競爭能力以往的經驗告訴我們，城投公司要實現可持續經營和融資要有明確的主導產業。一般情況下，債務融資是建立在企業資產規模和盈利能力的基礎上，而項目融資等則有賴于公司的未來盈利能力。因此，筆者認為，應對城投公司的資產按照資產規模、盈利能力等要素進行重新整合，并運用現代企業的管理制度加強管理，打造城投公司具有鮮明特色的核心競爭力。

（五）在實際操作中，充分發揮專業咨詢服務機構的作用從各地城市建設項目融資的實際運作過程中可以看出，城投公司在各種項目的操作方式方法上有很大差異。城投公司受其人員、精力、能力和素質等方面的限制，與專業的投資機構、投融資咨詢機構相比，專業能力與操作水平懸殊較大，并存在信息不對稱的情況，不利于項目順利進行。目前，一些城市的重大建設項目的融資和轉讓，有嘗試聘請專業機構擔任咨詢顧問進行操作，這一舉措提高了自身平臺的資產運行效率和項目融資的成效。

五、結語

在城投公司所面臨的諸多問題和困難中，融資無疑是重要的一部分。對以往一直依賴土地出讓維持財政收入的地方政府來說，在國家對房地產市場宏觀調控下，解決好城投公司資產收益能力低下、持續融資能力不足、財務風險較大、管理壓力增大等難題對于城市投資公司實現自身的可持續發展與經營,在城市基礎設施建設和后續發展中更好地發揮作用具有重要意義。