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一、草原監(jiān)理體系現狀

1．機構設置。根據1989年11月1日頒布的《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》精神，1991年7月10日，經省政府批準成立了青海省草原監(jiān)理站，之后各市州、縣(市)也相繼成立了相應的草原監(jiān)理機構。截至2015年12月31日，全省共設立草原監(jiān)理機構48個。其中，省級草原監(jiān)理機構1個，市州級草原監(jiān)理機構8個，縣級草原監(jiān)理機構39個。2．管理體制。根據省編委《關于成立青海省草原監(jiān)理站的批復》(青機編發(fā)〔1991〕100號)精神，省草原監(jiān)理站隸屬原省畜牧廳管理，為副處級事業(yè)單位，核定副處級領導職數1名，事業(yè)編制9名。2003年5月原省畜牧廳與省農業(yè)廳合并為省農牧廳，同年9月，經省編委批復，省草原監(jiān)理站被核準為正處級行政管理類事業(yè)單位，隸屬省農牧廳管理，列事業(yè)編制12名，核定處級領導職數2名(正處1名，副處1名)，經費實行全額預算。2004年2月，按照省人事廳《關于青海省草原監(jiān)理站等單位納入依照國家公務員制度管理范圍的批復》(青人公字〔2004〕43號)精神，省草原監(jiān)理站人員編制參照公務員管理。2014年新增軍隊轉業(yè)干部編制2名，目前共有編制14名。全省參照公務員法管理的草原監(jiān)理機構共17個，其中省級1個，市州級1個(果洛州)，縣市級15個。各地草原監(jiān)理機構中，市州級均為科級建制;縣級除黃南州澤庫、河南縣、海西州格爾木、德令哈市草原監(jiān)理站為正科級外，其余多為股級。3．人員編制。截至2015年底，全省縣級以上草原監(jiān)理機構在編人員共有481人。其中，省草原監(jiān)理站在編人員13人;市州級草原監(jiān)理站在編人員85人，果洛州草原監(jiān)理站為單設機構，玉樹、黃南、海北、海南、海西5州草原監(jiān)理站與草原站合署辦公，海東市和西寧市草原監(jiān)理站與畜牧獸醫(yī)站合署辦公;縣級草原監(jiān)理站在編人員383人，除烏蘭、門源、天峻、樂都、化隆、循化、貴南、興海、瑪沁、治多等10個縣為單設機構外，其余各縣的草原監(jiān)理站均與草原站合署辦公。4．工作職能。各級草原監(jiān)理機構成立初期，職責單一，主要是宣傳貫徹《草原法》和《青海省實施〈草原法〉辦法》，查處草原違法案件，保護草原及草原建設設施。隨著草原生態(tài)保護建設任務的不斷加大，草原監(jiān)理機構的職能也有了相應的加強。目前，全省各級草原監(jiān)理站主要承擔著以下的工作職責:宣傳貫徹草原法律、法規(guī)和規(guī)章，監(jiān)督檢查草原法律、法規(guī)和規(guī)章的貫徹執(zhí)行;依法對違反草原法律、法規(guī)和規(guī)章的行為進行查處;負責辦理草原承包經營權、草原使用權的登記、造冊和發(fā)證的具體工作;負責草原權屬爭議的調解;負責草原動態(tài)監(jiān)測工作，指導監(jiān)督草畜平衡工作;負責草原防火的日常工作，協助有關部門做好草原防火項目管理的具體工作;配合各級草原行政主管部門落實草原補獎政策;辦理其他有關草原監(jiān)督管理的事宜。5．隊伍結構。全省草原監(jiān)理人員從知識結構看:文化程度達到碩士研究生的5人;大學本科206人，占42．8%;大專185人，占38．46%;中專以下74人，占15．38%。從專業(yè)結構看:草原專業(yè)人員218人，占45．3%。法律專業(yè)人員26人，只占5．4%。其它專業(yè)人員224人，占到了46．56%;有行政執(zhí)法證的人員346人，占71．9%;男性273人，占56．7%;女性209人，占43．3%。

二、存在的突出問題

全省草原監(jiān)理機構成立之初，業(yè)務比較單一，職責范圍簡單。隨著國家生態(tài)保護建設力度不斷加大，特別是草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施后，對草原監(jiān)理工作提出了新任務和新要求，草原監(jiān)理已延伸到草原生態(tài)保護、管理和建設的各個方面，各級草原監(jiān)理機構的工作職責有了新拓展，任務量大幅增加。2015年中共中央國務院印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對草原生態(tài)文明建設提出了新的要求和目標，而我省草原監(jiān)理體系建設與草原生態(tài)保護建設要求不同步，與新形勢下的新要求還有一定的差距。主要表現在以下幾個方面:(一)機構建制不統(tǒng)一，監(jiān)管職能較弱。全省48個草原監(jiān)理機構，大多與草原站或畜牧獸醫(yī)站合署辦公，機構、編制、經費、人員、職責不明確，出現了哪頭緊抓哪頭，草原監(jiān)理工作時斷時續(xù)，弱化了草原監(jiān)理工作職能。2016年1至3月，海東市6縣相繼在行政事業(yè)單位機構改革當中撤銷了草原監(jiān)理機構，其草原監(jiān)理職能由新成立的縣農業(yè)綜合執(zhí)法大隊承擔，部分人員計劃將隨編劃入執(zhí)法大隊，但草原防火職能不明確，暫由縣草原站負責。下一步如何開展草原執(zhí)法和防火工作，尚需進一步銜接和規(guī)范。(二)隊伍力量薄弱，業(yè)務素質不高。草原監(jiān)理工作既有較強的草原和法律方面的專業(yè)性，又有行政管理性。各級草原監(jiān)理機構普遍存在著人員編制少、業(yè)務素質不高和非草原和法律專業(yè)人數過多問題。據調查現狀來看，全省草原監(jiān)理人員2011年為601名，2014年為547名，2015年全省為481名，人員流動性較大，總體呈減少趨勢。大專以上人員為425人，占77．7%，與往年相比，文化水平顯著提高，但非專業(yè)人員比較多，占46．56%。同時，因受編制限制，大專院校草原、法律專業(yè)畢業(yè)的學生，很難補充到草原監(jiān)理隊伍中，草原監(jiān)理隊伍缺乏新鮮血液。(三)投入相對不足，監(jiān)理手段落后。長期以來國家沒有草原監(jiān)理專項經費和草原監(jiān)理體系項目支撐，州縣兩級又沒有將草原監(jiān)理的各項業(yè)務工作納入財政預算，沒有給予資金支持。我省牧區(qū)氣候惡劣、海拔高、面積大、戰(zhàn)線長、交通不便，工作成本高，而州縣兩級草原監(jiān)理機構基礎條件差，交通、通訊和辦案取證設備缺乏，經費嚴重不足，難以保障草原監(jiān)理工作正常運轉。草原監(jiān)理工作一直處于被動局面，職能難以體現，作用難以發(fā)揮，難以做到對草原生態(tài)環(huán)境保護的全覆蓋。

三、加強草原監(jiān)理體系建設的思路及總體設想

圍繞國家加強草原生態(tài)保護建設和建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制這一重大機遇，按照國務院《關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》中提出的“機構設置合理、隊伍結構優(yōu)化、設施裝備齊全、執(zhí)法監(jiān)督有力”建設草原監(jiān)理體系的目標，認真貫徹落實省委、省政府“進一步強化草原監(jiān)理機構能力建設，在牧區(qū)半牧區(qū)健全草原管理機構，在農牧部門內設副科級草原監(jiān)理單位，人員編制由各縣在現有編制內統(tǒng)籌解決。配齊配強執(zhí)法人員，切實提高監(jiān)管能力和水平”的精神，以健全體系、完善功能、強化服務為目標，以保護草原生態(tài)為重點，加強草原監(jiān)理體系建設，理順草原監(jiān)督管理體制，加快基礎設施建設步伐，增強草原執(zhí)法人員裝備力量，完善草原承載力監(jiān)測運行機制，全面提高執(zhí)法隊伍的整體素質和水平，努力造就一支政治堅定、業(yè)務精通、作風過硬、裝備精良、高效廉潔的草原監(jiān)理隊伍，為加強草原生態(tài)保護建設和維護草原生態(tài)安全保駕護航。(一)單設參公，健全機構。依據《中華人民共和國草原法》和《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》的有關規(guī)定，本著“機構全、責任明、體制順”的原則，結合事業(yè)單位機構改革，建立健全權責明確、管理有序、監(jiān)督有效、保障有力的草原監(jiān)督管理體系。一是單設州、縣草原監(jiān)理站，納入參照公務員管理的行政執(zhí)法單位，建制相應提高，即在州(市)設副縣級草原監(jiān)理機構，在縣級設副科級草原監(jiān)理機構，加強草原監(jiān)理的領導力和對草原法律法規(guī)的執(zhí)行力。二是將各級草原防火辦公室設為常設機構，專職負責草原防火工作。三是設立鄉(xiāng)級草原監(jiān)理機構。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設或依托農牧業(yè)綜合服務站增掛草原監(jiān)理機構牌子，明確鄉(xiāng)級草原監(jiān)理機構的工作職能。(二)核增編制，壯大隊伍。按照立足當前、謀劃長遠的要求，根據各級草原監(jiān)理機構在草原生態(tài)保護建設擔負的任務量，本著“區(qū)內統(tǒng)籌，區(qū)內調劑”的原則，加強草原監(jiān)理隊伍建設。一是在現有人員的基礎上，將省級草原監(jiān)理機構編制核定到35名;州級草原監(jiān)理機構編制核定在15名;縣級草原監(jiān)理機構編制核定在15人以上;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設2—3名草原監(jiān)理人員編制;結合草原生態(tài)管護公益性崗位工作，按每3萬畝草原設置1名的標準，配置村級草原管護員。二是落實各級草原防火人員編制，扭轉我省草原防火沒有專職人員的局面，確保草原防火工作常態(tài)化正常運轉。三是通過多種形式，從高等院校、其他行業(yè)吸納引進具有草原或法律專業(yè)和實踐經驗的人員，充實壯大草原監(jiān)理隊伍。(三)加大投入，保障經費。按照黨中央、國務院和省委、省政府提出的逐年提高投入“三農”資金的比例要求，依據國務院《草原防火條例》和《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》的規(guī)定，在資金投入上加大對草原監(jiān)理體系建設的傾斜力度，建立穩(wěn)定的資金投入保障機制，將草原監(jiān)督管理工作的發(fā)展納入本地區(qū)國民經濟和社會發(fā)展計劃，依托國家實施的一系列草原生態(tài)項目工程，進一步加大本級財政基礎設施建設投入力度，并配備相應的裝備與設施，不斷改善一線人員工作條件和工作環(huán)境。同時將草原監(jiān)督管理工作經費納入本級財政預算，并保證及時到位，保證草原監(jiān)督管理工作正常運轉。(四)加強培訓，提高素質。建立健全草原監(jiān)理人員的業(yè)務培訓和考核機制，積極開展草原監(jiān)理人員的業(yè)務培訓，全面推行管理人員持證上崗制度。同時，加強內部管理，認真抓好草原監(jiān)理人員的素質提升工程，通過以會代訓、專題培訓、知識更新、聘請專家講座等多種形式，不斷提高工作人員的駕馭工作的能力和水平，造就一支政治合格、業(yè)務精通、作風過硬、高效廉潔的草原監(jiān)理隊伍。(五)加強領導，形成合力。草原監(jiān)理機構作為各級政府和行政主管部門的職能機構，已成草原生態(tài)保護、建設和管理的中堅力量，作用發(fā)揮的越來越為明顯。各級政府和草原行政主管部門切實加強對草原監(jiān)理機構的監(jiān)督、管理和領導，把草原監(jiān)理工作納入重要的議事日程，加大指導和支持力度，解決草原監(jiān)理工作中存在的突出問題，加強能力建設，并要協調各方密切配合開展草原生態(tài)保護、建設和管理，形成工作合力，促進草原生態(tài)良性發(fā)展。